國家治理現(xiàn)代化視野下“買分賣分”現(xiàn)象探究

楊斯琦 劉東

摘 要：隨著智能交通的發(fā)展，非現(xiàn)場執(zhí)法在交通執(zhí)法中所占比例日益增加，執(zhí)法管理中出現(xiàn)了一些問題，其中較為典型的是“買分賣分”行為。本文通過分析我國交通違法處理現(xiàn)狀和采取的交通違法規(guī)制措施，查找現(xiàn)行交通違法處理制度存在的不足，剖析“買分賣分”行為產(chǎn)生的原因。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念的指導下，針對交通違法處理過程中出現(xiàn)的“買分賣分”行為，以現(xiàn)代化為出發(fā)點和落腳點，結(jié)合民主、科學、法治、德治等方面提出合理的規(guī)制方法。

關鍵詞：交通法律法規(guī)；記分；買分賣分；治理現(xiàn)代化

Research on the phenomenon of “buying and selling the traffic points”from the perspective of modernization of national governance

YANG Siqi， LIU Dong

（1. School of International Policing Studies，Peoples Public Security University of China， Beijing 100038， China；2.School of Traffic Management， Peoples Public Security University of China， Beijing 100038， China）

Abstract： With the development of intelligent transportation， the proportion of off-site law enforcement in traffic law enforcement is increasing. There are some problems in law enforcement management， and the more typical one is the behavior of "buying points and selling points". This article analyzes the current situation of traffic violations in our country and the measures taken to find out the shortcomings of the current traffic violations processing system， and the causes of "buying points and selling points" are analyzed. Under the guidance of the concept of modernization of the national governance system and governance capabilities， in response to the“buying and selling” behaviors that occurred in the process of handling traffic violations， modernization is the starting point and goal， combined with democracy， science， rule of law， and the rule of morality.

Keywords： Traffic laws and regulations； traffic points； buying and selling the traffic points； modernization of governance

黨的十八大以來，制度建設一直是我們黨建設的重中之重，黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了系統(tǒng)的總結(jié)，明確指出一切行政機關要堅持為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能。警務體系是國家治理體系的基礎性制度體系，公安交通管理部門同樣要進行治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

近年來，非現(xiàn)場執(zhí)法在交通執(zhí)法所占比例日益增加，受技術發(fā)展和環(huán)境條件所限，很多違法行為所采取的證據(jù)不能直接確定行為人，從而出現(xiàn)“買分賣分”現(xiàn)象，嚴重破壞了懲罰的不可避免性，影響了交通安全法律法規(guī)的公正性和威信力，與國家治理現(xiàn)代化的要求相違背。

1“買分賣分”現(xiàn)象之管理現(xiàn)狀

“買分賣分”現(xiàn)象出現(xiàn)以來，各地公安交管部門為了有效遏制該種行為，采取了各式各樣的規(guī)制措施，如限制交管12123APP上的備案機動車數(shù)量、若需要到交通執(zhí)法站進行違法行為處理駕駛證持有者本人必須親自到場并進行拍照取證、單位車輛需要駕駛?cè)颂峁﹩挝蛔C明或其在該單位的社保證明、網(wǎng)約車司機需要提供網(wǎng)約資格證等。

盡管采取了一系列措施規(guī)制“買分賣分”行為，可就實際情況而言，該種行為仍或多或少存在，而且這一系列規(guī)制措施難以從根本上解決問題。在國家治理現(xiàn)代化的標準中，要推進深化行政執(zhí)法體系改革，最大限度地減少不必要的行政執(zhí)法事項，而為了規(guī)制“買分賣分”行為而采取的一系列措施，有些方法使得程序更加繁瑣，與現(xiàn)代化要求背道而馳。

