江西省道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管存在的問(wèn)題及原因分析

吳科 陸閩燕 朱長(zhǎng)根

摘要 安全監(jiān)管活動(dòng)包括監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施等要素，因此，查擺江西省道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管存在的問(wèn)題，必須從監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施等方面入手。問(wèn)題主要表現(xiàn)在：監(jiān)管人員專業(yè)化程度不高、監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢；對(duì)托運(yùn)人監(jiān)管不到位、對(duì)充裝環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位、對(duì)“掛靠經(jīng)營(yíng)”屢禁不止、對(duì)“異地經(jīng)營(yíng)”監(jiān)管不力；安全檢查實(shí)效性不明顯、信息化監(jiān)管手段運(yùn)用不充分、安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)不到位。針對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，宜從政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、法律與政策、思想意識(shí)等不同層面著手進(jìn)行更深層次剖析。

關(guān)鍵詞 道路；危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸；安全監(jiān)管

中圖分類號(hào) U492.81文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 2096-8949（2023）14-0180-03

0 引言

安全監(jiān)管五要素簡(jiǎn)稱“4W1H”，即誰(shuí)來(lái)監(jiān)管（Who），亦即監(jiān)管主體；監(jiān)管什么（What），亦即監(jiān)管內(nèi)容；怎樣監(jiān)管（How），亦即監(jiān)管措施；何時(shí)監(jiān)管（When），亦即監(jiān)管的時(shí)間；監(jiān)管何處（Where），亦即監(jiān)管的地點(diǎn)。對(duì)于監(jiān)管時(shí)間，只要有車輛在跑，就要實(shí)時(shí)監(jiān)控。對(duì)于監(jiān)管的地點(diǎn)，從裝車到卸貨，從源頭到終點(diǎn)，全過(guò)程都必須監(jiān)管。江西省道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管存在哪些問(wèn)題，該文擬重點(diǎn)從監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施這三要素著手。在明確監(jiān)管主體職責(zé)的基礎(chǔ)上，以“人、車、貨、場(chǎng)”等為監(jiān)管對(duì)象，落實(shí)“托運(yùn)、裝卸、運(yùn)輸、應(yīng)急”等監(jiān)管環(huán)節(jié)，從閉環(huán)管理的角度審視江西省道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸過(guò)程中存在的問(wèn)題，并分析其原因。

1 江西省道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管存在的問(wèn)題

1.1 監(jiān)管主體

1.1.1 專業(yè)化程度不高

危險(xiǎn)貨物，比如成品油、精甲醇、硫酸、氫氧化鈉等貨物大多具有易燃、易爆、劇毒、腐蝕及放射性等特性[1]。危險(xiǎn)貨物從生產(chǎn)到廢棄的全過(guò)程都是作為一種危險(xiǎn)源而存在，危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸則是一種動(dòng)態(tài)的危險(xiǎn)源，一旦發(fā)生事故就極易造成財(cái)產(chǎn)毀損、環(huán)境污染和人員傷亡。我國(guó)對(duì)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸要求是業(yè)務(wù)專營(yíng)、車輛專用、司機(jī)專業(yè)?，F(xiàn)在從事道路運(yùn)輸安全監(jiān)管的工作人員大多不具備化學(xué)或公共管理學(xué)科專業(yè)背景。專業(yè)出身的不足可以通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)來(lái)提升，但是行業(yè)組織的培訓(xùn)多是側(cè)重政策、法規(guī)方面或是對(duì)某些典型事故的分析，這就造成了“先天不足”難以“后天補(bǔ)齊”的局面。比如，在執(zhí)法檢查過(guò)程中，面對(duì)相對(duì)小眾的危險(xiǎn)貨物，執(zhí)法人員光憑肉眼還真難以辨認(rèn)出來(lái)。鑒定耗時(shí)費(fèi)力，萬(wàn)一鑒定結(jié)果又是普通貨物，而又因?yàn)殍b定耽誤了運(yùn)輸，監(jiān)管執(zhí)法部門就處于相對(duì)被動(dòng)的地位，這就是實(shí)務(wù)中執(zhí)法人員不會(huì)輕易取樣鑒定的原因[2]。

