關(guān)于基層民主協(xié)商認知度的調(diào)研和思考

本溪市社會主義學(xué)院課題組

（本溪市社會主義學(xué)院 遼寧 本溪 117000）

關(guān)于基層民主協(xié)商認知度的調(diào)研和思考

本溪市社會主義學(xué)院課題組

（本溪市社會主義學(xué)院 遼寧 本溪 117000）

黨的十八大以來，中央大力倡導(dǎo)要積極開展基層協(xié)商民主，并進一步把“開展基層民主協(xié)商、推進基層協(xié)商制度化”作為發(fā)展社會主義民主的重要內(nèi)容。黨內(nèi)外人士對于推進基層協(xié)商民主工作的認知程度，是決定此項工作能否有效推進的一個重要條件。課題組通過問卷調(diào)查等方式，摸清不同領(lǐng)域、不同階層代表人士，對于基層協(xié)商民主問題的認知程度。發(fā)現(xiàn)基層民主協(xié)商中存在的問題，在實踐層面探索加強基層民主協(xié)商的出路。

基層協(xié)商民主；認知度；思考

基層民主協(xié)商具體是指在行政村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、企事業(yè)單位等范圍內(nèi)，通過不同形式的制度平臺，促進公民有序參與政治生活，就個人、社區(qū)、團體等的切身利益，積極開展對話、交流、溝通，并進而形成共識的治理方式。中共十八大報告首次提出并系統(tǒng)論述了“健全社會主義協(xié)商民主制度”，指出要“積極開展基層民主協(xié)商”。黨的十八屆三中全會又明確提出要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”的要求和任務(wù)。2015年中共中央先后出臺《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的實施意見》等文件，這些充分表明黨中央對基層民主協(xié)商的高度重視和肯定，同時也為基層民主協(xié)商的發(fā)展指明了方向。

為更深入了解社會各界對基層民主協(xié)商開展的認知情況，更好發(fā)揮協(xié)商民主的效能，課題組以本溪市為樣本展開調(diào)研。

一、基本情況

調(diào)查選取本溪市兩縣四區(qū)的部分企業(yè)、社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員，市、縣區(qū)部分政協(xié)委員、民主黨派成員和村代表、社區(qū)代表等普通民眾為調(diào)研對象。通過走訪座談、問卷調(diào)查、郵件調(diào)查和微信回答等方式開展。共發(fā)放各類答卷500張，回收485份，有效問卷為472，回收率為94%。所有調(diào)查對象年齡均在20歲以上，其中，民主黨派成員85人，政協(xié)委員62人，社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員127人，企業(yè)49人，社區(qū)居民48人，村民37人，其他82人（其中被調(diào)查對象身份有交叉）。從問卷所反映的情況看，我市在開展基層民主協(xié)商實踐方面，取得一定的成效。

（一）社會各界對基層民主協(xié)商工作有一定的社會共識度

從調(diào)查問卷的統(tǒng)計結(jié)果看，在回答“您是否知道基層民主協(xié)商這個概念”時，回答“知道”的占到73%。回答“您對本地區(qū)開展基層民主協(xié)商工作的有關(guān)情況了解嗎”時，認為“了解一些”的占到43%，“非常了解”的占到17%。調(diào)研中主流觀點認為：“開展基層民主協(xié)商是一個非常好的工作方向，要加大基層民主協(xié)商的宣傳和普及?！痹诨卮稹澳J為推進基層民主協(xié)商有必要嗎”和“您認為通過基層民主協(xié)商形式來解決重大問題是利大還是弊大？”，被回答“必要”和“利大”的被調(diào)查對象分別占據(jù)到90%和95.2%。通過走訪和調(diào)研，大家普遍認為，通過民主協(xié)商，能進一步增強黨委、政府決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和實效性，在重大問題決策、重點項目引進等方面有很大成效。用過民主協(xié)商，能進一步增強社會各界理性參政的意識，調(diào)動激發(fā)民眾有序參與政治生活的積極性。協(xié)商也能夠進一步加強對行政權(quán)力的控制、凈化政治生態(tài)環(huán)境、提升政府公信力。

