從BT到政府購買服務

仲叢利 馬凱

土地開發(fā)的商業(yè)模式隨著宏觀經(jīng)濟的變化在不斷創(chuàng)新。2010年前后，BT（Build-Transfer，建設-移交）模式大行其道，隨之而來的是政府債務的極度擴張，為了不至于失控，中央從2014年開始推行PPP（Public-Private Partnership）模式，2016年2月，四部委4號文又提出政府購買服務的模式。從實踐層面講，政府購買服務將成為土地開發(fā)的主流模式。

土地一級開發(fā)業(yè)務涉及拆遷安置補償、通路通水通電通氣場地平整等基礎設施建設，政府的資金壓力極大，早期主要通過平臺融資、土儲貸款解決，而安置房、基礎設施等工程建設多通過BT完成，對于政府而言可以緩解當期資金壓力，但同時也導致了各地方政府負債的劇增。

中央政府意識到了問題的嚴重性，2012年底出臺463號文禁止平臺公司融資，禁止BT模式，對土儲貸款用途進行了明確的限制。但另一方面，宏觀經(jīng)濟轉向又讓“保增長”成為政府的重要工作。而傳統(tǒng)三駕馬車投資、出口、消費中，投資一直是效果最明顯、政府最好把控的，但因為限制政府債，投資上不去，政府轉而鼓勵民間資本參與各種基礎設施投資。

PPP作為鼓勵社會資本參與投資的一種方式，在國務院、財政部、發(fā)改委的大力推廣下，在全國范圍內(nèi)掀起了PPP高潮，雖然PPP主要適用于“有一定經(jīng)營性收入的公益性事業(yè)”，但經(jīng)過精心“改造”“包裝”，涌現(xiàn)出以中信濱海新城項目、華夏幸?；鶚I(yè)河北固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目為典型代表的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項目。

筆者有幸作為一線員工，全程參與了某區(qū)域綜合改造PPP項目的全過程，其間也觀察了一些其他的PPP項目，發(fā)現(xiàn)雖然國家在大力推廣PPP模式，但在實踐過程中還是存在一些問題，特別是PPP模式與土地一級開發(fā)業(yè)務相結合的時候。

當PPP遇到土地一級開發(fā)業(yè)務

第一，國家對于PPP模式的定位是用于自身有造血能力的項目上。在國發(fā)〔2014〕43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中，第二部分第三條，“推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”。同時在實踐中我們也切實感受到了這一點：財政部關于PPP的負面清單中明確“使用BT模式”的不受認可。簡單的建設—移交是不行的，一定要有運營內(nèi)容，并且這部分運營必須能給項目帶來收益，收益應該可以全部或部分抵消投資，不足部分才由政府財政進行補貼，這也是做財政承受能力論證時政府支出不得超過一般預算10%的考量之所在。但是土地一級開發(fā)業(yè)務中通過運營而產(chǎn)生收益的內(nèi)容實在是少之又少，比如為了滿足財政部關于運營的要求，有些項目設計了回遷房物業(yè)管理、道路維護、產(chǎn)業(yè)導入三項內(nèi)容，但這些都不是一級開發(fā)的主業(yè)。

第二，PPP模式對項目的合作時間要求很明確：不低于十年。而土地一級開發(fā)業(yè)務中拆遷安置補償、場地平整、基礎設施建設中，工期最長的也就是安置房建設，一般要求三年左右完成回遷。如果把回款期放在十年以上，對于社會資本的現(xiàn)金流壓力就非常大。有些項目為了滿足合作期十年的要求，將運營期設置為十年，運營收入僅為很小一部分，不至于對公司現(xiàn)金流產(chǎn)生重大影響，但這也難免給人一種虎頭蛇尾的感覺。

第三，財政部113號文《PPP項目操作指南》規(guī)定了一個完整的PPP項目，共有五大階段19個步驟，在某個具體項目實踐中，在進行到第四階段第一步項目公司成立時，共計有54項工作內(nèi)容。操作流程復雜，多部門多環(huán)節(jié)審批已成為了制約PPP項目落地實施的重要原因。根據(jù)2016年7月11日財政部PPP中心披露的全國PPP綜合信息平臺項目庫第三期季報，截至當年6月底，財政部兩批示范項目中，2014年公布的一期示范項目30個，落地19個，2015年公布的二期項目206個，落地86個，總體落地率不足50%。

