世界行政體制改革大勢(shì)：政府后退，市場(chǎng)回歸

主講：周志忍

時(shí)間：2002年11月30日19:30

地點(diǎn)：北京大學(xué)五四體育館三層報(bào)告廳

公共選擇理論主張更多地依靠社會(huì)和市場(chǎng)，打破政府壟斷，建立公、私機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)迫使政府提高效率，即市場(chǎng)價(jià)值的回歸和利用

從上世紀(jì)70年代末、80年代初開(kāi)始，世界上許多國(guó)家都卷入到行政體制改革的浪潮中，其標(biāo)志是1979年撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政，成了推動(dòng)行政體制改革的先驅(qū)。

1982年里根在美國(guó)上臺(tái)后,也大力推行行政體制的市場(chǎng)化改革，使行政體制改革進(jìn)一步深入擴(kuò)展開(kāi)來(lái)。即使行政管理體制運(yùn)作很好的國(guó)家也在進(jìn)行改革，如日本。

這場(chǎng)改革的內(nèi)容和改革的涉及面非常廣泛，也非常深刻。

鐵娘子引領(lǐng)政改潮流

從總體方向而言,這場(chǎng)行政體制改革與以前的行政體制改革恰恰相反。以前的行政體制改革總方向是政府職能、責(zé)任的膨脹，而當(dāng)代行政體制改革總方向卻是政府的后退和市場(chǎng)的回歸。

撒切爾稱(chēng)之為“政府戰(zhàn)線的全方位退卻”。里根在進(jìn)行此項(xiàng)改革時(shí)也有兩句名言：“政府不能解決問(wèn)題，反而它本身才是問(wèn)題”。

當(dāng)代行政體制改革的另一個(gè)特點(diǎn)是:幾乎所有改革的方向都是雷同的所有政黨都有向右傾的轉(zhuǎn)制趨勢(shì)。比如英國(guó)工黨過(guò)去講求信奉共產(chǎn)主義、公有制，現(xiàn)在的黨章中已經(jīng)沒(méi)有了這一規(guī)定。布萊爾上臺(tái)后，撒切爾執(zhí)政時(shí)期出售的國(guó)有企業(yè)全部都沒(méi)有收回，而且還新賣(mài)了很多企業(yè)。由于他的施政方針跟撒切爾沒(méi)有多大的區(qū)別，所以有人甚至把布萊爾稱(chēng)為“布撒切爾”。

這場(chǎng)改革的深層次動(dòng)因在于:首先，當(dāng)前的國(guó)際環(huán)境發(fā)生了很大的變化，如知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息化社會(huì)的出現(xiàn)、全球化速度加劇，等等。各國(guó)為適應(yīng)環(huán)境迎接挑戰(zhàn)必須改變，必須使自己的國(guó)家在各方面與國(guó)際接軌，必須相應(yīng)地修改國(guó)內(nèi)原有的法律、行為方式。其次，行政體制的國(guó)內(nèi)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，老百姓對(duì)政府的期望、要求提高。大眾傳播媒介的普及形成的監(jiān)督作用也迫使政府進(jìn)行改革。

電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)的普及形成了一種“魚(yú)缸效應(yīng)”，政府官員像在魚(yú)缸中的金魚(yú)一樣一直處于大眾的監(jiān)視之下。媒體為了吸引觀眾或讀者，總是力圖報(bào)道政府的丑聞，其中一個(gè)很有趣的例子就是美國(guó)政府某辦公室要換個(gè)燈泡，雖然燈泡本身的價(jià)格只有4美元，但換燈泡得到批準(zhǔn)卻要經(jīng)過(guò)17道程序，耗費(fèi)240美元，極其無(wú)效率。媒體經(jīng)常揭露這類(lèi)事情，使政府處于“誠(chéng)惶誠(chéng)恐”之中，從而迫使政府進(jìn)行改革。

