中國現(xiàn)行審計(jì)制度的兩點(diǎn)缺憾

楊肅昌

審計(jì)工作對(duì)政府還是對(duì)人大負(fù)責(zé)？審計(jì)結(jié)果是否對(duì)社會(huì)公開？

在這兩點(diǎn)上，中國現(xiàn)行審計(jì)制度的設(shè)計(jì)值得探討.

今年6月李金華審計(jì)長向全國人大常委會(huì)提交的審計(jì)工作報(bào)告在透明度和公開度上前所未有，掀起了一場(chǎng)“審計(jì)風(fēng)暴”。但不能否認(rèn)的是，我們?cè)趯徲?jì)報(bào)告制度上存在固有的制度性問題。從現(xiàn)代法治國家的原則角度看，最能直接體現(xiàn)出審計(jì)制度的設(shè)立、運(yùn)行宗旨的，應(yīng)是審計(jì)工作直接對(duì)全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)結(jié)果對(duì)社會(huì)公開。而正是在這兩點(diǎn)上，中國現(xiàn)行審計(jì)制度在最初的設(shè)計(jì)上就存在缺憾。

一方面憲法和審計(jì)法所規(guī)定的審計(jì)機(jī)關(guān)的政府隸屬體制，造成現(xiàn)行審計(jì)制度中缺乏審計(jì)工作直接負(fù)責(zé)于人大的可操作性的法定規(guī)條。所有法律中，只在審計(jì)法第四條中簡單地規(guī)定“國務(wù)院和縣級(jí)以上各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”。法律留給人大在審計(jì)監(jiān)督上發(fā)揮作用的空間很小。就是人大主動(dòng)要求審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告工作或反映問題，審計(jì)機(jī)關(guān)往往也要先與政府通氣并征求意見后才去報(bào)告。

為什么要強(qiáng)調(diào)審計(jì)負(fù)責(zé)于人大的重要性呢？關(guān)鍵是審計(jì)工作對(duì)于人大監(jiān)督職能的發(fā)揮是極為重要的。此次全國人大常委會(huì)委員們?cè)趯徸h審計(jì)工作報(bào)告時(shí)就指出，對(duì)財(cái)政的監(jiān)督離開了審計(jì)就無法落實(shí)。

另一方面審計(jì)結(jié)果的對(duì)外披露同樣在憲法和審計(jì)法中缺乏制度規(guī)定，如何披露、披露什么、披露程度等問題決定于政府。審計(jì)法第三十六條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。審計(jì)機(jī)關(guān)通報(bào)或者公布審計(jì)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)依法保守國家秘密和被審計(jì)單位的商業(yè)秘密，遵守國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定”。

這一規(guī)定目前受到兩方面的限制：其一，由于審計(jì)法對(duì)“公布”采用了“可以”的表述，公開的責(zé)任成為帶有任意性的自由裁量。各地推行審計(jì)公開時(shí)，雖然都規(guī)定公開程序等，但是對(duì)公開結(jié)果，都采用了與審計(jì)法第三十六條一樣的態(tài)度，這實(shí)際上導(dǎo)致國家審計(jì)監(jiān)督仍然限于內(nèi)部監(jiān)督。

其二，審計(jì)公開受到我國保密制度的限制。審計(jì)機(jī)關(guān)如果沿用現(xiàn)行“國家秘密”認(rèn)定方法的話，那么許多領(lǐng)域的公開就會(huì)成為“不可能的任務(wù)”。在這兩方面限制下，受到犧牲的既是公眾的知情權(quán)，也是審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性與公信力。

例如，根據(jù)1996年審計(jì)署和國家保密局所公布的《審計(jì)工作中國家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》，對(duì)涉及高級(jí)政務(wù)人員的審計(jì)結(jié)果不能公開。由于不能公開，對(duì)與領(lǐng)導(dǎo)干部管理能力與操守相關(guān)的績效審計(jì)也就難以展現(xiàn)給公眾。

實(shí)際上，多年來政府一直在倡導(dǎo)政務(wù)公開（包括審計(jì)結(jié)果的對(duì)外披露），但由于缺乏制度的保障和機(jī)制的約束，政府在法規(guī)的制定和發(fā)布過程中，基本是實(shí)行內(nèi)部“紅頭文件”的方式層層下發(fā)，透明度不高，社會(huì)公眾的知曉率也很低。一位基層審計(jì)局局長告訴筆者說，“去年在搞機(jī)關(guān)民主行風(fēng)評(píng)議時(shí)，一些人就指出你們審計(jì)機(jī)關(guān)都在干什么？每年查出的問題我們都不知道”。

我國現(xiàn)行審計(jì)制度是基于1982年憲法的。這部憲法盡管被譽(yù)為新中國成立以來最好的一部憲法，但也難以做到十全十美。特別是改革開放20多年來，中國的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境已發(fā)生巨大變化，現(xiàn)行審計(jì)制度存在缺憾也就難免。關(guān)鍵問題是，最初憲法在審計(jì)制度設(shè)計(jì)上的不足或缺陷需要給予修正和彌補(bǔ)。

一些探索性的突破已經(jīng)開始。盡管憲法規(guī)定了審計(jì)工作的政府負(fù)責(zé)制，但審計(jì)監(jiān)督已在一定層面上開始朝服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督的方向轉(zhuǎn)變，甚至人大還直接參與了一些審計(jì)工作的安排。

比如，廣東省人大為了深化財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，決定以深圳市為試點(diǎn)在全省范圍逐漸開展績效審計(jì)。2002年9月深圳市審計(jì)局借鑒香港審計(jì)署的一些經(jīng)驗(yàn)，對(duì)深圳市衛(wèi)生局所轄醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用財(cái)政資金采購醫(yī)療設(shè)備以及有關(guān)設(shè)備的使用管理情況進(jìn)行了績效審計(jì)?？冃徲?jì)工作報(bào)告于2003年2月提交深圳市人大常委會(huì)會(huì)議審議。

這件事之所以引起人們的關(guān)注，根本原因不在于審計(jì)機(jī)關(guān)審了什么或怎么審，而在于人大關(guān)注并在一定程度上參與了此次審計(jì)工作，由人大常委會(huì)專門審議績效審計(jì)工作報(bào)告（按以往慣例，人大常委會(huì)通常只是在年中聽取審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府所作的本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告），這實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制的重大突破。