1.1.2 部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢

危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸，由于運(yùn)輸工具、運(yùn)輸介質(zhì)的特殊性，其安全生產(chǎn)涉及多個(gè)部門。以槽罐車上路運(yùn)輸為例，槽罐容器歸質(zhì)檢部門許可與監(jiān)管，車體和營(yíng)運(yùn)資格歸交通運(yùn)輸管理部門審批，車輛上路通行許可歸公安交警部門，廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品處置由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，道路運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化則由有評(píng)審資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行[3]。各部門各自檢查的側(cè)重點(diǎn)不一樣，檢查結(jié)論并不相互承認(rèn)，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。這些安全監(jiān)管部門的合作機(jī)制未能有效建立，造成了實(shí)務(wù)中監(jiān)管效率不高、效果不好的局面。

1.2 監(jiān)管內(nèi)容

道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)管內(nèi)容主要涉及“人、車、貨、場(chǎng)”幾方面。人是最關(guān)鍵因素，主要涉及駕駛員、押運(yùn)員、安全員、監(jiān)控員、維修員、裝卸員、門衛(wèi)員等。車主要涉及車體、車輛容器、車上安全設(shè)施設(shè)備等。對(duì)貨的監(jiān)管應(yīng)該根據(jù)貨物的危險(xiǎn)性質(zhì)、危險(xiǎn)程度、包裝方式、運(yùn)輸環(huán)境等制定相應(yīng)的監(jiān)管方案。

1.2.1 對(duì)托運(yùn)人監(jiān)管不到位

從近年發(fā)生的道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸事故原因來(lái)分析，非法承運(yùn)占了很大比例?！段ｋU(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，托運(yùn)人應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸資質(zhì)的企業(yè)承運(yùn)。交通運(yùn)輸執(zhí)法部門有權(quán)對(duì)非法托運(yùn)人、非法承運(yùn)人實(shí)施責(zé)令改正、罰款、沒(méi)收違法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰[4]。早在2014年國(guó)務(wù)院賦予了交通運(yùn)輸主管部門對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行檢查的權(quán)力，但在實(shí)務(wù)中卻還是因權(quán)責(zé)不明造成了交通運(yùn)輸部門無(wú)法履行檢查職責(zé)的問(wèn)題。

1.2.2 對(duì)充裝環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位

危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸，托運(yùn)環(huán)節(jié)是源頭，充裝環(huán)節(jié)也很關(guān)鍵。危險(xiǎn)貨物充裝，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)程操作，稍有不慎就容易引發(fā)危險(xiǎn)。有的車主為了牟利，違規(guī)充裝超范圍經(jīng)營(yíng)的介質(zhì)，造成運(yùn)輸介質(zhì)不符，介質(zhì)不同則密度不同，由于介質(zhì)不符還容易造成車輛超載，造成車輛傾覆的危險(xiǎn)。對(duì)危險(xiǎn)貨物充裝環(huán)節(jié)疏于監(jiān)管，則加劇了危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

1.2.3 “掛靠經(jīng)營(yíng)”屢禁不止

擁有危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛但又不具備危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸資質(zhì)的單位或個(gè)人，他們想要從事危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸，“掛靠經(jīng)營(yíng)”便成為首選。危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛的行駛證、道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)證等都是被掛靠企業(yè)的，出了安全事故，被掛靠企業(yè)要承擔(dān)責(zé)任。但是，相對(duì)于公車公營(yíng)，掛靠經(jīng)營(yíng)管理難度要大得多。掛靠經(jīng)營(yíng)者，如果不是要找掛靠公司協(xié)助年審或者蓋章什么的，全年下來(lái)基本上不會(huì)來(lái)被掛靠公司。道路運(yùn)輸主管部門對(duì)此三令五申、明令禁止，但由于掛靠者與被掛靠者利益捆綁以致難以查實(shí)，查實(shí)了又懲處不力以致屢禁不止。