同時，第三期季報還顯示兩批示范項目中，105個落地示范項目中有53個已錄入落地周期信息，落地周期在6個月到43個月之間，平均13.5個月。

此外，在PPP的實踐中，需要完成政府財政承受能力論證，根據(jù)《財政部PPP項目財政承受能力論證指引》規(guī)定：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。那么隨著PPP模式的推廣，PPP項目會越來越多，財承論證會越來越難做。在財政部2016年6月公布的《關于申報第三批PPP示范項目的通知》中，還列出了其他一些負面清單，如融資平臺公司作為社會資本方的、不屬于公共產(chǎn)品或公共服務領域的、項目不符合總體規(guī)劃的、新建項目未完成可研立項的等。

不得不說，將土地一級開發(fā)業(yè)務與PPP模式相結合，的確可以解決如地方關于土地一級開發(fā)法律法規(guī)缺位、約束政府行為、保證還款等棘手問題，對項目實施的合法合規(guī)以及風險防控都有著非常重要的作用，但上述種種限制，又在實踐中給項目的推進帶來了一些困擾。

九條通知字字千金

可否有一種模式，既能解決合法合規(guī)的問題，又能保證還款，同時操作起來還不至于那么復雜呢？

2016年2月2日，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》【財綜4號】。通知共九條，除了關于土儲貸款的所有限制性規(guī)定以外，最大的亮點是第七條，短短340余字，對于從事土地一級開發(fā)業(yè)務的企業(yè)來說，字字千金。

首先，“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設?！鼻皟删涿鞔_，土地一級開發(fā)業(yè)務中的拆遷安置補償服務以及土地開發(fā)的八通一平均可通過政府購買服務的模式進行。

“地方財政部門、國土資源主管部門應當會同轄區(qū)內(nèi)土地儲備機構制定項目管理辦法，并向社會公布項目實施內(nèi)容、承接主體或供應商條件、績效評價標準、最終結果、取得成效等相關信息，嚴禁層層轉包?！钡诙糠置鞔_要求地方政府要出臺相應的管理辦法及配套措施，而在此之前，只有北京、昆明、貴陽等少數(shù)幾個地方出臺了明確支持社會資本參與土地一級開發(fā)的政策法規(guī)。

“項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。對于違反規(guī)定的行為，將按照《預算法》《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府購買服務管理辦法（暫行）》等規(guī)定進行處理?！弊詈笠徊糠謨蓪右馑迹阂皇敲鞔_以前有很大爭議的土地溢價分成今后是違法違規(guī)的；二是政府購買土地開發(fā)服務適用《預算法》《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府購買服務管理辦法（暫行）》。

可以說，4號文對于從事土地開發(fā)業(yè)務的企業(yè)具有劃時代的意義——從此可以作為服務供應商向地方政府提供土地開發(fā)相關的服務，同時地方政府用于支付服務對價的資金是列入財政預算的。也就是說，工程還沒開始，錢已經(jīng)有了著落。如此，既解決了合法合規(guī)問題，又確保了還款，控制了風險。同時如前文對比中所提到的，政府購買服務模式不要求有運營內(nèi)容和運營收益，對合作期限沒有明確要求，操作起來也沒有PPP那么復雜，具有更強的實用性。

