“良法”與“劣法”

劉武俊（北京）

樹立立法的“質(zhì)量”意識(shí)

眾所周知，20多年來“有法可依”始終被官方列為耳熟能詳?shù)闹袊ㄖ平ㄔO(shè)16字方針之首?！坝蟹梢馈憋@然凸顯了立法在建構(gòu)法治國家方面的重要性和緊迫性，事實(shí)上立法也的確一直成為中國法治建設(shè)的重心所在，“加強(qiáng)立法”、“加速立法進(jìn)程”、“將立法推入快車道”、“建立有中國特色社會(huì)主義法律體系”等提法早已轉(zhuǎn)化為占主導(dǎo)地位的主流法律意識(shí)形態(tài)。每每論及法治建設(shè)的成果，官方的各種白皮書幾乎毫無例外地都會(huì)提供大量有關(guān)立法數(shù)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，對(duì)立法成就大書特書，似乎法治國家的大廈依憑立法機(jī)器生產(chǎn)的法律之磚就可以建成。可以說，由于時(shí)間的緊迫性和本土法治資源的匱乏，當(dāng)代中國法治建設(shè)尤其是立法帶有明顯的功利性和趕超性，似乎又從“文革”年代的“法律虛無”走向了“立法萬能”這個(gè)極端。從實(shí)質(zhì)上講，“立法萬能”的思維定勢(shì)其實(shí)是盲目迷信人類理性的建構(gòu)性主義的陰影。

誠然，中國立法已經(jīng)步入了快車道，但中國立法卻在觀念上步入了某種誤區(qū)。《立法法》的頒布只是表明立法在技術(shù)層面上的制度創(chuàng)新，《立法法》的實(shí)施依然會(huì)面臨著一系列隱藏在制度設(shè)計(jì)背后的觀念障礙。惟有認(rèn)真疏理、反思立法在觀念層面的失誤，并在觀念上真正將立法視為一門尊重客觀規(guī)律的科學(xué)、一門講究技術(shù)和追求完美的藝術(shù)，真正實(shí)現(xiàn)立法觀念的嬗變和更新，中國立法才能最終走上良性發(fā)展的軌道。

當(dāng)代中國的立法近年來在數(shù)量上明顯呈膨脹趨勢(shì)，片面追求立法的數(shù)量而忽視立法的質(zhì)量和效益堪稱中國立法的一大通病。立法機(jī)關(guān)提供的法律屬于特殊的“公共產(chǎn)品”，這種“公共產(chǎn)品”的質(zhì)量如何將直接影響到每一位公民的切身利益，同時(shí)也將關(guān)涉到社會(huì)的安寧乃至國家的興衰。因而，在立法這個(gè)極其特殊的“生產(chǎn)”領(lǐng)域，尤其需要淡化“數(shù)量”意識(shí)，格外強(qiáng)調(diào)和注重立法的“質(zhì)量”意識(shí)，盡可能避免或者最大限度地減少立法上的“劣質(zhì)產(chǎn)品”。

要懂“立法”，更要懂“不立法”

之所以會(huì)出現(xiàn)形形色色的“劣法”甚至“惡法”，除了與立法技術(shù)或立法程序方面的缺陷有關(guān)外，還不能不歸咎于某些參與立法的利益集團(tuán)狹隘的部門或地方利益保護(hù)主義觀念在作祟的緣故。少數(shù)利益集團(tuán)借立法之機(jī)爭(zhēng)權(quán)奪利，以立法之名行謀私、侵權(quán)和壟斷之實(shí)，越權(quán)立法、違規(guī)立法，甚至以立法的形式縱容和庇護(hù)亂收費(fèi)、亂攤派、亂處罰等現(xiàn)象，隨意限制或剝奪公民的基本權(quán)利。相對(duì)于司法腐敗，“立法腐敗”現(xiàn)象顯然還未引起社會(huì)各界的重視和警惕。

片面追求數(shù)量與規(guī)模而忽視質(zhì)量和效益的傾向，在中國的經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域表現(xiàn)尤為明顯。在“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”、“加快建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系”、“為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航”等強(qiáng)大的輿論支持下，經(jīng)濟(jì)立法的數(shù)量一直呈飆升態(tài)勢(shì)。然而，這種典型的建構(gòu)理性主義的經(jīng)濟(jì)立法觀在法理上是一種難以自圓其說的悖論。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有其內(nèi)在的交往秩序和發(fā)展邏輯，企圖完全通過立法設(shè)計(jì)來規(guī)制市場(chǎng)秩序，不能不說是一種過于天真的愿望和“致命的自負(fù)”（援引哈耶克的說法），并且這種過于執(zhí)著近乎偏執(zhí)的愿望容易蛻變?yōu)橐环N僭妄的、狂熱的信念。