（二）社會各界對基層民主協(xié)商制度化建設(shè)有一定的認同度

從調(diào)查問卷的統(tǒng)計結(jié)果來看，各民主黨派中的被調(diào)查者和政協(xié)委員們認為“推進基層民主協(xié)商有必要”的占98%；認為“通過基層民主協(xié)商形式解決一些重大問題是利大”的比例高達99%；對“本地區(qū)開展基層民主協(xié)商工作效果的評價是好的”占79%，在所有被調(diào)查群體中所占比重最高。

（三）社會各界對基層民主協(xié)商實踐有一定的參與度

從問卷的調(diào)查結(jié)果來看，有28%的被調(diào)查對象參加過基層民主協(xié)商，在回答“您認為本地區(qū)開展的民主協(xié)商工作的參與人員構(gòu)成具有廣泛性”的比例達到35%。分別有18%的村民和21%的社區(qū)居民反映，他們參加過村（居）民會議、村（居）民議事會等；分別有75.8%的政協(xié)委員和54%的民主黨派成員表示參與過基層民主協(xié)商工作。

二、問題分析

（一）民眾認知有待提高

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在回答“您是否知道基層民主協(xié)商這個概念”時，除了民主黨派、政協(xié)委員回答“了解”比例較高外，其他的被調(diào)查對象知其略少?；卮稹澳鷮Ρ镜貐^(qū)推進基層協(xié)商民主工作的有關(guān)情況了解嗎”,“您知道本地區(qū)在一些重大問題上進行民主協(xié)商了嗎”兩個問題時，回答不知道的比例占到40%和42%。在回答“您是否參加過基層民主協(xié)商的培訓(xùn)時”，回答參加過的僅占28.4%，黨派成員參加的培訓(xùn)人數(shù)稍多，但也僅占46.9%。從走訪和問卷分析能發(fā)現(xiàn)，就認知度而言，體制外人士不如體制內(nèi)人士，普通群眾不如領(lǐng)導(dǎo)干部。

（二）分頭行動主導(dǎo)不明

在問卷中，被調(diào)查者對“您認為基層民主協(xié)商工作的組織者應(yīng)該是誰 (可以是多選)”給出的答案順序為：政協(xié)、政府、黨委、統(tǒng)戰(zhàn)部。見下圖。

“基層民主協(xié)商工作的組織者應(yīng)該是誰”得票率

統(tǒng)戰(zhàn)部門沒有被調(diào)查者認為應(yīng)充當(dāng)“協(xié)商組織者”的角色，而是在扮演著“配角”。通過問卷反饋和走訪得知，統(tǒng)一戰(zhàn)線在基層民主協(xié)商中的組織者地位尚未確立起來，而且，具體協(xié)商的主管部門也是五花八門。這種現(xiàn)象不是本溪個例，在全國各地具有普遍性。政協(xié)、黨委辦公室、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部都有牽頭，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)戰(zhàn)部門積極地推進、各方面協(xié)調(diào)密切配合的工作格局還沒有構(gòu)成。中央出臺的兩份文件中沒有明確基層民主協(xié)商誰來主管，這實際上是不利于這項工作的常抓不懈。

（三）協(xié)商民主意識淡薄

協(xié)商意識不夠強，相關(guān)人員協(xié)商素質(zhì)和協(xié)商能力有待提升。問卷調(diào)查結(jié)果顯示：多數(shù)的受訪者認為“基層領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員民主協(xié)商意識不強、方法簡單，群眾有序政治參與積極性不高、素質(zhì)有待提升”。在基層民主協(xié)商實踐中，我市與其他兄弟縣市一樣都面臨著一些共性問題。一是有些基層干部民主協(xié)商意識不強和協(xié)商能力不高。一些基層干部的權(quán)力本位、官本位思想仍然比較濃厚，講究上下級關(guān)系，對基層民主的重要性認識還不到位，習(xí)慣“以會代議”，不習(xí)慣以平等身份與廣大群眾進行交流互動、傾聽群眾的心聲。二是基層民眾自身民主意識淡薄和協(xié)商能力較低。協(xié)商民主是上層建筑，也是具象的事物，要求參與的主體既要有參與意愿，又要有參與能力。一些村（居）民受固有思想影響，停留在讓領(lǐng)導(dǎo)為自己做主的層次上，習(xí)慣唯命是從。而且常常為生活奔波忙碌，無暇顧及更多民主要求，導(dǎo)致其對（村）社區(qū)事務(wù)態(tài)度冷淡。一些群眾受文化素質(zhì)所限，又很難提出有效的意見和建議。