至此，再來回顧梳理一下自463號文以來一系列的政策和文件，可以看出政府的思路轉換：2012年12月四部委聯(lián)合發(fā)布著名的463號文《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，目的是要限制地方政府債近乎失控的增長，由于BT模式帶來的政府債隱形化和不可控而被明令禁止。但BT項目多為地方政府改善民生的基礎設施、公租房等，這部分需求無法釋放，保增長又要求真金白銀。2013年7月，國務院總理李克強提出，吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設與運營（在控制政府債的情況下用民間資本來滿足被463號文遏制的需求），同年9月，國務院發(fā)布《政府向社會力量購買服務的指導意見》，推廣政府購買服務的模式。2014年9月，國發(fā)43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，鼓勵和推廣使用政府與社會資本合作模式。當月，財政部下發(fā)《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，推廣PPP模式。一個多月之后，財政部印發(fā)113號文《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，對于PPP模式給出了非常詳細的操作指南。2014年12月，財政部印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》，就政府購買服務給出了操作辦法。2016年2月，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布的4號文明確鼓勵探索以政府購買服務的形式進行土地開發(fā)及相關基礎設施建設工作。

以上各項政策出臺的內(nèi)在邏輯就是：控制政府債——463號文限制BT——導致政府無法進行基礎設施建設等一系列民生工程——鼓勵政府與社會資本服務（在PPP模式和政府購買服務模式下政府債務可控）——土地開發(fā)相關業(yè)務嘗試以PPP模式進行——4號文明確鼓勵以政府購買服務的形式開展土地開發(fā)業(yè)務。

本屆政府面臨著復雜的國際國內(nèi)宏觀經(jīng)濟問題，也在不斷地進行著務實的調整。BT因為各種操作不規(guī)范而被取締后，為解決基礎設施及土地開發(fā)相關的投資問題，政府及時送來PPP模式和政府購買服務的模式。2016年6月27日，國務院成立政府購買服務改革工作領導小組，副總理張高麗任組長，財政部部長樓繼偉、國務院副秘書長丁向陽任副組長。如此高規(guī)格的配置，也可見中央寄厚望于政府購買服務模式。

土地開發(fā)業(yè)務五大趨勢

筆者預測，4號文后，土地一級開發(fā)相關業(yè)務將會有以下趨勢。

一是政府購買服務模式將迅速發(fā)展。之前因為BT被禁，大量有切實需求但因為財力所限不敢上馬的自身無收益的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)相關的公益性項目、土地開發(fā)項目將會噴涌而出——畢竟這既是彰顯地方政府官員政績的最好方式，又是在當前低迷的宏觀面下拉動地方經(jīng)濟的不二法寶。

二是原有的城投、部分土儲機構、園區(qū)開發(fā)公司按照相關規(guī)定進行轉制后將成為服務提供方（項目承接主體或供應商）參與土地開發(fā)業(yè)務。從2010年中央開始清理地方融資平臺公司開始，政府就一直在嘗試剝離、轉制各類融資平臺，4號文的出臺也給這類公司提供了出路——轉制成為社會資本提供土地開發(fā)服務。

三是項目還款來源將不再是土地出讓收入（財綜4號文：“不得與土地使用權出讓收入掛鉤”），而是具有法律效力的《政府采購服務合同》項下的列入預算的財政資金（包括政府發(fā)行債券籌集的資金），相比于BT，風險更小，但對應的收益將在合理區(qū)間。同時，土地溢價分成將不會成為投資回報的一部分。

四是融資創(chuàng)新，積極探索政府購買服務協(xié)議收益權抵押貸款。總體上，相對于一般企業(yè)，各級政府具有更高的信用級別，通過政府財政預算而承諾的未來收益權對于銀行等金融機構來說應該是安全系數(shù)很高的優(yōu)質資源，在政府出臺的多個鼓勵政府與社會資本合作的文件中，都可以見到“積極探索政府購買服務協(xié)議收益權抵押貸款”這一表述，隨著政府購買服務的實踐越來越多，這種融資創(chuàng)新模式也會迅速發(fā)展。

五是在土地一級開發(fā)業(yè)務中可能會形成PPP與政府購買打包的組合模式。有運營內(nèi)容、運營能帶來收益，且收益能沖抵全部或部分投資的項目采用PPP模式（如垃圾處理廠、自來水廠等）；而主要是解決政府資金問題、無運營內(nèi)容和收益的項目，則采用政府購買服務的模式（如道路、安置房等）。

根據(jù)以上分析并結合業(yè)務實踐，可以判斷政府購買服務將在土地一級開發(fā)業(yè)務中占更大的比重。