2 “買分賣分”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

2.1 違法取證不充分

近年來，非現(xiàn)場執(zhí)法所占比例日益激增，這種變化主要得益于“電子警察”技術的發(fā)展和廣泛應用。在該技術的運行過程中，交警部門的整個執(zhí)法程序分為電子警察取證上傳—數(shù)據(jù)審核—信息上網(wǎng)—告知機動車所有人—處罰等幾個步驟，將現(xiàn)場執(zhí)法過程中的執(zhí)法者對交通違法行為的直接認定加處罰的過程分成了幾個不連貫的步驟[1]。而該程序中的告知機動車所有人步驟有別于告知行為人，而是告知車主，意味著并不能直接確定行為人，這也是“買分賣分”行為出現(xiàn)的最主要原因。

2.2 駕駛?cè)朔ㄖ埔庾R淡薄

如今社會上仍有很多民眾意識不到違反交通法律法規(guī)的危害性，對于交通違法的態(tài)度異常寬容。由于缺少對交通法律法規(guī)的重視，許多駕駛?cè)瞬荒茏龅街斏黢{駛，交通違法行為和數(shù)量便難以控制。對于“買分賣分”行為，在與部分駕駛?cè)说脑L談過程中發(fā)現(xiàn)，有些人并不認為這是一種違法行為，甚至抱有這是獲取外快的一種方式的心態(tài)，人們法制意識的淡薄導致“買分賣分”行為得不到有效遏制。

2.3 供求關系的形成

公安部123號令出臺后，許多駕駛?cè)税l(fā)現(xiàn)一個周期12分不夠扣了。而違法次數(shù)多的駕駛?cè)舜蠖嗳粘Ｓ密囶l率較高，出于方便用車的考量或是單純地想逃避二次學習和考試，大多記分超過12分的駕駛?cè)瞬辉敢獾⒄`時間重新學習，需求就產(chǎn)生了。

同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、汽車的普及，駕駛技能逐漸成為人們普遍掌握的一項基本技能。據(jù)公安部統(tǒng)計，截至2020年6月，全國機動車保有量達3.6億輛，其中汽車2.7億輛；機動車駕駛?cè)?.4億人，其中汽車駕駛?cè)?億人。在“車少證多”的狀態(tài)下，許多人考了駕駛證后很少用車甚至不開車，一個周期的12分成為“閑置資源”。

供求關系形成后，一些人看到了“商機”，于是就有了作為中間人的黃牛。黃牛黨大多為地痞人員、城市中的無職業(yè)人群，一方面利用各種方法大量購買分，一方面高價出售分，于是一條完整的“買分賣分產(chǎn)業(yè)鏈”誕生。

2.4 違法成本低

我國現(xiàn)行的道路交通違法行為規(guī)制制度是累積記分制度加周期清零制度，一年中將分數(shù)控制在12分以內(nèi)，周期到后便可清零。罰款金額一般也都在200元以下，對于絕大多數(shù)人而言，是可接受的金額。相較于美國的高罰款，以及與個人誠信檔案掛鉤的處罰，我國的交通違法成本較低。盡管處罰只是手段，教育才是目的，但是違法成本低，將不能達到震懾功能，不能起到預防交通違法行為的作用。

另一方面，“買分賣分”這一破壞國家法制建設的違法行為被抓到后最多拘留15天，這一懲罰措施對行為人產(chǎn)生的震懾力不足，由于違法隱蔽性強，警力有限，查處難度大，往往大多數(shù)“買分賣分”行為不會被查到，對于僥幸逃脫懲罰的行為人來說，違法成本不可謂不低。因而，低違法成本也是“買分賣分”行為產(chǎn)生的重要原因。

2.5 監(jiān)管力度不夠

通過暗訪、采訪等調(diào)查方式，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實生活中，部分“買分賣分”行為會有警務人員暗中提供幫助，交警與黃牛串通牟取不當?shù)美姘讣陙硪矔r有發(fā)生。當然，與黃牛暗中勾結(jié)的執(zhí)法人員畢竟還是少數(shù)，但是在違法處理過程中，有許多工作人員為了避免麻煩，在人像對比工作方面會出現(xiàn)懈怠心理，審核過程敷衍進行。以上這些反映出對執(zhí)法人員監(jiān)管力度的缺失，執(zhí)法權(quán)力運行機制和管理監(jiān)督制約體系不夠完善。

