地方：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大？

顧惠忠（上海）

本來，按中央的規(guī)定，地方政府是不能自行借債的。但事實(shí)上，地方政府借債已不是秘密。據(jù)《信息日?qǐng)?bào)》報(bào)道，財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)日前指出，一些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)開始顯現(xiàn)，正逐漸成為地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，并已對(duì)個(gè)別省的財(cái)力分配格局造成嚴(yán)重影響。他所指的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，包括前些年一些地方為建設(shè)項(xiàng)目所作的財(cái)政擔(dān)保。

用完祖宗的積蓄再掏子孫的口袋

南方某沿海城市黨報(bào)有則報(bào)道說，當(dāng)?shù)匾粋€(gè)縣級(jí)市（以下簡(jiǎn)稱H市）為創(chuàng)建全國(guó)衛(wèi)生城市，兩年來共動(dòng)用資金80億元。這兩年H市1400多平方公里的大地，整個(gè)成了建筑工地。城區(qū)拆除舊房43萬平方米，新建房屋108萬平方米，建工大廈等近20幢高樓從中崛起；城市基礎(chǔ)設(shè)施改頭換面，主干道變寬了、平整了；一批雕塑點(diǎn)綴著城區(qū)……兩年創(chuàng)建，一座新城已經(jīng)建成。

查閱H市1995年至今的統(tǒng)計(jì)資料，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)?年間財(cái)政總收入為20多億元。那么，何來80億元投入創(chuàng)建的呢？

經(jīng)調(diào)查，H市通過強(qiáng)行要求下屬單位、群眾向重點(diǎn)工程捐款，募集了數(shù)億元。在直接融資手段用完，而財(cái)政又拿不出錢后，市政府就將各項(xiàng)基建工程分解到各個(gè)主管部門，采取“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰負(fù)責(zé)誰集資”的辦法推行。若哪個(gè)部門不落實(shí)，就搬掉其行政首長(zhǎng)位置。被逼急了的部門頭頭只得四處籌款。如交通局專門成立了交通投資公司，向銀行借錢造路，目前負(fù)債8000余萬元。用當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的話說，為建設(shè)，我們不僅花光祖宗的積蓄，用空兒子的錢，還用了孫子的錢。

據(jù)國(guó)家有關(guān)部門對(duì)大連、煙臺(tái)、南京、宜昌等市地方政府的調(diào)查，這些地方政府都直接對(duì)外借債。另外，在小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資構(gòu)成中，銀行貸款占10％，政府財(cái)政占20～30％，社會(huì)集資占50％，其它占10％。由此可見，地方政府借債已是普遍現(xiàn)象。

具體說來，地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)一般由三方面組成：地方政府承借或擔(dān)保的直接債務(wù)；地方政府授意投融資公司等中間機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)借款，予以風(fēng)險(xiǎn)承諾的“點(diǎn)貸”項(xiàng)目(指名貸款)；由地方國(guó)有企業(yè)等舉債，并承擔(dān)償還責(zé)任的間接債務(wù)。

調(diào)查顯示，地方政府一般采用這樣一些借債渠道：

國(guó)內(nèi)政策性借款：通過地方信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)向國(guó)家開發(fā)銀行或政策性銀行借款，用于解決大型水利工程及其它重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一般為中長(zhǎng)期借款，期限為5～10年左右。有政府提供擔(dān)保的，也有政府“點(diǎn)貸”的。

國(guó)外長(zhǎng)期借款：通過資信度較高的地方國(guó)際信托公司向外國(guó)政府、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款，期限較長(zhǎng)，一般為15～30年，有的達(dá)50年，由當(dāng)?shù)卣蜇?cái)政、計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)委擔(dān)保，用于特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

進(jìn)入國(guó)際金融市場(chǎng)，嘗試在國(guó)外資本市場(chǎng)上發(fā)行債券，吸收國(guó)外民間資本。

為某項(xiàng)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)集資。

由投融資公司等中間機(jī)構(gòu)或直接向商業(yè)銀行貸款，政府直接或間接擔(dān)保。

上述5個(gè)渠道中，前3個(gè)渠道須得到中央的許可才能運(yùn)作，后2個(gè)渠道缺乏必要的監(jiān)控，也是地方政府融資公司的主要渠道，目前的情況有點(diǎn)亂。