政府自身面臨三大危機(jī)也迫使它改革：這就是財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)。

財(cái)政危機(jī)是指政府感到入不敷出。在財(cái)政收入有限，支出又很大的情況下，只有以改革內(nèi)部管理、提高效率來(lái)降低成本。

管理危機(jī)本來(lái)可以通過(guò)強(qiáng)化對(duì)政府的管理來(lái)解決，但政府非常龐大，所以最難管理。全球最大的企業(yè)是通用公司，它的所有員工加起來(lái)才14萬(wàn)左右，可是以中國(guó)為例，政府的工作人員有700萬(wàn)，要管理好這么龐大的人群是非常困難的。

自利是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的源泉

公共選擇理論的前提和出發(fā)點(diǎn)，就是理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。用亞當(dāng)·斯密的話(huà)說(shuō)：人的本性是利己的，會(huì)根據(jù)對(duì)個(gè)人利益的算計(jì)來(lái)決定行為模式。

自利不同于自私，是人的本性。它是指在不損害他人利益的情況下使自己的利益最大化，這是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的源泉知道政策是不可能建立在“高尚”的基礎(chǔ)上的。高尚有時(shí)是好事，有時(shí)會(huì)變成壞事，關(guān)鍵看你對(duì)人性的假設(shè)是什么。

在這里可以講個(gè)故事來(lái)說(shuō)明。戰(zhàn)國(guó)時(shí)候魯國(guó)曾經(jīng)發(fā)布過(guò)一條通告說(shuō)，到其他國(guó)家游歷的人，如果遇見(jiàn)有魯國(guó)人在其他國(guó)家淪為奴隸，那就把這些人買(mǎi)來(lái)然后帶回魯國(guó)，魯國(guó)政府會(huì)付給贖金并提供獎(jiǎng)金，因?yàn)閷?duì)一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，有國(guó)人在其他國(guó)家做奴隸畢竟是很沒(méi)面子的一件事。

有一次顏回在別國(guó)遇到一個(gè)淪為奴隸的魯國(guó)人，就把他帶回了魯國(guó)，而且沒(méi)有去官府領(lǐng)錢(qián)。于是很多人就說(shuō)顏回很高尚，是個(gè)脫離了低級(jí)趣味的人。顏回自己也這么認(rèn)為，并到孔子那里期望孔子表?yè)P(yáng)他。沒(méi)想到孔子卻把他大罵了一頓，說(shuō)“你把魯國(guó)人害了”。

因?yàn)榭鬃诱J(rèn)為顏回的做法會(huì)給其他人形成壓力，使其他人花錢(qián)帶回做奴隸的魯國(guó)人后不好意思到官府去要錢(qián)。這樣就無(wú)法形成激勵(lì)，對(duì)一些家境并不十分好的人來(lái)說(shuō)，也就沒(méi)有了這個(gè)能力，導(dǎo)致的結(jié)果就是：當(dāng)在外游歷的人看到做奴隸的魯國(guó)人時(shí)把眼睛一閉，當(dāng)作沒(méi)看見(jiàn)，所以實(shí)際上反而害了魯國(guó)人。

由此可見(jiàn)，孔子也承認(rèn)自利行為的作用，承認(rèn)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，中國(guó)傳統(tǒng)的“性善”與理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)并不相矛盾。

政治家的決策也可能失靈

公共選擇理論將理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)也用到政治領(lǐng)域。舉個(gè)例子，比如說(shuō)維修馬路問(wèn)題。馬路剛剛修好的時(shí)候質(zhì)量較好，隨著時(shí)間的流逝，質(zhì)量會(huì)不斷下降。根據(jù)工程師協(xié)會(huì)的研究可以知道馬路質(zhì)量下降的軌跡是一條曲線，不是一條直線，也就是說(shuō)前幾年下降的速度比較慢，如果不加以維護(hù)的話(huà)下降速度會(huì)不斷加快，最后兩年簡(jiǎn)直就是呈直線下降了。

而馬路修復(fù)的時(shí)機(jī)選擇是一門(mén)學(xué)問(wèn)，早期修復(fù)所花的費(fèi)用很低，而且效果很好；如果這個(gè)時(shí)候不管它，再過(guò)兩年修復(fù)的話(huà)就要花更多的錢(qián)了；如果再不動(dòng)，那馬路的修復(fù)成本會(huì)更高；到最后無(wú)法再修復(fù)時(shí)就只能重新修建了。