（四）協(xié)商方式有待拓展

在走訪實際調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)存在協(xié)商平臺搭建不足、協(xié)商渠道狹窄不暢、協(xié)商方式簡單固化等問題。最常見的協(xié)商方式就是座談會，而大多村（居）民對這種官方式的會議興趣不大。分析其原因，首先是有的基層干部承擔(dān)的行政性工作過多，千頭萬緒，事務(wù)繁雜，基層干部疲于應(yīng)付，主動思考和開展協(xié)商活動比較有限。而且農(nóng)村地區(qū)居住相對分散，組織協(xié)商活動花費時間較多、成本較高等，這種人力、財力的不足導(dǎo)致沒有能創(chuàng)造出更靈活的協(xié)商平臺，協(xié)商模式簡單化、活力不足，無法將基層民眾的愿望和利益實現(xiàn)到最大化。

（五）協(xié)商機制尚需健全

課題組問卷調(diào)查顯示，相當(dāng)多被調(diào)查者認為黨政部門只會將部分內(nèi)容按照協(xié)商成果執(zhí)行。在回答“您認為我市開展民主協(xié)商工作中形成的協(xié)商意見是否能夠全面反映給相關(guān)部門”，回答不清楚的比例為53%。較多人認為基層協(xié)商民主中存在以通報替代協(xié)商的現(xiàn)象。通過走訪和問卷反饋得知，基層民主協(xié)商常流于形式，漠視民意、決而不行等現(xiàn)象仍有發(fā)生，協(xié)商、監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。例如，一般各種協(xié)商會議的召集都是由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))等相關(guān)管理部門主持的，議題的確定、程序的制定都是領(lǐng)導(dǎo)事先規(guī)定好的。在會議進行過程中，由于各級領(lǐng)導(dǎo)干部在場監(jiān)督，許多基層民眾不能夠暢所欲言，久而久之，協(xié)商難免走過場，參與者也失去積極性。而且協(xié)商過后，很多沒有完全按協(xié)商成果執(zhí)行。

三、采取的主要對策和建議

針對現(xiàn)階段從基層民主協(xié)商認知度調(diào)研所反映出的種種問題，要進一步提高基層民主協(xié)商的認知度、切實發(fā)揮基層民主協(xié)商的優(yōu)勢和作用，就要從以下幾方面著手：

（一）加足開展宣傳這份力

加足開展宣傳這份力是指加足馬力，加大基層民主協(xié)商工作的宣傳與公開力度，全面提高社會各界對基層民主協(xié)商工作的認識程度。一是依托黨委中心組學(xué)習(xí)平臺，將協(xié)商民主理論與相關(guān)方針政策納入學(xué)習(xí)重要內(nèi)容，加強鎮(zhèn)（街道）黨委班子成員的領(lǐng)導(dǎo)干部掌握協(xié)商民主的有關(guān)理論和政策。二是充分利用移動終端普及和互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的條件，通過建立手機報、微信公眾號等新媒體方式，面向區(qū)域內(nèi)的各民主黨派成員、無黨派人士、黨外知識分子、新社會階層人士等精英群體進行更廣泛的民主協(xié)商宣傳，深化精英代表們對基層民主協(xié)商的理解。三是通過會議、報刊、廣播、宣傳櫥窗、村務(wù)（社區(qū)）公開欄、農(nóng)村廣播、各種反應(yīng)協(xié)商民主的文藝作品等形式讓協(xié)商民主的理念進社區(qū)、進村莊、進企業(yè)，讓更多民眾了解基層民主協(xié)商的原則、主體、方式、程序以及協(xié)商的重要性，鼓勵廣大基層群眾勇于參與、廣泛參與、樂于參與。

