關(guān)于檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴主體的探究

摘 要：依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定，法律明確賦予了檢察機(jī)關(guān)的起訴主體資格并確定了“有限的公益訴訟起訴主體多元化原則”，但通過兩年以來的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)操作上也存在一些問題。本文將通過分析立法后檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟主體進(jìn)行活動的障礙，進(jìn)一步探討我國環(huán)境公益訴訟中的主體資格擴(kuò)大化的可行性路徑。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);環(huán)境公益;訟訴主體資格

中圖分類號：D925.1;D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）14-0176-02

作者簡介：邊明慧（1992-），女，朝鮮族，天津人，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

一、對"法律規(guī)定的機(jī)關(guān)"充當(dāng)起訴主體的理解與適用

根據(jù)“民事訴訟法”的規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是環(huán)境公益訴訟的起訴主體，并根據(jù)比較法的經(jīng)驗(yàn)，“機(jī)關(guān)”一詞應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)兩類。[1]但在實(shí)踐中，因?yàn)榛痉ㄊ跈?quán)其他法律對“機(jī)關(guān)”一詞進(jìn)行具體規(guī)定，所以上述兩類機(jī)關(guān)想要獲得起訴主體資格，還需要單行法的進(jìn)一步支持和相關(guān)配套制度的有力保障。

因此在2017年民事訴訟法修訂中，將人民檢察機(jī)關(guān)明確列為起訴主體，但同時(shí)限定了條件。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境損害社會公共利益的行為時(shí)，在相關(guān)機(jī)關(guān)和組織不履行義務(wù)或不提起訟訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。但與此同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境受到破壞和資源保護(hù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)并不具有當(dāng)然性的起訴權(quán)，而是在主體不提起訴訟的情況時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能以環(huán)境訴訟的補(bǔ)充性起訴主體，履行一種督促和代負(fù)責(zé)提起訴訟。[2]

二、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟主體的現(xiàn)實(shí)障礙和模式選擇

作為可以充當(dāng)環(huán)境公益訴訟主體的另一個(gè)重要“機(jī)關(guān)”，最高人民檢察院于2015年7月2日發(fā)布了相關(guān)報(bào)告，以落實(shí)中共十八屆四中全會改革要求。文件中規(guī)定了民事公益訴訟和行政公益訴訟中的試點(diǎn)案件、訴訟參與人、訴前程序、訴訟和訴訟請求的范圍。截至至2017年6月的兩年間，試點(diǎn)地區(qū)的檢察院共辦理公益訴訟案件9053件，覆蓋所有授權(quán)領(lǐng)域，涵蓋所有案件類型。最終在2017年6月27日，全國人大常委會通過修改相關(guān)法律，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格。

雖然目前從法律角度確立了檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的資格，但在最高人民檢察院姜建初檢察長任總主編的民事訴訟法適用指導(dǎo)叢書中指出，檢察院不適合成為環(huán)境公益訴訟的起訴對象。[3]這也是有充分的道理的。

檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟的障礙。雖然檢察機(jī)關(guān)在介入環(huán)境公益訴訟方面擁有諸多優(yōu)勢，但從筆者看來，檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境公益訴訟起訴主體也存在一些問題：第一，對比國外經(jīng)驗(yàn)，我國的檢察機(jī)關(guān)與國外的檢察機(jī)關(guān)在法律地位及性質(zhì)上等各方面存在本質(zhì)區(qū)別，所以基于民事檢察制度所開展的檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)不適宜在我國移植。作為法律監(jiān)督部門，我國的檢察機(jī)關(guān)直接提起訴訟，就將面臨角色沖突的尷尬，同時(shí)也可能因?yàn)楸O(jiān)督者的這個(gè)特殊身份而影響法院最終的審判是否公正。第二，我國的檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的職能主要是事后監(jiān)督，而非直接起訴。這一職能顯然不同于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)，更適合作為保障措施使用，一旦檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟，將嚴(yán)重干涉當(dāng)事人的紀(jì)律處分權(quán)，造成公權(quán)干預(yù)私權(quán)的不利影響。第三，檢察機(jī)關(guān)雖然設(shè)有專門的民行部門，訴訟經(jīng)驗(yàn)豐富，但并不具備環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性能力。并且從運(yùn)行情況看，在沒有確立檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益案件的直接起訴人資格之前，幾乎檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的各類機(jī)構(gòu)就已經(jīng)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，很難再承擔(dān)新的訴訟職能。第四，檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟需要制度的配合。但從目前來看，在這方面的障礙比行政機(jī)關(guān)更甚，如果另一方遭受損失或反訴，檢察院會面臨非常棘手的問題。

檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的創(chuàng)新工作模式。綜合上述分析，筆者認(rèn)為應(yīng)弱化檢察機(jī)關(guān)直接提起訴訟的職能，可以借鑒法國“從當(dāng)事人”的模式，積極行使其作為訴訟參與者的權(quán)力。通過監(jiān)督起訴或支持起訴，從而達(dá)到參與環(huán)境公益訴訟活動的目的，繼續(xù)發(fā)揮公益代表人的作用。把檢察院的起訴只能作為最終救濟(jì)手段，并加以限制，積極運(yùn)用訴前救濟(jì)手段，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能。

首先，檢察機(jī)關(guān)督促起訴訟是參與環(huán)境公益訴訟的有效手段。基礎(chǔ)模式是：“在檢察機(jī)關(guān)行使其監(jiān)督職責(zé)的過程中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定有關(guān)機(jī)關(guān)能夠履行義務(wù)，可以使用檢察建議，督促其積極履行職責(zé)，糾正違法行為。[5]根據(jù)以上介紹，檢察機(jī)關(guān)督促的過程其實(shí)包含了督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)和督促起訴兩個(gè)部分。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)以督促起訴方式參與環(huán)境公益訴訟的模式想要得到大范圍推廣，還要注意以下幾方面問題：一是督促起訴的對象必須是依法負(fù)有維護(hù)環(huán)境公益職責(zé)，并通過民事訴訟法和一部分單行法規(guī)定從而享有環(huán)境公益訴訟起訴主體資格的行政機(jī)關(guān)，民間公益組織因不負(fù)有公法義務(wù)而不被納入這一范圍。第二，在起訴之前，所有行政救濟(jì)都必須用盡，即上述行政機(jī)關(guān)完全符合環(huán)境公益訴訟的條件，但采取消極態(tài)度怠于起訴，且這種行為將給環(huán)境資源造成重大或進(jìn)一步損失。第三是督促起訴應(yīng)當(dāng)明確行為宗旨，將啟動環(huán)境公益訴訟作為工作的重心，一旦案件進(jìn)入訴訟程序，就不應(yīng)再以聯(lián)合辦案等理由影響行政機(jī)關(guān)行使訴訟當(dāng)事人權(quán)利或干擾法院做出獨(dú)立裁判。

其次，因督促起訴的對象被限定在公力主體范圍內(nèi)。因此，檢察院還需要通過支持起訴這種方式，參與更多的環(huán)境公益訴訟活動。另外，因?yàn)橹С制鹪V行為屬于一種輔助性的救濟(jì)權(quán)利，所以原則上依當(dāng)事人的申請而啟動。一般限定在訴前階段，且強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)只能提供法律上的幫助，而不能成為當(dāng)事人的直接代理人。

三、總結(jié)

筆者綜合我國現(xiàn)行立法和各組織的發(fā)展?fàn)顩r，建議以“環(huán)保機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)為主體，后期加入環(huán)保組織，公民積極適度參與"的中國特色多元起訴主體間的序位安排。強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)作為訟訴參與人監(jiān)督環(huán)境職能部門履行職能，把檢察機(jī)關(guān)主要訴訟主體的職能作為最后救濟(jì)手段。同時(shí)，要明確檢察機(jī)關(guān)作為訴訟參與人的參加的時(shí)間、范圍、方式和限度，從而一方面保證參與的行為有法可依，能夠被法院和起訴主體接受;另一方面使其行為受到一定的約束，不會對正常的訴訟程序產(chǎn)生負(fù)面影響。尤其在環(huán)保機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的情況下，除了依靠環(huán)保組織的主動介入，檢察機(jī)關(guān)的督促起訴作用也要發(fā)揮應(yīng)有作用，但這種作用的發(fā)揮必須依賴于法律的細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)依法行事。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]聯(lián)合課題組.民事公益訴訟原告資格問題探析—〈民事訴訟法〉第55條的理解與適用[J].天津法學(xué)，2013（2）：81.

[2]圣野，賀江華.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在的問題及改善措施[J].三峽大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2019（1）：89.

[3]王勝明.中華人民共和國民事訴訟法釋義[M].法律出版社，2012，9：113.

[4]聯(lián)合課題組.民事公益訴訟原告資格問題探析——〈民事訴訟法〉第55條的理解與適用[J].天津法學(xué)，2013（2）：83.

[5]行政機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)，在其不履行職責(zé)時(shí)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然可以督促其履行職責(zé);但是有關(guān)組織可以選擇不行使提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制有關(guān)組織行使環(huán)境公益訴權(quán).王社坤.檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位及作用調(diào)研報(bào)告[J].中國環(huán)境法治，2012（上）.87.