民主的含義與政治體制改革的思路

田恒國

政治文明建設的核心內(nèi)容是民主政治建設，民主政治建設的關鍵是政治體制改革，政治體制改革的根本目的是發(fā)揚民主。因此，必須從總體上全面把握民主的含義，才能有比較清晰的思路去指導政治體制改革的實踐。

一

民主一詞的英語單詞為Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ。是由希臘語的Ｄｅｍｏｓ（人民）和Ｋｒａｔｉａ（統(tǒng)治或權威）演變而來，其最初的含義就是“人民的統(tǒng)治”。它起源于古希臘政治學家亞里士多德對古希臘城邦國家的分類。古希臘時期的城邦國家很小，一個城市就是一個國家。亞里士多德在對這些城邦國家分類時把執(zhí)政人數(shù)多少作為標準。他把一個人統(tǒng)治的國家稱為君主國，少數(shù)人統(tǒng)治的國家稱為貴族國，多數(shù)人統(tǒng)治的國家稱為民主國。民主是多數(shù)人的統(tǒng)治這種說法，就是從這里來的。亞里士多德所描述的古希臘城邦所謂民主國（主要考察了古希臘雅典的民主制度）基本特點是：公民大會享有無上主權；主權范圍囊括城邦的所有公共事務；全體公民直接參與立法與司法活動；公共官員通過直接選舉、抽簽和輪流等多種方法產(chǎn)生；普通公民與公共官員沒有任何特權之分等。

雅典的民主表現(xiàn)為直接民主，但有著很大的局限性，它的實施只限于很小的城邦國家，它把廣大的奴隸和婦女排除在外，它通過奴隸的艱苦勞動為少數(shù)“自由人”創(chuàng)造“自由”時間，以便從事政治活動。雅典人不僅用投票和抽簽的方法來決定軍隊的首領和法官的人選，甚至用同樣的方法來決定一個人的生死，以至于有幾位立下赫赫戰(zhàn)功的將軍，因為成年男性公民對他們的嫉妒而被絞死或流放。雅典民主的極端化使民主在此后的兩千多年中一直被視為“暴民政治”或“愚民政治”而受到批評。

人類社會進入封建社會以后，在歐洲中世紀出現(xiàn)了最黑暗的封建專制統(tǒng)治，在長達千年的封建制度下，神權、王權主宰著一切，古希臘時期的民主法制傳統(tǒng)消逝殆盡。從歐洲中世紀末期起，資本主義生產(chǎn)關系得到了迅速發(fā)展。資本主義的生產(chǎn)關系要求商品生產(chǎn)者能夠自由的生產(chǎn)商品，平等的交換商品。于是，歐洲歷史上先后發(fā)生了文藝復興運動和資產(chǎn)階級思想啟蒙運動。在啟蒙運動前后，資產(chǎn)階級思想家們高舉自由、平等、民主和人權的旗幟，批判神權、王權、等級特權，為資產(chǎn)階級革命作了思想和理論準備。民主得以復活，但其內(nèi)涵卻得到了進一步的升華。這時的民主概念不再限于指國家政治制度，而是包含了豐富的內(nèi)容，形成了比較系統(tǒng)的民主政治理論。

首先，民主是一系列的觀念。

人的意志和行為應該自由，應排除外界的強制。一定范圍內(nèi)的社會成員的權利和義務應該是平等的。民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家事務的平等權利。國家（政府）的權力來自人民，人民是國家主權的真正享有者。雖然人民享有主權，但人民無法完全直接行使主權。主權一般由國家（政府）來行使。人民與國家（政府）是一種委托代理關系。為了實現(xiàn)這種委托代理關系，國家領導機構、領導人應該自下而上地選舉產(chǎn)生。選舉的實質(zhì)是進行權力的委托，是賦予管理者進行管理的合法性。通過選舉形成的國家（政府），如果其權力不受限制，則容易走向專制和腐敗，應對權力進行制約和監(jiān)督即分權制衡。誰來對權力進行分權制衡？通過法治，即通過制定憲法和法律，保證國家權力的正確實施，以免損害人民的民主權利。民主就是由自由、平等、人民主權、委托代理、選舉、分權制衡、法治等等所構成的觀念系統(tǒng)。

觀念形態(tài)的東西只有通過制度供給，才有可能成為人們能夠享有的民主權利。在人類社會政治實踐活動特別是資本主義社會及其以后的政治實踐過程中，人們探索了一系列制度來保障人民民主權利的實現(xiàn)。通過選舉產(chǎn)生代表民意的機關來行使國家權力即代議制度；由政黨組織選舉，執(zhí)掌或控制政權即政黨制度；由政府作為國家政權機構中的行政機關，執(zhí)行法律即政府制度；由司法機關行使國家的司法權即司法制度；通過實行言論、新聞、出版等自由，一方面使公共意見得以表達，另一方面可以對政府進行監(jiān)督即輿論制度等。民主就是由這些制度構成的一個制度系統(tǒng)。