（二）下好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這盤棋

下好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這盤棋是指建立基層黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門職責(zé)明確、協(xié)同配合的工作格局。各基層部門要樹立起“一盤棋”思想，重視工作的系統(tǒng)性、全面性和協(xié)調(diào)性。部門之間既要各司其職、各負其責(zé)，同時彼此間又要密切協(xié)作、整體推進，進而形成攜同推進基層協(xié)商的強勁合力。一是切實發(fā)揮基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層協(xié)商民主建設(shè)的根本保障。建立明確、統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在市、區(qū)、鎮(zhèn)三級成立推進民主協(xié)商工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委副書記擔(dān)任組長、各有關(guān)部門負責(zé)人為其成員，各基層單位成立相應(yīng)的組織機構(gòu)，形成一級抓一級、層層有人抓的協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)主體架構(gòu)。二是明確由統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭主抓民主協(xié)商的開展?！皡f(xié)商”正是統(tǒng)一戰(zhàn)線的看家本領(lǐng)，統(tǒng)戰(zhàn)部門具有組織、渠道、制度、經(jīng)驗、人才、使命和功能等優(yōu)勢，可以把目前自發(fā)散亂的多層次、多渠道的民主協(xié)商實踐形式統(tǒng)攝于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，逐步推進基層民主協(xié)商有序化、規(guī)范化、整體化發(fā)展。

（三）練好能力建設(shè)這門功

練好能力建設(shè)這門功是指基層干部和協(xié)商主體都要提高協(xié)商意識和協(xié)商能力?；鶎用裰鲄f(xié)商是一種實踐活動，需要人們具有一定的能動創(chuàng)造力?；鶎用裰鲄f(xié)商要改變過去“不懂協(xié)商、不敢協(xié)商、不會協(xié)商”的狀況，使基層干部和基層群眾變得“懂協(xié)商、敢協(xié)商、會協(xié)商”，善于用協(xié)商的辦法解決面臨的問題。首先，依托社會主義學(xué)院等辦學(xué)平臺對基層干部和村(社區(qū))負責(zé)人進行專題培訓(xùn)，提高其組織開展協(xié)商的意識和能力。著重從基層民主協(xié)商所要求的幾種能力，包括政策掌握能力、組織協(xié)調(diào)能力、調(diào)查研究能力、分析問題能力以及做群眾工作能力等多個方面進行培訓(xùn)，幫助他們提升政策素養(yǎng)的同時，教會開展協(xié)商的具體方法和技術(shù)，提高基層干部的民主協(xié)商能力。其次，上級部門要對培養(yǎng)基層干部民主協(xié)商能力多鼓勵與支持。因為基層民主協(xié)商的成功實施，也有賴于上級一定程度的指導(dǎo)。上級領(lǐng)導(dǎo)干部要對基層干部愛護與鼓舞，要敢于為基層干部擔(dān)責(zé)任，促使基層干部更主動、更積極、更熱情地為基層群眾工作。第三，要增強基層代表作為協(xié)商主體的主人翁意識。發(fā)揮好黨代表、人大代表、政協(xié)委員、黨外代表人士等密聯(lián)系群眾的作用，加強培訓(xùn)力度，制定培訓(xùn)規(guī)劃，規(guī)范培訓(xùn)內(nèi)容，豐富培訓(xùn)形式，提高協(xié)商能力，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民開展好協(xié)商活動。第四是要不斷擴大參與的協(xié)商主體。協(xié)商民主的本意就是協(xié)商主體要從精英主體擴展到普通民眾，實現(xiàn)基層協(xié)商應(yīng)有的直接性和大眾性，要擴大吸收弱勢群體、新社會階層、新社會群體、老黨員、老干部、社會工作者等人中的有見識、有公益心的人士到協(xié)商活動中來，增強參與主體的多元性。第五是培育普通群眾的協(xié)商意識和協(xié)商能力。應(yīng)專門培訓(xùn)一批宣講協(xié)商民主理論的專(兼)職人員，并定期派他們深入鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或城市街道、社區(qū)、居委會以及企事業(yè)單位開展專題講座，宣傳社會主義核心價值觀，介紹協(xié)商民主的運作規(guī)則和要求，增強民眾的權(quán)利意識和社會責(zé)任感，提高其參政議政能力。