1.2.4 對(duì)“異地經(jīng)營(yíng)”監(jiān)管不力

危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)選擇異地經(jīng)營(yíng)的初衷，極有可能就是想規(guī)避監(jiān)管。根據(jù)“誰(shuí)發(fā)證，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，屬地監(jiān)管確有不合理之處。但是危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸往往是給經(jīng)營(yíng)地帶來(lái)安全隱患，而不是注冊(cè)地。對(duì)于外省來(lái)我省經(jīng)營(yíng)的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)監(jiān)管不力，而對(duì)于我省在外省經(jīng)營(yíng)的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)的監(jiān)管則力不從心?！皰炜拷?jīng)營(yíng)”監(jiān)管難，“異地經(jīng)營(yíng)”難監(jiān)管，“掛靠+異地”經(jīng)營(yíng)則是難上加難。這些外掛的車輛和從業(yè)人員沒(méi)有納入正常的屬地管理，無(wú)疑是一個(gè)安全監(jiān)管漏洞。危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛異地經(jīng)營(yíng)、掛靠經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象大量存在、屢禁不止，存在重大安全事故隱患。

1.3 監(jiān)管措施

1.3.1 安全檢查實(shí)效性不明顯

道路運(yùn)輸監(jiān)管部門對(duì)危貨運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)檢查主要有日常的安全執(zhí)法檢查、定期的安全大檢查以及專項(xiàng)安全大檢查3類。[5]通過(guò)這些檢查，有助于發(fā)現(xiàn)企業(yè)的安全生產(chǎn)隱患，督促企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)投入，促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實(shí)，從而減少安全事故的發(fā)生。但是，這種合規(guī)性的檢查多是形式大于內(nèi)容，其具體表現(xiàn)為如下3方面：一是對(duì)危貨運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)檢查難以全覆蓋，主要是受制于安全監(jiān)管人員有限，即安全監(jiān)管工作人員與危貨運(yùn)輸企業(yè)數(shù)量不匹配。二是檢查方式暗訪少、明查多。明查往往查不出實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，因?yàn)楸徊槠髽I(yè)在檢查人員入場(chǎng)之前都會(huì)做足應(yīng)付檢查的工作，甚至還會(huì)對(duì)頑固性的重大隱患進(jìn)行遮掩。三是檢查一般不涉及技術(shù)安全，對(duì)于危貨運(yùn)輸環(huán)節(jié)存在的技術(shù)缺陷難以識(shí)別；檢查的著眼點(diǎn)是合規(guī)與否，對(duì)于是否有創(chuàng)新，政策法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是否制約企業(yè)的發(fā)展則不在檢查范圍之列。

1.3.2 信息化監(jiān)管手段運(yùn)用不充分

危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛必須納入動(dòng)態(tài)監(jiān)管，在這點(diǎn)上，江西省基本實(shí)現(xiàn)了。但是，對(duì)于某些危貨運(yùn)輸企業(yè)來(lái)說(shuō)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控只是其公司運(yùn)營(yíng)的必備條件，公司成立后并沒(méi)有利用動(dòng)態(tài)監(jiān)控來(lái)規(guī)范駕駛員的行為等。而現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題是有些GPS監(jiān)控員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題；有些監(jiān)控員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題但認(rèn)為問(wèn)題不大，沒(méi)有及時(shí)提醒駕駛員；還有8小時(shí)工作時(shí)間之外誰(shuí)來(lái)監(jiān)控？怎樣監(jiān)控？又有誰(shuí)來(lái)監(jiān)控監(jiān)控員？動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控也是為了能夠現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)預(yù)警從而避免事故的發(fā)生。比如，對(duì)于惡劣天氣、危險(xiǎn)路段行車沒(méi)有及時(shí)預(yù)警；對(duì)于疲勞駕駛、不規(guī)范駕駛、不文明駕駛等沒(méi)有及時(shí)提醒；對(duì)于駕駛員違規(guī)行為處理不到位，這些都是沒(méi)有充分有效地利用好信息化監(jiān)管手段的表現(xiàn)，不利于運(yùn)輸安全隱患的及時(shí)消除。