為政績(jī)，謀發(fā)展財(cái)力不夠就借債

H市大搞基礎(chǔ)建設(shè)，使城市面貌一下子由落后狀態(tài)躍升至全國(guó)先進(jìn)行列，卻引來當(dāng)?shù)厝罕姷臉O大不滿。當(dāng)?shù)匾患易畲蟮膰?guó)有企業(yè)，設(shè)備一流，產(chǎn)品俏銷，因缺數(shù)百萬元的流動(dòng)資金不得不停產(chǎn)，數(shù)千工人因此下崗。廠里的工人說，市里能用數(shù)百萬元建一個(gè)雕塑，為什么不能用這筆錢救救我們的工廠。據(jù)了解，H市這兩年因基建而造成的財(cái)政赤字超億元。當(dāng)?shù)氐呢?cái)政基本為“吃飯”財(cái)政，一年的財(cái)政收入也不過5億元左右，所以，財(cái)政赤字使政府背上了沉重的包袱。那么，H市何以不顧財(cái)力大興土木呢？1993年上任的市領(lǐng)導(dǎo)的一番話為我們揭開了謎底。他說，前任的前任搞了開發(fā)區(qū)升任了，前任搞了公路升任了，看來，我只能搞舊城改造了。不過，H市的現(xiàn)象絕非個(gè)別現(xiàn)象。

同時(shí)，地方政府借債也是不得已而為之。

我國(guó)的城市建設(shè)水平還較低，供水緊張、交通擁擠、燃?xì)獠蛔?、住房水平低下，文化設(shè)施和環(huán)境質(zhì)量差的情況在許多城市都存在。以垃圾為例，我國(guó)666座城市中，有200多座城市陷于其包圍之中，而且每年以8％～10％的速度增長(zhǎng)。政府要實(shí)施宏觀調(diào)控，就得進(jìn)行公益性項(xiàng)目投資，為微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。此外，公益性以外的基礎(chǔ)設(shè)施，因?yàn)轫?xiàng)目資本密度高，一次性投資額大，投資回報(bào)緩慢，對(duì)社會(huì)投資形成不了足夠的吸引力，也只能由政府來操辦。所以，在中央政府將投資權(quán)限進(jìn)一步下放后，地方政府肩上的基礎(chǔ)建設(shè)擔(dān)子相當(dāng)沉重。盡管1996年以來，我國(guó)城市固定資產(chǎn)投資已占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的4％、GDP的1％左右，超過了一般產(chǎn)業(yè)的投資水平。但距聯(lián)合國(guó)推薦的發(fā)展中國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資比例應(yīng)占固定資產(chǎn)投資的9％～10％、GDP的3％～5％還有相當(dāng)?shù)木嚯x。因此，在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擔(dān)子會(huì)相當(dāng)沉重。

而另一方面，在分稅制建立后，地方財(cái)力主要依賴于地方稅。而近年，地方主體稅種優(yōu)勢(shì)下降，地方財(cái)力在維持基本的開支后，已是捉襟見肘，口袋里已掏不出大筆的的建設(shè)資金。所以，盡管國(guó)家對(duì)賦予地方政府直接融資手段一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，不允許地方政府發(fā)行公債，但為滿足日益擴(kuò)大的城市建設(shè)資金需求，地方政府情急之下鋌而走險(xiǎn)，變相發(fā)債，打起了“擦邊球”。

有了政績(jī)說“拜拜”混亂之中藏風(fēng)險(xiǎn)

中央政府的謹(jǐn)慎態(tài)度不是沒有道理，一旦口子打開后，地方政府亂來，最終的包袱只能由中央政府“扛”下?！熬盼濉逼陂g，我國(guó)債務(wù)還本付息近萬億元，中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)已較重，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)過高，中央政府能否消化就會(huì)成為懸念。

