中央政府在欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程中的作用

馬　奎　周順祿

我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化就是要建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府就是彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的不足，從而促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。但是，由于我國(guó)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)發(fā)育程度東西差異很大，因此中央政府在不同的區(qū)域就應(yīng)該發(fā)揮不同的作用，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。這是因?yàn)?，在市?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制追求利潤(rùn)最大化，資源配置遵循效益優(yōu)先的原則，它無法自動(dòng)調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素在區(qū)域間的合理分布，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的現(xiàn)實(shí)發(fā)展看，中央政府的作用主要表現(xiàn)在：

推進(jìn)市場(chǎng)化改革。不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)體制的形成和成熟是一個(gè)長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年的自發(fā)漸進(jìn)過程，我國(guó)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)甚至整個(gè)中國(guó)要在短得多的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)從根深蒂固的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代市場(chǎng)體制的根本性轉(zhuǎn)變，只有靠中央政府的推動(dòng)作用，實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷。中央政府在推進(jìn)市場(chǎng)化改革方面的作用主要表現(xiàn)在：（1）我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)階段體制轉(zhuǎn)變時(shí)期主要特點(diǎn)是計(jì)劃體制與市場(chǎng)體制并存，相互之間磨擦和沖突不斷，存在著混亂、無序等問題。中央政府的職能就是減少無序狀態(tài)，緩解矛盾沖突，將混亂限制在最小范圍內(nèi)，縮短體制轉(zhuǎn)軌過程，并保證平穩(wěn)順利地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革目標(biāo)。（2）向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是一個(gè)觀念沖突和轉(zhuǎn)變的過程。政府要向社會(huì)公眾灌輸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念，在社會(huì)普遍推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，逐步使之為公眾所接受并法律化。（3）經(jīng)濟(jì)改革的成功需要一個(gè)穩(wěn)定的相對(duì)寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在體制轉(zhuǎn)軌過程中，改革舉措的失誤，常常導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，如高通貨膨脹、外貿(mào)逆差、金融系統(tǒng)混亂等。宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定會(huì)阻礙體制轉(zhuǎn)軌。政府要實(shí)行財(cái)政收支平衡，營(yíng)造寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

實(shí)行市場(chǎng)替代。市場(chǎng)發(fā)育的不完全和不充分決定我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)制度的建立不可能通過制度要求市場(chǎng)自身的作用來形成帕累托最優(yōu)，必須由政府替代市場(chǎng)行使一部分配置資源的職能，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

從我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況看，中央政府的替代活動(dòng)，主要表現(xiàn)為政府選擇和確定某些有動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)和示范效應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門，運(yùn)用政權(quán)力量影響其要素投入和配置狀況，以促其發(fā)展。從政策手段看，政府替代是政府用行政辦法直接代替市場(chǎng)行使資源配置的職能，如興辦國(guó)有企業(yè)，對(duì)某些生產(chǎn)要素的價(jià)格實(shí)行直接的干預(yù)等。間接替代，是政府通過財(cái)政補(bǔ)貼，信貸分配，稅收優(yōu)惠，進(jìn)口限制等辦法，影響民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方向，使其投資于經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需和潛在收益率較高的項(xiàng)目，或通過經(jīng)營(yíng)許可價(jià)格限制等辦法，防止私人經(jīng)濟(jì)部門的過度競(jìng)爭(zhēng)。需要強(qiáng)調(diào)的是中央政府的制度供給在市場(chǎng)發(fā)育過程中是不斷地弱化和讓位于市場(chǎng)的，隨著市場(chǎng)體系的完善，這一職能逐漸退出市場(chǎng)并最終完成自己的職能轉(zhuǎn)變。

實(shí)施制度創(chuàng)新，解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的激勵(lì)問題。具體地講，就是通過具體的制度安排使對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的追求成為地方政府實(shí)現(xiàn)最大化目標(biāo)的主要約束條件。潛在的獲利機(jī)會(huì)一旦出現(xiàn)，誘致性的制度變遷就會(huì)發(fā)生。

眾所周知，在西部地區(qū)，出于種種考慮，中央政府在國(guó)有企業(yè)（軍工、原材料、能源）管理、中央與地方財(cái)稅分配等諸多領(lǐng)域繼續(xù)保持了較強(qiáng)的控制力度。這在一定程度上，減弱了西部地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)心，因?yàn)榈胤秸氖杖胫徽嫉貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的極小的一部分，其差額基本由中央政府財(cái)政補(bǔ)貼，因此，對(duì)發(fā)展新的所有制經(jīng)濟(jì)，對(duì)國(guó)有企業(yè)改革，西部地方政府還沒有東部那么大的熱情。

基于以上認(rèn)識(shí)，中央政府的作用就應(yīng)進(jìn)一步加快向欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府下放自主權(quán)，尤其是結(jié)合當(dāng)前國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整下放國(guó)有企業(yè)的控制數(shù)。當(dāng)然，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，一些大中型國(guó)有企業(yè)的下放暫時(shí)會(huì)加重西部的負(fù)擔(dān)，成為一個(gè)包袱。但從戰(zhàn)略高度看，唯有如此，才能從根本上解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)制度創(chuàng)新的供給“瓶頸”，促使地方政府從分配上關(guān)心經(jīng)濟(jì)效率，最終加快排他性產(chǎn)權(quán)的確立和實(shí)施。沒有這種創(chuàng)新，個(gè)人及其他經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的誘致性制度變遷就不會(huì)發(fā)生。