2.6 便民理念貫徹不到位

在交通違法處理中心工作過程中發(fā)現(xiàn)交通違法累計記分較多的車輛中，網(wǎng)約車和出租車所占比例較大，而其中違法停車所占比例較大。除了累計罰款金額較高，在設有禁止停車線、禁止長時停車線、導流線、網(wǎng)狀線的地點違法停車還需記3分。可是對于網(wǎng)約車和出租車來說，為了乘客上下車，路邊停車是難免的，而很多道路特別是主干道上基本沒有可供臨時停車的地方，經(jīng)常能夠聽到網(wǎng)約車司機抱怨一個月掙得還不如罰得多。交通違法處罰目的在于預防和懲戒交通違法行為，但本質(zhì)上是為了保證交通秩序，從而便民、利民。因此需要以利民、便民為前提進行道路交通管理設施的設置，以避免為了處罰而處罰。

3 “買分賣分”行為的規(guī)制方法

國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵在于合理運用民主、法治、文明、科學的國家治理，使國家權(quán)力運行得合法、高效、順暢[2]。結(jié)合國家治理現(xiàn)代化理念，針對“買分賣分”行為，提出以下規(guī)制方法：

3.1 加強技術運用 提升科學化水平

科學化治理是國家治理現(xiàn)代化的主要特點之一，而采用科學的方式方法以及現(xiàn)代化技術手段是科學化治理的重要體現(xiàn)。為了保證治理科學化水平提高的持續(xù)性，需要大力發(fā)展并創(chuàng)新應用各項技術手段，“買分賣分”現(xiàn)象出現(xiàn)的根源在于非現(xiàn)場執(zhí)法不能直接確定違法駕駛?cè)?，若是“電子警察”技術、人臉識別等技術得到大力發(fā)展，能夠準確無誤地確定違法人，就可以徹底解決代扣分和“買分賣分”問題。

技術發(fā)展需要投入大量的資源和時間，在現(xiàn)階段可以利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)+技術，對“買分賣分”行為進行分析、預測、抓獲。以深圳市為例，深圳交警通過25個交通信息數(shù)據(jù)采集項目獲取的海量數(shù)據(jù)進行深度應用，建立買分賣分預警模型，借助模型關聯(lián)對比，破獲買分賣分團伙。2018年至2020年初，深圳市公安局交通警察局共成功破獲買賣分團伙9個，刑事拘留5人，行政拘留190人，警告教育779人。

3.2 做好交通法制宣傳 推動法治發(fā)展

法治化作為國家治理現(xiàn)代化的關鍵、衡量現(xiàn)代化的標準，與現(xiàn)代化具有同步性?！百I分賣分”行為的存在無疑是與法治化要求相沖突的，侵害了法治的公平正義。為了有效遏制“買分賣分”行為，必須要提高人們的交通法制觀念和安全意識。

在我國，交通安全常識和交通法律法規(guī)的宣傳教育工作任重而道遠，可以將國家治理法治化和德治化合理有效地相結(jié)合，加強對社會、對民眾的“引導性治理”，通過運用社會主義核心價值觀這一社會主導價值體系及交通安全和文明規(guī)范，來引導社會和民眾的交通行為。通過綜合考慮，全面推動，構(gòu)建一個黨委領導、政府負責、法治保障、社會協(xié)同、公眾參與的法制宣傳體系，讓法治之風遍布全社會。

3.3 建立舉報機制 實現(xiàn)民主管理

“人民當家作主”是社會主義國家治理的核心理念，而“民主治理”是現(xiàn)代化國家治理的主要方式，讓民眾能夠參與國家和社會事務管理中，實現(xiàn)民眾的自我管理[3]。警力是有限的，而民力是無限的。要貫徹落實黨的群眾路線，在全心全意為人民服務的宗旨下，充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾，從而更廣泛地規(guī)制交通違法行為和“買分賣分”行為。