事實(shí)上，正如項(xiàng)懷誠(chéng)所言，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)抬頭。爆發(fā)危機(jī)的個(gè)案已經(jīng)出現(xiàn)。

江蘇省如皋市長(zhǎng)江鎮(zhèn)1993年時(shí)，是當(dāng)?shù)氐拿餍羌?zhèn)，年創(chuàng)利稅3000萬元。當(dāng)年，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)去一江之隔的張家港參觀過后，提出一步趕上張家港的發(fā)展思路，要求各村上一個(gè)不低于50萬元的項(xiàng)目，小企業(yè)上不少于200萬元的項(xiàng)目，大企業(yè)上不少于500萬元的項(xiàng)目。一下子上那么多項(xiàng)目，需要大量的資金投入。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指令鎮(zhèn)政府成立專門的集資辦公室，向社會(huì)集資，當(dāng)年以一年息20％、兩年息25％的高息吸納了1300萬元集資款。而當(dāng)年鎮(zhèn)財(cái)政收入不到1000萬元。由于盲目投資，至1995年5月，總投入近3000萬元的7家新辦企業(yè)，4家成為“半拉子”工程，3家即將倒閉。原有的26家鎮(zhèn)辦企業(yè)除了3家略有盈利外，其余23家受新項(xiàng)目的拖累全線虧損。全鎮(zhèn)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)160％，資不低債近1個(gè)億。從財(cái)務(wù)角度看，全鎮(zhèn)已到破產(chǎn)邊緣。

此時(shí)，集資款兌付期到來，無奈之下，1995年12月，長(zhǎng)江鎮(zhèn)政府再次高息集資2600萬元，將舊債燙平。

至1996年底，企業(yè)不見興旺，新一輪兌付高峰期到來。這時(shí)，集資本息已達(dá)7000萬元，但鎮(zhèn)政府毫無償付能力。當(dāng)年12月，每天有上百人去鎮(zhèn)集資辦兌付到期的集資款，集資辦無錢可兌便關(guān)門大吉。憤怒的人們擁至鎮(zhèn)政府去討、去鬧，一些人在鎮(zhèn)政府辦公大樓支起爐灶鋪上稻草住下不走，更有人將鎮(zhèn)人大、鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)紀(jì)檢委、鎮(zhèn)政府牌子全部扛走。見此，上級(jí)政府緊急干預(yù)，調(diào)撥945萬元“救火”。直到如今，長(zhǎng)江鎮(zhèn)政府還背著一大筆債務(wù)，鎮(zhèn)財(cái)政崩潰后至今也未恢復(fù)元?dú)猓?zhèn)機(jī)關(guān)干部長(zhǎng)期拿不到工資，全鎮(zhèn)300名老師的工資也經(jīng)常沒有著落。

政府借債與個(gè)人、與企業(yè)一樣，借債規(guī)模和財(cái)政赤字必須控制在國(guó)民經(jīng)濟(jì)承受范圍之內(nèi)，否則，就會(huì)產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)。在這方面處理不當(dāng)正是長(zhǎng)江鎮(zhèn)爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的主要原因。為此，國(guó)際上確立了幾條公認(rèn)的政府債務(wù)警戒線。一是債務(wù)余額占當(dāng)年GDP的比重為60％，發(fā)展中國(guó)家一般不超過30％；二是赤字占當(dāng)年GDP的比重為3％；三是國(guó)債依存度，就是說，年度政府債務(wù)收入占財(cái)政支出和債務(wù)還本利息之和不能超過一定的比例，日本的這一比例為20％。

然而，一些地方政府借債時(shí)一副“猴急相”，你借、我借，只要借到就行。于是，地方政府在借，屬下的財(cái)政、計(jì)委、建委、外經(jīng)委等也在借，而融資的決策主體、償還主體并不一致，造成投資失誤的責(zé)任主體不明晰，導(dǎo)致重借輕還、亂借亂支行為的發(fā)生。結(jié)果，地方政府弄不清自己到底借了多少債，對(duì)是否面臨債務(wù)危機(jī)也一概不知。