其實(shí)，大多數(shù)生命力較強(qiáng)的法律制度的形成和語言、風(fēng)俗等具有某種相似之處，亦即在相當(dāng)程度上都是人類社會(huì)經(jīng)由博弈、演化的方式逐步發(fā)展而來的，而不單純是依憑人類理性預(yù)先設(shè)計(jì)而成的。市民社會(huì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)秩序尤其具有強(qiáng)烈的自發(fā)性和演進(jìn)性，往往與長(zhǎng)期積淀而成的交易規(guī)則、民間慣例等制度資源有著較強(qiáng)的親和力，而與帶有行政干預(yù)或行政管制色彩的官方法令難以兼容。立法實(shí)踐中，某些帶有濃厚的行政色彩甚至長(zhǎng)官意志的官方政策，正是借立法之機(jī)搖身變?yōu)榫哂蟹尚ЯΦ囊?guī)范性法律文件，冠冕堂皇地披上了法律的外衣，這無疑為政府人為地干預(yù)經(jīng)濟(jì)秩序提供了合法的依據(jù)。從本質(zhì)上講，經(jīng)濟(jì)立法（尤其是私法的制定）真正的原動(dòng)力及其歸宿都在于民間，在于市民社會(huì)，而并不是在于政府部門。因而，有必要防止立法對(duì)市場(chǎng)秩序人為的扭曲和破壞，要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培育一個(gè)寬松且和諧的法律環(huán)境。從這個(gè)意義上講，立法者要懂“立法”，更要懂“不立法”。

官氣十足難稱“良法”

立法應(yīng)當(dāng)充分吸納和體現(xiàn)民意，而不能按照部門意志畫瓢。法律這種“公共產(chǎn)品”理應(yīng)具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就可能蛻變?yōu)榉?wù)于少數(shù)利益集團(tuán)的“私人產(chǎn)品”。要吸納民意，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行開門立法，建立立法聽證制度，通過媒體公布法律法規(guī)草案，廣泛征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的社會(huì)各界的意見。用句中國式的政治話語講，就是立法要堅(jiān)持走群眾路線。實(shí)踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實(shí)施清除某些潛在的障礙，可以在相當(dāng)程度上提升公眾對(duì)法治的期望和信心。

遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中的不少法律官氣十足，長(zhǎng)官意志或行政管制色彩頗濃。以禁止燃放煙花爆竹的立法為例，近年來不少城市紛紛出臺(tái)了有關(guān)“禁放”的地方性法規(guī)或規(guī)章，在民間源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的節(jié)日風(fēng)俗一夜之間就銷聲匿跡了，違者輕則警告，重者罰款甚至拘留。然而，迄今已有個(gè)別城市在民意和輿論的壓力下被迫解禁，允許市民燃放煙花爆竹，不少城市也在重新反思這項(xiàng)禁令的可行性并在醞釀進(jìn)一步的修改。實(shí)際上，多數(shù)實(shí)行“禁放”的城市在立法之初并未作科學(xué)的可行性論證，并未認(rèn)真探討用立法手段簡(jiǎn)單粗暴地取締或改造正常的民間習(xí)俗是否妥當(dāng)和正當(dāng)，并未充分聽取社會(huì)各界不同的意見和呼聲，至少?zèng)]有充分體諒和考慮老百姓為此而付出的無法估量也無人問津的心理代價(jià)。因而，這項(xiàng)禁令很難說真正充分體現(xiàn)了公意，而更像是官意的化身，立法的真實(shí)動(dòng)機(jī)似乎主要是為了滿足政府有關(guān)部門（如環(huán)保、消防等）行政管理的便利。