目前，許多省市都構(gòu)建了網(wǎng)上交通違法舉報平臺，群眾在日常生活中發(fā)現(xiàn)交通違法行為可以留下視頻或圖像證據(jù)，上傳至違法舉報平臺，由執(zhí)法人員進行審核。該方法合理體現(xiàn)了民主治理的理念，讓民眾參與到交通管理中去，提高管理的有效性。如今該管理平臺還未有統(tǒng)一的制度規(guī)范，未成規(guī)范的制度體系，需要進一步地予以完善。

關于交通違法群眾舉報平臺，可以劃分為三個板塊：一是已經(jīng)得到一定發(fā)展的交通違法行為舉報平臺，用來捕捉未被電子警察抓獲的違法行為；二是開拓“買分賣分”違法行為舉報窗口；三是針對極少數(shù)執(zhí)法人員與黃牛暗中勾結(jié)行為，專門設立針對執(zhí)法人員的舉報平臺，做到對人民負責，受人民監(jiān)督。為確保平臺切實可行，需制定相關的法律法規(guī)或管理辦法以規(guī)范舉報機制的要求和標準。建立群眾舉報機制不僅可以更大范圍地打擊違法行為，還可以提高群眾的法制意識，減少違法行為的發(fā)生。

3.4 加強制度建設 提高違法成本

國家治理水平取決于制度供給能力?！百I分賣分”現(xiàn)象的出現(xiàn)說明我國現(xiàn)行交通違法處理制度存在問題，想要把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，需要以問題為導向，根據(jù)時代發(fā)展和實踐發(fā)展的要求，與時俱進健全完善制度，從而保持制度的執(zhí)行力、有效性。

3.4.1 完善制度建設

在國民素質(zhì)沒有得到根本性提高的前提下，可以采取提高道路交通違法懲罰力度、完善制度建設等手段，使得秩序在制約、懲罰中規(guī)范，如適當增加罰款金額或加大記分周期或減少記分限額等措施來提高違法成本。同時可以建立個人交通信用檔案，將個人所有交通違法行為記錄在案，并將其與個人求職、信用、保險等相掛鉤，提高違法成本。交管部門可以利用交通違法管理信息系統(tǒng)建立全國性的交通信用檔案數(shù)據(jù)庫，并設立統(tǒng)一的標準，將駕駛證記分數(shù)額大小與相應的信用等級和保險費用直接掛鉤。同時，鼓勵企事業(yè)單位將員工個人交通信用納入績效考核和雇傭員工的標準，從而提高個人交通信用檔案的重要性，加強民眾對道路交通安全的重視。

3.4.2 加強法律建設

對于“買分賣分”違法行為，國內(nèi)沒有專門的法律來進行規(guī)制，而是按照“提供虛假證言”進行處罰。在沒有專門針對“買分賣分”行為法律的情況下，該行為或許會同時觸犯了多條法律，究竟按照哪條法律來追究責任，到何種程度可以追究刑事責任，又以什么罪名來追究刑事責任，目前都很模糊。行政機關所擁有的自由裁量權(quán)過大，對于案件的判決結(jié)果往往容易引起爭議。對于“買分賣分”現(xiàn)象，應該制定針對該違法行為的專門法條，以適應國情和治理現(xiàn)代化的要求。

3.5 創(chuàng)新處罰方式 推動文明化建設

針對普遍存在的交通違法問題，重罰因其強大的震懾力可以發(fā)揮重要作用。但是，懲罰只是手段，而不是目的。現(xiàn)場執(zhí)法時，執(zhí)法人員可以對違法駕駛?cè)酥苯舆M行現(xiàn)場教育和處罰；而在非現(xiàn)場執(zhí)法時，電子警察拍到違法行為后便直接到懲罰階段，錯過了教育這一方式。實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持教育與處罰相結(jié)合。要達到教育的效果，僅憑罰款、記分顯然是不夠的。