培育市場(chǎng)，確立市場(chǎng)制度。市場(chǎng)的培育是一個(gè)歷史漸進(jìn)的過程，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不存在嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)，存在的只是市場(chǎng)形式，可以說前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家?guī)缀鯖]有人真正了解市場(chǎng)，計(jì)劃管制稍一放松，老百姓就進(jìn)行自發(fā)的交易，這種市場(chǎng)的發(fā)育程度是非常低的。改革后的體制變遷是以市場(chǎng)為取向的，因此市場(chǎng)的培育是一個(gè)強(qiáng)制性制度變遷的過程。市場(chǎng)的不完全可以說是我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)最大的特點(diǎn)，信息不對(duì)稱，價(jià)格剛性，要素流動(dòng)性缺乏就是其表現(xiàn)，因此，由中央政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)就顯得十分必要。

實(shí)行政策傾斜和經(jīng)濟(jì)扶持。為解決地區(qū)差距問題，中央政府從“九五”計(jì)劃開始就決定著力解決地區(qū)差距問題，盡快實(shí)現(xiàn)向地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，為此，1995年中央政府?dāng)M從八個(gè)方面向中西部實(shí)行政策傾斜，其主要內(nèi)容有：l、在開發(fā)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源和加快基礎(chǔ)設(shè)施方面，一是適當(dāng)擴(kuò)大開發(fā)利用本地資源的權(quán)限，二是在有條件的地方適當(dāng)安排一些先行試點(diǎn)的領(lǐng)域和項(xiàng)目，三是放寬地區(qū)審批外資項(xiàng)目的權(quán)限，原則上與沿海地區(qū)一律平等，2、外國(guó)政府貸款項(xiàng)目，多邊雙邊受援項(xiàng)目，除有特殊要求外，今后將重點(diǎn)安排在中西部地區(qū)。3、從速、從寬審批大中型企業(yè)和科研院所的對(duì)外開放經(jīng)營(yíng)權(quán)。4、在對(duì)外貿(mào)易方面，凡是中西部地區(qū)為主產(chǎn)地的配額商品，要實(shí)行定向招標(biāo)，將大部分配額分給該地區(qū)。5、在國(guó)家對(duì)外援助項(xiàng)目的安排上，對(duì)中西部地區(qū)實(shí)行同等優(yōu)先的原則，6、在引進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)貿(mào)技結(jié)合，支持老企業(yè)技術(shù)改造方面對(duì)中西部地區(qū)實(shí)行傾斜。7、關(guān)心和支持西部地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)對(duì)外經(jīng)貿(mào)干部隊(duì)伍建設(shè)。8、為中西部地區(qū)及時(shí)提供各種信息服務(wù)。

兼顧效率與公平，實(shí)現(xiàn)東西部的協(xié)調(diào)發(fā)展。市場(chǎng)是一種效率優(yōu)先的體制，而效率同時(shí)也是市場(chǎng)好壞的優(yōu)先指標(biāo)，一個(gè)好的市場(chǎng)就是有限的資源充分就業(yè)和充分利用的市場(chǎng)。

從改革開放20年來的實(shí)踐看，我國(guó)東西部收入差距在不斷擴(kuò)大，從東西部的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值看，懸殊很大，1998年全國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為6374元，上海居首位，達(dá)25192 元，貴州倒數(shù)第一，人均僅有2304元，為全國(guó)平均水平的36.1%，為上海的9.14%，從人均消費(fèi)支出和公民人均純收入看，東部遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部。1998年全國(guó)人均社會(huì)商品零售總額為 23336元，農(nóng)民人均收入 2160元，東部 7個(gè)省市全部高于全國(guó)平均水平，西部 10省區(qū)全部低于全國(guó)平均水平，廣東人均商品零售額和農(nóng)民人均年收入比西藏分別高3126元和2369 元，即高出 2.12倍和 2.05倍。國(guó)家決定實(shí)施西部大開發(fā)，就是要兼顧效率與公平，實(shí)現(xiàn)東西部的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小東西部的差距。

目前對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取的協(xié)調(diào)辦法就是加大財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。即一種以取得商品或勞務(wù)作補(bǔ)償?shù)闹С?，它是?duì)市場(chǎng)交易的一種調(diào)節(jié)。中央政府的福利性轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際上就是通過政府這只“看得見的手”，對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配以達(dá)到某種平等性目標(biāo)的手段。

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，防治環(huán)境污染，整治國(guó)土資源。近年來，我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重，這與市場(chǎng)化改革有一定的相關(guān)性。一些地區(qū)，一些部門和企業(yè)，忽視環(huán)境保護(hù)，忽視社會(huì)效益，以犧牲環(huán)境和資源為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長(zhǎng)。值得注意的是，污染在結(jié)構(gòu)和分布上也正迅速發(fā)生變化，由城市向農(nóng)村擴(kuò)展，由以工業(yè)污染為主向生產(chǎn)型和生活型污染并重轉(zhuǎn)變，并伴隨著由以點(diǎn)源為主向點(diǎn)源與面源并重方向轉(zhuǎn)變。經(jīng)驗(yàn)表明，靠市場(chǎng)機(jī)制來解決環(huán)境污染問題是不可能的，中央政府必須承擔(dān)起防治環(huán)境污染，整治國(guó)土資源的責(zé)任。通過對(duì)污染物排放量的總控制，完善環(huán)境收費(fèi)制度等手段，抑制環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。