制度還是抽象的東西，需要進一步具體化、程序化、規(guī)范化。民主包括選舉、決策、執(zhí)行、監(jiān)督和參與等等的行為過程。沒有這些行為過程就沒有民主。這些行為過程需要事先設計嚴密的程序和規(guī)則，才能有序運轉，所以民主要講程序和游戲規(guī)則。民主包括選舉、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、參與等等的程序和規(guī)則。在這些行為過程按照既定的程序規(guī)則運作的時候，還必須遵守一定的原則。即討論原則：每個人都有權就公共事務發(fā)表并堅持自己獨立的見解，但又不具備強迫他人服從己見的權利；妥協(xié)原則：在彼此獨立的見解中，盡可能地尋求一致，保持最大限度的寬容；多數(shù)決定原則：重大問題必須在充分討論的基礎上，嚴格按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，同時尊重少數(shù)人的意見；公開原則：重大事務特別是決策活動必須公開，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。沒有以上這些原則作保障，民主只能成為一句空話。民主就是由這些行為過程、程序規(guī)則和基本原則構成的一個體制系統(tǒng)，也就是我們常說的政治體制。我們可以看出，政治體制就是政治制度的具體化、規(guī)范化和程序化。政治制度與政治體制構成一個國家的民主政治。

此外，民主還需要廣大的人民具有彼此寬容的心態(tài)和普遍遵守規(guī)則的行為習慣，這是民主必不可少的社會基礎。

由此可以看出，民主是由一系列的觀念、制度、行為過程、程序規(guī)則、基本原則以及人民普遍遵守規(guī)則的行為習慣構成的一個完整的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，各種因素相互聯(lián)系、相互影響、相互支撐，它們都從不同的側面表現(xiàn)出民主的本質(zhì)含義。

二

政治文明這一提法，則涵蓋了民主的全部內(nèi)容。政治文明是指人類社會政治生活的進步成果和狀態(tài)。何為進步？就是指人類社會政治生活符合人類社會的發(fā)展規(guī)律，也就是能夠體現(xiàn)最廣大人民的根本利益。從政治的角度來看，最廣大人民的根本利益就是人民的民主權利能夠得到充分的尊重和實現(xiàn)。這只有通過制度化、規(guī)范化和程序化了的政治制度、體制和機制，并通過人們普遍遵守這些規(guī)則和程序的文明行為，才能使人類社會普遍追求的那些觀念形態(tài)的東西成為人們能夠實實在在享受到的東西。

因此，從政治文明自身結構看，政治文明包括政治意識文明、政治制度文明、政治行為文明等。思想觀念的東西并不一定都是文明的。絕對自由和絕對平等的觀念不僅無法實現(xiàn)，也不符合人類社會發(fā)展的現(xiàn)實。絕對的、抽象的談論自由、平等和人權，就可能走向它的反面，成為人們無所適從的東西。專制的觀念，排斥制約和監(jiān)督的權力意識，傾情人治的偏好都是與政治意識文明背道而馳的。那些反映人類社會發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)最廣大人民根本利益的政治思想觀念，屬于政治意識文明；缺少制度保障，沒有民主的行為過程、程序規(guī)則和民主原則，或者不講程序規(guī)則和民主原則的政治行為過程，談不上文明。奴隸社會、封建社會之所以稱為專制社會，就是因為它沒有代議制度、政黨制度等等現(xiàn)代的民主制度，也沒有選舉、監(jiān)督、參與等現(xiàn)代民主的行為過程、程序規(guī)則和民主原則。資本主義社會由于實行生產(chǎn)資料資本主義私有制，導致其民主政治形式上的東西多于實質(zhì)上的東西，人們的民主權利也無法得到真正實現(xiàn)，資本主義政治文明有它的局限性。通過實現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制，使人民的民主權利的實現(xiàn)具有現(xiàn)實的經(jīng)濟基礎，通過使建立在這種經(jīng)濟基礎之上的民主政治制度化、規(guī)范化和程序化，從而保障人們民主權利得以真正實現(xiàn)的政治制度就屬于政治制度的文明。國家和政府按照制度化、規(guī)范化和程序化了的民主政治制度進行運作，廣大人民以寬容的心態(tài)去遵守這些游戲規(guī)則，這就是政治行為文明。沒有寬容的心態(tài)和遵守規(guī)則的習慣，國家和政府的官員就容易走向專制和腐敗，社會容易陷入暴力、混亂和無序，民主就根本無法存在。

政治文明這一提法，將我們黨從改革開放一開始就提出的發(fā)揚社會主義民主、健全社會主義法制、推進黨和國家領導制度改革、以及后來進一步提出并得到推進的政治體制改革、建設社會主義法治國家、推進機構改革、黨風廉政建設以及在黨政領導干部中開展的“三講”、“三個代表”的學習教育活動和全民普法教育活動等等思想和實踐的成果，熔于一爐，使之得到進一步的理論概括和實踐升華，賦予民主政治建設以整體形態(tài)和發(fā)展演進的深刻內(nèi)涵，從而為新世紀的民主政治建設指明了方向。