修馬路什么時(shí)候最好、成本最低我們不知道，但是什么時(shí)候最不好、成本最高我們卻可以看出來(lái)是在重新修建那一點(diǎn)上。可實(shí)際上美國(guó)很多馬路的修復(fù)都要等到最后一點(diǎn)才重建。原因在于對(duì)政治家來(lái)說(shuō)，重新修建比不明顯的修復(fù)更能讓他感到榮耀，他可以通過(guò)奠基儀式、剪彩、接受新聞訪問(wèn)等形式在民眾中擴(kuò)大他的知名度，通過(guò)修建馬路這個(gè)表面的“政績(jī)”來(lái)獲得民眾的支持。

換句話(huà)說(shuō)就是政治家以此來(lái)?yè)Q取名聲和榮譽(yù)，以名聲、榮譽(yù)來(lái)?yè)Q取選票，以選票來(lái)?yè)Q取權(quán)力。總之，公共選擇理論認(rèn)為政治家也是人，也是理性經(jīng)濟(jì)人，以道德水平來(lái)講與一般人相同。所以他們所做出的決策不一定科學(xué)，可能會(huì)失靈。

公共選擇理論中包括官僚行為動(dòng)機(jī)理論。比如，英國(guó)議會(huì)開(kāi)會(huì)討論開(kāi)發(fā)三叉核潛艇的計(jì)劃，需要投資20億，只花了40分鐘就決定了；而對(duì)投資300萬(wàn)建立公共汽車(chē)站站亭的問(wèn)題卻討論了4個(gè)小時(shí)，仍然沒(méi)有結(jié)果。

想想也可以理解，因?yàn)橛?guó)的議會(huì)是開(kāi)放的，任何人都可以去旁聽(tīng)，很多與會(huì)的議員都不知道20億是個(gè)什么概念，不知道三叉核潛艇是個(gè)什么東西，如果隨便亂發(fā)表意見(jiàn)的話(huà)，很容易被旁聽(tīng)的記者抓住向大眾報(bào)道，這樣會(huì)顯示出自己的無(wú)知，降低自己在民眾中的支持率，最理智的辦法就是保持沉默、盡快通過(guò)議案了。

而公共汽車(chē)站站亭是很多人都知道的東西，所以有能力在這上面發(fā)表自己的各種觀點(diǎn)，很多人爭(zhēng)執(zhí)的結(jié)果就是過(guò)了4個(gè)小時(shí)討論還沒(méi)有結(jié)果。

放手有時(shí)更好

總的來(lái)說(shuō)，由于政府有時(shí)會(huì)失靈，因此公共選擇理論主張更多地依靠社會(huì)和市場(chǎng)，打破政府壟斷，建立公、私機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)迫使政府提高效率，即市場(chǎng)價(jià)值的回歸和利用。

行政體制改革的措施第一是非國(guó)有化。凡是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、市場(chǎng)可以做好的地方，政府就不應(yīng)該介入，使國(guó)有企業(yè)改制，參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中去。從已有的情況看，這方面的措施都取得了很好的效果。

第二是放松管制，降低政府對(duì)微觀管理行為的控制，減少責(zé)任。比如從上世紀(jì)60年代開(kāi)始很多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)：民航中有政府管制的地方價(jià)格更高、服務(wù)更差，所以美國(guó)在70年代以里根為開(kāi)始放松了對(duì)民航的管制。在社會(huì)服務(wù)職能領(lǐng)域，政府也開(kāi)始通過(guò)引進(jìn)使用者收費(fèi)等措施來(lái)有選擇地后退。

總之，所有調(diào)整的核心都是政府的后退、放手。

公共服務(wù)也力圖實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，一些政府必須介入的問(wèn)題也靠市場(chǎng)力量來(lái)做。通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)來(lái)解決一些公共服務(wù)問(wèn)題，效果非常的好。

目前美國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了很多民營(yíng)監(jiān)獄、民營(yíng)清潔公司等，甚至在警察部門(mén)實(shí)行招標(biāo)，出現(xiàn)了公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的既競(jìng)爭(zhēng)又聯(lián)合。