長(zhǎng)江鎮(zhèn)債務(wù)危機(jī)的前提原因是，以債務(wù)投入的項(xiàng)目缺乏科學(xué)詳實(shí)的項(xiàng)目論證，既亂鋪攤子，又是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的低水平重復(fù)建設(shè)。地方行政領(lǐng)導(dǎo)在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，往往只從政績(jī)出發(fā)考慮建設(shè)需要，很少顧及債務(wù)結(jié)構(gòu)和實(shí)際償債能力。甚至抱著讓后任來“擦屁股”的不負(fù)責(zé)任的想法，掩蓋即將到來的償債高峰期。

有關(guān)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，一些地方政府的債務(wù)90％以上是向外國(guó)政府、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的借款。外債是一種主權(quán)債，具有極強(qiáng)的償還剛性。高額外債，地方政府既承擔(dān)了項(xiàng)目單位償還能力的風(fēng)險(xiǎn)，又承擔(dān)了國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)和外匯風(fēng)險(xiǎn)，融資成本相當(dāng)大。一旦項(xiàng)目單位還款發(fā)生困難，地方政府就得動(dòng)用財(cái)力墊付，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行留下隱患。

同時(shí)，地方政府債務(wù)的運(yùn)作缺乏保障機(jī)制。很少有地方政府設(shè)立專門的政策性金融機(jī)構(gòu)，因此，政府舉債或融資項(xiàng)目的投資，分散在地方商業(yè)銀行或職能部門所屬的投資機(jī)構(gòu)運(yùn)作。這些機(jī)構(gòu)在兼顧政府的政策性投資需求時(shí)，還要考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益。因地方政府融資的決策主體與這些投資主體間的責(zé)、權(quán)、利模糊，導(dǎo)致投資主體偏向于追求自身經(jīng)濟(jì)利益，而一旦決策失誤，發(fā)生信用危機(jī)，又將責(zé)任全部推到政府身上。

開明渠，堵暗道法制管理避風(fēng)險(xiǎn)

既然地方政府客觀上存在借債必要性，借債行為也已發(fā)生，國(guó)家不如開明渠堵暗道。關(guān)鍵是建立一個(gè)健全的體系，有效防范債務(wù)危機(jī)。

首先，從技術(shù)層面上建立風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。

一是參照國(guó)際上的通行做法，設(shè)立適用于我國(guó)的地方政府舉債規(guī)模警戒線。

二是建立地方政府舉債的效益原則，杜絕舉債投入“首長(zhǎng)工程”及競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，以保證將錢用在刀口上。

三是國(guó)家制定系統(tǒng)性的政府融資規(guī)劃，防范地方政府脫離國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行舉債。

其次，從法律層面上建立責(zé)任機(jī)制。制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，對(duì)政府融資實(shí)行法制化管理，將舉債責(zé)任具體落實(shí)到個(gè)人。并讓地方人大對(duì)當(dāng)?shù)卣l(fā)債進(jìn)行審查和監(jiān)督，賦予地方人代會(huì)對(duì)地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等的審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要求地方政府只有在得到地方人代會(huì)審查批準(zhǔn)后，才能發(fā)債。

同時(shí)，從政府管理層面上建立監(jiān)督防范機(jī)制。在地方政府將自身的舉債行為進(jìn)行歸口管理后，上一級(jí)政府成立專門的公債委員會(huì)，公債委員會(huì)由財(cái)政、計(jì)委、銀行、審計(jì)等部門組成。一方面對(duì)下級(jí)政府的舉債行為實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)控，將項(xiàng)目債務(wù)來源、規(guī)模、還債能力等納入項(xiàng)目審批內(nèi)容；一方面從下級(jí)政府每筆債務(wù)中提取一定比例的金額設(shè)立債務(wù)基金，一旦地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)，以債務(wù)基金代為償還。

而當(dāng)前，應(yīng)對(duì)全國(guó)地方政府融資規(guī)模、負(fù)債情況等進(jìn)行梳理，嚴(yán)格區(qū)分責(zé)任，制定切實(shí)可行的還債計(jì)劃，控制住地方政府債務(wù)混亂的局面?！酰ň庉嫞簭埩迹?/p>