（四）搭好協(xié)商渠道這座橋

搭好協(xié)商渠道這座橋是指拓寬協(xié)商渠道、搭建豐富多樣的協(xié)商平臺、開展有針對性的協(xié)商方式。一是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)委員會規(guī)范化與科學(xué)化建設(shè)。嘗試建立基層政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)點，通過提案、社情民意反映等形式，推動協(xié)商工作向基層延伸。二是積極開展基層議事協(xié)商會、居（村）民代表大會、聽證會、民主評議會等協(xié)商平臺，把民主協(xié)商擴展到更基層、更貼近群眾的地方。三是在城市社區(qū)或有條件的農(nóng)村，努力推動建設(shè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺。充分利用社區(qū)網(wǎng)站、QQ群、微信群等搭建協(xié)商平臺，利用政務(wù)信息網(wǎng)上設(shè)置的“領(lǐng)導(dǎo)信箱”、“政務(wù)行風(fēng)熱線”“微博議政”等方式，收集網(wǎng)民意見建議，擴大民眾政治參與。四是繼續(xù)利用報紙、電視等傳統(tǒng)新聞媒體搭建溝通平臺。與新電子媒體相比，傳統(tǒng)媒體有不受時間和地點的種種限制的優(yōu)勢，可借鑒參考深圳電視臺的“委員議事廳”欄目、蘭州電視臺的“民情民生大家談”欄目、杭州電視臺的“我們圓桌會”欄目等直播方式開展協(xié)商。五是培育引導(dǎo)社會民間組織的有序參與平臺。從政策、人才、資金等方面加大對各類非政府組織與非營利組織發(fā)展的支持，吸引廣大基層群眾參與到各類組織之中，有序參與公共事務(wù)。六是實行基層干部駐村（社區(qū)）協(xié)商的方式。實行干部駐點普遍直接聯(lián)系群眾的形式，按照固定時間、固定人員、固定地點的原則，建立由職能部門干部、人大代表和政協(xié)委員、社區(qū)干部、片區(qū)民警、群眾代表組成的工作團隊，每月選擇一個固定的周末，了解聯(lián)系服務(wù)對象反映的問題，不能現(xiàn)場辦理解決的，由專人記錄、上送、跟蹤、反饋。

（五）劃好制度建設(shè)這條線

劃好制度建設(shè)這條線是指需要建立健全促進基層民主協(xié)商發(fā)展的規(guī)則、制度與機制。民主建設(shè)與發(fā)展必須與制度建設(shè)相呼應(yīng)。基層民主協(xié)商的啟動、過程、結(jié)果和事后監(jiān)督都需要有剛性化的制度做保障，以確保民主協(xié)商有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。首先，需要促進協(xié)商程序制度化。對于協(xié)商議題的確定、參與人員的條件、協(xié)商過程的原則、協(xié)商的時間和地點、協(xié)商結(jié)果實施等，都需要明確細化和具體化，確保協(xié)商規(guī)范進行，防止協(xié)商的隨意化。其次，需要完善協(xié)商保障機制。要認真落實基層民主協(xié)商制度的主體責(zé)任，要把民主協(xié)商的發(fā)展納入基層黨委政府和黨政官員政績考核，進一步完善組織保障和財政保障，推動基層民主協(xié)商向深入發(fā)展。再次，需要建立監(jiān)督機制。防止權(quán)力對協(xié)商活動的不正當(dāng)干預(yù)，把民主協(xié)商置于陽光之下，確保民主協(xié)商過程真實、公平、透明，不斷提高民主協(xié)商工作的實效?？梢匝埳鐣M織、有公信力的專家或媒體觀察團等第三方，發(fā)揮社會團體和輿論的監(jiān)督功能。第四，需要建立協(xié)商反饋機制。民主協(xié)商一般是為解決與群眾利益相關(guān)的問題。對已確定落實的協(xié)商成果，要建立跟蹤和反饋機制，及時向群眾反饋落實情況，讓群眾進行監(jiān)督;對協(xié)商后不能執(zhí)行的事項，也要及時反饋，說明情況和問題。通過反饋，讓群眾更好地體驗協(xié)商民主的實用性，切實感受到當(dāng)家做主的喜悅感、以及體現(xiàn)協(xié)商活動的嚴肅性。

基層民主協(xié)商發(fā)展正方興未艾，但由于基層民主發(fā)展水平普遍仍然較低，注定基層民主協(xié)商在實踐中還不是一帆風(fēng)順的，發(fā)展道路是曲折的，前途是光明的，基層民主協(xié)商作為群眾政治參與的有效途徑，正在不斷完善中，必將為基層民主發(fā)展開辟一條新路。

課題負責(zé)人：孟 翚，女，本溪市社會主義學(xué)院，副教授

課題組成員：劉衛(wèi)國，男，本溪市社會主義學(xué)院，副教授

姜鳳和，男，中共本溪市委統(tǒng)戰(zhàn)部，處長

D082

A

1672—4496（2017）02—043—06

2016年度遼寧省統(tǒng)戰(zhàn)理論研究課題

責(zé)任編輯/李 敏

2017-03-19