堅持改革創(chuàng)新是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一，要充分發(fā)揮該優(yōu)勢去解決交通違法處罰困境，可以建立交通違法減分制度。行為人通過道路交通安全知識學習、參與道路交通管理、參與道路交通安全宣傳等方式來抵消違法記分。2020年3月1日起，我國在重慶、四川、廣東深圳等地試點網(wǎng)上學習考試學法減分，公安部交通管理局將及時總結(jié)試點情況，逐步擴大試點范圍。此舉頗得民心，民眾被動守法可以轉(zhuǎn)化為自覺守法，不僅匯聚民力民智，加強了民眾對于交通法律法規(guī)的認識和理解，還培養(yǎng)了民眾守法、講法意識，贏得民意民心，有利于提升全社會的法律氛圍。

3.6 嚴格執(zhí)法程序 增強執(zhí)法監(jiān)督

要達到國家治理現(xiàn)代化所要求的“善治”標準，需要效率、法治、負責任的公共服務體系的良性運轉(zhuǎn)，要求公權(quán)力廉潔、高效運行[4]。針對交通違法處理部門可能存在的腐敗問題，要完善執(zhí)法權(quán)力運行機制和管理監(jiān)督制約體系，設立專門的監(jiān)察小組，制定管理監(jiān)督方案，完善問效問責機制，做到“把權(quán)力關進制度的籠子里”，堅決防止執(zhí)法不嚴、不公甚至知法犯法、腐敗等現(xiàn)象的出現(xiàn)。要求執(zhí)法人員在違法處理過程中對違法處理人及其提供的證明材料分別進行拍照取證，錄入系統(tǒng)。監(jiān)察人員定期對拍照取證材料以及人像對比工作進行抽查審核，實現(xiàn)管理人員督促檢查常態(tài)化，若出現(xiàn)不符合要求的情況，將責任落實到個人并采取處罰措施。

加強執(zhí)法人員思想政治建設，從嚴治警、政治建警，對違法違紀行為保持“零容忍”。同時完善榮譽制度，加大先進典型的培育和宣傳力度，增強執(zhí)法人員的責任感和榮譽感，杜絕懈怠、懶惰心態(tài)，對于違法行為始終保持高壓震懾態(tài)勢。

3.7 以人民為中心 采取合理的管理措施

“治政在于安民”，民心是最大的政治，以人民為中心，困擾人民群眾的問題就是國家治理的主要任務。交通管理不僅應該考慮交通的安全與暢通，還應該以人民的訴求為中心和出發(fā)點，以便民為基本目標來優(yōu)化配置交通管理資源。例如針對“違法停車”這一占比較大的交通違法行為，可以通過合理增設臨時停車點、完善臨時停車管理措施等方式予以改善?；诶?、便民原則進行交通組織和管理，可以減少群眾“被迫”違法的可能性，有效減少違法行為，增強法律的公信力。

4 結(jié)論

國家治理現(xiàn)代化的理念要求科學化的制度需要向著合理、成熟的方向發(fā)展，“買分賣分”現(xiàn)象反映出我國現(xiàn)行交通違法處理制度中存在著缺陷與不足，如不進行進一步的完善和改進，將會影響到交通法律法規(guī)的公信力和威懾力，不利于保持道路交通的秩序和安全。本文分析了“買分賣分”行為產(chǎn)生的原因，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念的指導下，以現(xiàn)代化為出發(fā)點和落腳點，從民主、科學、法治、德治等方面提出合理的規(guī)制方法。

本文提出的加大違法成本這一措施，很難確定多大的懲罰力度才是真正適應當前社會發(fā)展水平并且能夠發(fā)揮最大效力的，對于交通違法懲罰力度的把握，需要經(jīng)過大量的數(shù)據(jù)收集、民意調(diào)查以及實踐來實現(xiàn)，有待繼續(xù)探究。

參考文獻

[1] 邵燕芬.電子取證對交通違章案件處罰程序的影響[J].河北青年管理干部學院學報，2014，26（01）：66-69.

[2] 閔雪，薛忠義.深刻理解國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容[EB/OL]. http：//roll.sohu.com/20141020/n405269489.shtml

[3] 唐愛軍.推進國家治理現(xiàn)代化的幾個著力點[N].新華日報，2019-11-05.

[4] 張杰.國家治理現(xiàn)代化與遏制腐敗[N].中國紀檢監(jiān)察報，2016-01-13.