現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)即議會(huì)是典型的民意代表機(jī)構(gòu)，議員（在中國稱人民代表）應(yīng)當(dāng)成為傳達(dá)民意的喉舌和社會(huì)各階層的代言人，而不能淪為少數(shù)利益集團(tuán)操縱和利用的工具。當(dāng)然，立法者除了國家權(quán)力機(jī)關(guān)之外，還包括擁有行政立法權(quán)的政府機(jī)關(guān)。但因立法起草工作通常采取由對(duì)口的行政管理部門承擔(dān)的方式，極易滋生立法中的部門利益保護(hù)主義現(xiàn)象，所以有必要在行政立法中樹立“立法回避”觀念并落實(shí)為可操作的具體制度，亦即凡直接涉及某行政部門利益的立法起草工作，該行政部門原則上應(yīng)當(dāng)回避，不能參與更不能主持該法案的起草工作，而應(yīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)的有關(guān)專門委員會(huì)或者委托有關(guān)方面的專家學(xué)者進(jìn)行起草。另外，在行政立法過程中，應(yīng)當(dāng)盡可能舉行立法聽政會(huì)，充分聽取和吸納有關(guān)利益團(tuán)體及各方人士的合理意見。總之，實(shí)行立法回避和立法聽證的主旨就是要將“程序主義”的憲政理念融入立法活動(dòng)，通過正當(dāng)程序的力量最大限度地抑制立法者自身的恣意，并最大限度地吸納和表達(dá)民意。只有充分吸納民意的立法才具有真正的民主性、正當(dāng)性和合理性；只有充分表達(dá)民意的法律才堪稱以民為本的“良法”。

以對(duì)人權(quán)的尊重和關(guān)懷為基石

立法既是利益的表達(dá)、協(xié)調(diào)和分配機(jī)制，同時(shí)也是人權(quán)的保障機(jī)制。在現(xiàn)代法治國家，人權(quán)的立法保障顯然是實(shí)現(xiàn)司法保障的基本前提和重要條件。因而，以人為本，尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代立法的題中應(yīng)有之義，也是立法的終極目標(biāo)所在。在我國，公民的基本權(quán)利受憲法的保護(hù)，不能隨意限制和剝奪。從嚴(yán)格意義上講，凡涉及限制和剝奪公民政治權(quán)利、人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，原則上只能由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人大及其常委會(huì)以法律的形式設(shè)定，這是基本的憲政原理。令人不可思議的是，某些行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章以立法的方式隨意限制和剝奪公民的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，這類違憲現(xiàn)象其實(shí)并不鮮見。例如，某些地方性法規(guī)明確要求公民參加義務(wù)獻(xiàn)血，這種表面上頗具人道主義的立法顯然缺乏充分的憲法依據(jù)。生命健康權(quán)是每個(gè)人賴以生存的基本權(quán)利，地方性法規(guī)或規(guī)章無權(quán)強(qiáng)迫公民犧牲自己的健康而為他人無償奉獻(xiàn)自己的鮮血，公民是否參加義務(wù)獻(xiàn)血其實(shí)完全屬于道德規(guī)范而非法律規(guī)范調(diào)整的范疇。這種地方立法現(xiàn)象從形式上講屬于違規(guī)立法，但從實(shí)質(zhì)上講應(yīng)當(dāng)屬于違憲行為。另外，這種越權(quán)立法現(xiàn)象表面上是立法權(quán)限界定不清所造成的，實(shí)質(zhì)上與立法者人權(quán)意識(shí)和憲政常識(shí)的匱乏有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。現(xiàn)代立法應(yīng)當(dāng)以對(duì)人權(quán)的尊重和關(guān)懷為價(jià)值取向，尊重和保障人權(quán)堪稱“良法”的道德基石。

學(xué)術(shù)大師哈耶克在其名著《法律、立法與自由》中高屋建瓴地指出：“立法，即審慎地制定法律，已被恰如其分地描述為人類所有發(fā)明中隱含著最嚴(yán)峻后果的發(fā)明之一，其影響甚至比火的發(fā)現(xiàn)和彈藥的發(fā)明還要深遠(yuǎn)……立法被人們操縱成一種威力巨大的工具。人們需要運(yùn)用它來求善，可是人們尚未學(xué)會(huì)駕馭它使之避免產(chǎn)生巨大的惡?！惫说倪@番忠告頗值得人們尤其是立法者品味和深思。

一言以蔽之，立法者應(yīng)當(dāng)?shù)皵?shù)量”意識(shí)，強(qiáng)化“質(zhì)量”意識(shí)，樹立質(zhì)量和效益至上的觀念；強(qiáng)化以民為本的立法理念，廣泛吸納民意；強(qiáng)化立法的“程序正義”理念和“人權(quán)保障”意識(shí)，以制定體現(xiàn)正義、公平和善的“良法”為神圣使命。中國立法只有盡快走出觀念上的誤區(qū)，才能真正走上良性發(fā)展的軌道?！酰ň庉嫞簭埩迹?/p>