三

在政治文明三方面內(nèi)容的關系中，政治意識文明是政治行為文明的先導。政治制度文明是政治意識文明得以實現(xiàn)的保障，它使政治意識成為鮮活的現(xiàn)實，成為人們能夠實實在在享受到的民主權利。政治行為文明將政治意識文明和政治制度文明活生生的體現(xiàn)出來，成為它們的外在表現(xiàn)。其中，政治制度文明是最關鍵的內(nèi)容，它不僅保證人民的民主權利得以實現(xiàn)，還為人們的政治行為提供規(guī)范。

十六大報告通篇體現(xiàn)了全面貫徹“三個代表”重要思想的靈魂。指出“三個代表”重要思想是對馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論的繼承和發(fā)展，反映了當代世界和中國的發(fā)展變化對黨和國家工作的新要求，是加強和改進黨的建設、推進我國社會主義自我完善和發(fā)展的強大理論武器，是全黨集體智慧的結晶，是黨必須長期堅持的指導思想。把“三個代表”重要思想確立為我黨的指導思想，體現(xiàn)了我們黨在政治意識文明建設方面獨具匠心。

十六大再一次強調(diào)要加強和改善黨的建設，特別是要加強黨風廉政建設，堅持執(zhí)政為民，堅決反對和防止腐敗。諄諄教導全黨，必須增強法制觀念，善于把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統(tǒng)一起來，不斷提高依法執(zhí)政的能力，體現(xiàn)了我們黨在政治行為文明建設方面的良苦用心。

十六大報告專門用一個部分闡述了政治建設和政治體制改革的問題。并強調(diào)要著重加強制度建設，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。十六大報告就此提出了政治建設和政治體制改革的九大任務，涉及到一系列具體的制度、體制、機制、規(guī)則、程序、政策和方式，并就黨委與人大、政府、政協(xié)和人民團體等部門之間的關系作了具體闡述，為新世紀實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化做出了全面部署。

應該說這是我們黨對民主含義全面把握和認識深化的結果，表明我們黨對于社會主義民主建設具有比較清晰的思路。

發(fā)揚民主的關鍵在于民主政治建設。民主政治建設的關鍵又在于政治體制改革。即要通過政治體制改革，將國家的基本政治制度變?yōu)閷崒嵲谠诘男袨檫^程，通過民主制度行為過程的程序化、規(guī)則化運作，將我國基本政治制度的優(yōu)越性充分發(fā)揮出來。

一般來講，在地域比較狹小，人口不多而社會事務又比較簡單的情況下，可以采用直接民主的形式。如在我國農(nóng)村的村民自治、城市的社區(qū)居民自治等都可以采用直接民主的形式。在地域范圍較大，人口眾多而社會事務日益復雜的情況下，大多只能采用間接民主的形式。代議制度、政黨制度、政府制度、司法制度等民主制度形式就是適應現(xiàn)代社會的間接民主形式。這些基本的政治制度一旦形成，是不能輕易改變的。資產(chǎn)階級建立自己的統(tǒng)治地位已經(jīng)三百多年，他們基本的政治制度均沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，但作為政治制度具體化的政治體制及其運行機制，則在不斷的調(diào)整變化之中，如資本主義社會的選舉制度就是在廣大勞動人民的不斷斗爭過程當中發(fā)展到今天這種較為民主的形態(tài)的。而民主政治的具體運行機制恰恰又是人類社會政治生活的進步成果和狀態(tài)，不具有姓“資”姓“社”的屬性，是人類社會的共同財富。正如市場經(jīng)濟不姓“資”也不姓“社”，只是一種經(jīng)濟運行機制一樣。所以，我們今天講政治體制改革，基本的東西一定要堅持。人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等基本的民主制度不能改掉，這一點，我們頭腦一定要清醒。同時，我們又必須清醒的認識到這些基本的民主制度，由于缺少可以操作的行為過程、程序規(guī)則，影響了優(yōu)越性的充分發(fā)揮。因此，我們必須在堅持從我國國情出發(fā)，總結自己的實踐經(jīng)驗情況下，同時借鑒人類政治文明的有益成果，著重加強制度建設，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。使我國的基本民主制度成為廣大人民群眾能夠實實在在參與進去的制度。

我國的民主制度形式，只能是間接民主和直接民主的結合。所以，在加強和改善基本民主制度的同時，不能忘記基層民主。而在豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與的時候，又不能否定間接民主形式的基本民主制度。無論是直接民主還是間接民主，政治體制改革的著力點應該放在體制設計、過程設計、程序設計、規(guī)則設計和原則設計上。通過體制設計，達到權力的優(yōu)化配置，使權力能夠得到有效的制約和監(jiān)督，保證權力始終用來為人民服務，防止權力異化，走向專制和腐敗。通過過程設計、程序設計、規(guī)則設計和原則設計，保證人民依法參與到民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等政治體制的運作過程中去，從而保障廣大人民群眾享有廣泛的民主權利和自由。