1.3.3 安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)不到位

道路運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管部門切實(shí)履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，督促企業(yè)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)隱患的排查與治理，促使企業(yè)更好地落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。但是，近年來(lái)發(fā)生的幾起重大的道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全事故，無(wú)疑又暴露出企業(yè)在安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)方面還有很大差距。一是“一崗雙責(zé)”“全員參與”貫徹不到位。安全生產(chǎn)責(zé)任沒(méi)有傳遞到每一位員工，安全生產(chǎn)監(jiān)成了企業(yè)分管安全領(lǐng)導(dǎo)、安全員個(gè)別人的事情。二是安全監(jiān)管的效率效果有待提升。究其原因，安全監(jiān)管的方式方法創(chuàng)新不夠，重檢查輕整改，工作部署要求多，監(jiān)督檢查落實(shí)少，以文件落實(shí)文件、以會(huì)議貫徹會(huì)議的形式?jīng)]有改變。三是安全生產(chǎn)主體責(zé)任沒(méi)有層層落實(shí)。許多危貨運(yùn)輸企業(yè)有安全管理制度、安全管理機(jī)構(gòu)和安全管理人員，但是這些制度是否結(jié)合了企業(yè)實(shí)際，抑或能否落實(shí)到位則不得而知；《安全生產(chǎn)責(zé)任狀》是否做到了層層簽訂，責(zé)任狀的層層簽訂有無(wú)層層傳遞一份責(zé)任，責(zé)任狀完成與否、合格與否，有無(wú)檢查與驗(yàn)收；安全員是否配齊配強(qiáng)，有些危貨企業(yè)甚至沒(méi)有專職安全員；安全教育還停留在臺(tái)上只管念文件，臺(tái)下低頭刷手機(jī)的局面；應(yīng)急演練幾乎每次都是單一的火災(zāi)情況下如何使用滅火器。這些形式多于實(shí)質(zhì)的做法，難以提高企業(yè)的安全生產(chǎn)管理能力。

2 原因分析

2.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備方面的原因

2.1.1 職能部門間存在“同級(jí)條條”

道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管既歸屬于行業(yè)監(jiān)管，也歸屬于綜合監(jiān)管，涉及不同的行政部門，其部門之間屬于政府間的“同級(jí)條條”關(guān)系。根據(jù)美國(guó)學(xué)者M(jìn).OISON關(guān)于理性經(jīng)濟(jì)人的觀點(diǎn)，在集體中提供公共物品時(shí)，理性經(jīng)濟(jì)人存在搭便車現(xiàn)象，以致引起集體行動(dòng)陷入困境，具體到道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管，理性的監(jiān)管部門都盡可能地以最小的付出來(lái)共享其他部門的監(jiān)管成果，這就難以形成協(xié)調(diào)、有效的監(jiān)管合力。

2.1.2 監(jiān)管人員專業(yè)化水平不高

由于歷史原因，江西省各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)人員普遍存在現(xiàn)代化安全監(jiān)管專業(yè)水平不高的問(wèn)題。主要原因如下：道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸屬于高危行業(yè)，就連高校畢業(yè)的道路運(yùn)輸管理專業(yè)科班生也不愿意從事危貨運(yùn)輸安全監(jiān)管工作。實(shí)際工作中，很多一線道路運(yùn)輸安全監(jiān)管工作人員，都是從零起步的，若是能潛心鉆研與虛心接受培訓(xùn)，專業(yè)水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)倒是也能很快提高，但又囿于培訓(xùn)機(jī)制的不健全，培訓(xùn)效果不甚理想，以致安全監(jiān)管人員專業(yè)化水平整體不高。

2.2 法律政策方面原因

2.2.1 法律法規(guī)不成體系

目前，我國(guó)道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管適用的法律主要有《安全生產(chǎn)法》《道路交通安全法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等；行政法規(guī)主要有《道路運(yùn)輸條例》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》等[6]。危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，位階不高、互不配套，甚至連危險(xiǎn)貨物的認(rèn)定也有出入。部門規(guī)章僅在該部門具有規(guī)范性與權(quán)威性，在其他部門則通常不被承認(rèn)，認(rèn)識(shí)上的差異極易導(dǎo)致各種沖突與糾紛。有些法規(guī)、規(guī)章甚至已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的道路運(yùn)輸行業(yè)，必須及時(shí)進(jìn)行法律清理。

2.2.2 受制于國(guó)家政策影響

在國(guó)家政策引導(dǎo)下，江西公路運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)主體呈現(xiàn)出多元化的局面，個(gè)體運(yùn)力增加幅度過(guò)大，市場(chǎng)集中程度呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。目前，道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量眾多、規(guī)模較小，競(jìng)爭(zhēng)力弱，掛靠經(jīng)營(yíng)模式普遍，整體呈現(xiàn)“多、小、散、弱”局面。危貨運(yùn)輸企業(yè)為了爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)貨源、提高生產(chǎn)效益，勢(shì)必會(huì)降低成本，最直接的就是減少安全管理方面的投入。在鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策背景下，危貨運(yùn)輸小微企業(yè)雨后春筍般涌現(xiàn)。這些小微企業(yè)享受了國(guó)家的政策傾斜與經(jīng)濟(jì)幫扶，但是這些新成立的小微企業(yè)實(shí)力有限、經(jīng)驗(yàn)不足，安全主體責(zé)任難以落實(shí)到位，成為企業(yè)安全事故的重大隱患。

2.3 思想意識(shí)方面原因

當(dāng)前，江西省道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全監(jiān)管隊(duì)伍中，重審批輕監(jiān)管思想的有之；靠天吃飯、心存僥幸的有之；明哲保身、缺乏擔(dān)當(dāng)?shù)挠兄?；出了?wèn)題撇清職責(zé)或強(qiáng)調(diào)客觀理由的有之。道路安全事故最關(guān)鍵的因素還是駕駛員的素質(zhì)，而危貨車輛的駕駛員素質(zhì)卻一直被人詬病。許多文化層次低且沒(méi)有固定工作的人員會(huì)選擇從事駕駛員工作。這些持證上崗的駕駛員他們往往是一種過(guò)于自信的心態(tài)，憑經(jīng)驗(yàn)開車，很難接受新技術(shù)新方法，還有一些不愿聽從他人管理。這些持證上崗的駕駛員、押運(yùn)員，有證在手，學(xué)習(xí)的動(dòng)力也不足了。他們對(duì)國(guó)家的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)是一知半解，在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)上多是捉襟見肘。

3 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)來(lái)說(shuō)，安全就是生命線，沒(méi)有安全就沒(méi)有效益。對(duì)于道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸從業(yè)人員來(lái)說(shuō)，安全生產(chǎn)、沒(méi)有旁觀者，人人都是參與者。對(duì)于道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、必須管安全，守土有責(zé)，守土盡責(zé)，履職免責(zé)、失職追責(zé)。截至2023年6月底，江西省道路交通事故起數(shù)、死亡人數(shù)同比分別下降10.88%、10.22%。成績(jī)的取得來(lái)之不易，安全生產(chǎn)這根弦不能松。危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸被視為“移動(dòng)的炸彈”，如何讓危險(xiǎn)貨物“移”而不“炸”，需要江西交通人不斷創(chuàng)新安全監(jiān)管的方式方法，提升安全監(jiān)管能力與水平?！敖煌◤?qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的號(hào)角已經(jīng)吹響，江西交通人必須勇于擔(dān)當(dāng)，以自己的實(shí)際行動(dòng)助力“交通強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的推進(jìn)。

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