人大預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)把握的幾個重點

段發(fā)達

審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算決算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權(quán)，“五四憲法”就作出了各級人大審查批準(zhǔn)預(yù)算決算的規(guī)定，經(jīng)過近60年的努力、發(fā)展，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作在各方面都取得了成效。黨的十八大、十八屆三中全會在新的歷史起點上，對加強和改進人大預(yù)算審查監(jiān)督工作又提出了新的要求，這就要求我們必須適應(yīng)新形勢、完成新任務(wù)，為什么要這樣說？一是黨的十八大提出了“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，十八屆三中全會提出了“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，這既是黨中央對人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的殷切期望，也是具體要求，需要我們認真落實。二是近年來，財政收支規(guī)模越來越大，2013年全國公共財政預(yù)算支出為13.9萬億，政府性基金預(yù)算支出為4.8萬億元，財政資金從哪里來？用到哪里去？用的怎么樣？社會各方面都非常關(guān)注，需要我們積極回應(yīng)社會關(guān)切。三是在各地深入貫徹落實“八項規(guī)定”，大力提倡“厲行節(jié)約、反對浪費”的大背景下，有必要從預(yù)算資金安排使用層面深入分析導(dǎo)致“四風(fēng)”問題產(chǎn)生的原因，從源頭上防范這些問題的發(fā)生，同時，也需要人大切實強化預(yù)算監(jiān)督職能。因此，筆者認為，把握監(jiān)督重點，突出監(jiān)督實效，是新形勢下的客觀要求和現(xiàn)實需要。

為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，必須把握住三個方面的重點問題，并將其貫穿于日常工作之中。

一、依法理財?shù)膯栴}。黨的十八大報告強調(diào)“全面推進依法治國”，十八屆三中全會對推進法治中國建設(shè)作出了部署，提出了“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)”的目標(biāo)。依法理財作為嚴格執(zhí)法、依法行政的重要方面，是依法治國的重要內(nèi)容，必須認真落實。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，隨著預(yù)算法、稅收征管法、監(jiān)督法和國務(wù)院有關(guān)條例的頒布、實施，企業(yè)所得稅、個人所得稅、車船稅法的制定，以及各省制定的預(yù)算審查監(jiān)督條例、實施監(jiān)督法辦法等，從總體上構(gòu)成了一個財稅法規(guī)和監(jiān)督相結(jié)合的體系，可以說，依法治國在預(yù)算管理領(lǐng)域逐步得到具體化。有了法，各級政府就要嚴格按照預(yù)算法及相關(guān)法規(guī)的要求，編制、管理和執(zhí)行預(yù)算，依法接受人大、審計和社會監(jiān)督，這是政府最基本的職責(zé)，同時，各級人大也要依法履行好監(jiān)督職責(zé)，這也是最基本的職責(zé)，雙方都應(yīng)該做到，本文主要從人大層面分析這個問題。人大在依法履職過程中，要抓好三個方面的工作：一是要加大人大代表培訓(xùn)，加強人大代表和政府財稅部門之間的溝通，促進政府財稅部門改進預(yù)算編制等方式，逐步將項目支出預(yù)算細化到目級科目，讓更多的代表讀懂預(yù)算，至少要讓每個代表團都有人看得懂預(yù)算，了解預(yù)算編制、安排、使用的基本情況，努力為人大代表依法審查和批準(zhǔn)預(yù)算、決算創(chuàng)造條件。二是要督促政府將所有收支都納入預(yù)算管理，一方面要堅持先有預(yù)算后有支出的基本原則，把年初預(yù)算編實；另一方面要改進行政管理方式，增強工作和預(yù)算安排的協(xié)調(diào)性，減少年中的調(diào)整追加，把人大批準(zhǔn)的預(yù)算實施好，維護人大批準(zhǔn)預(yù)算的嚴肅性。三是對違反財經(jīng)法規(guī)的行為，一定要依法追究責(zé)任，維護法律的嚴肅性，這是一個各級人大和各級政府都需要反思的問題。我們認真地想一想，為什么每年的審計工作報告都發(fā)現(xiàn)了那么多擠占、挪用和違規(guī)使用財政資金的行為，并且屢禁不止，筆者認為，一個最主要的原因就是沒有做到依法理財，違法成本太小，違法者沒有依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從執(zhí)法和監(jiān)督層面分析，也有一些亟待完善的地方，預(yù)算法頒布近20年，還沒有因為違犯預(yù)算法引起的訴訟案件見諸報端。

二、保障范圍的問題。財政收支矛盾是永恒的主題，任何時候，有限的財政資金都不可能滿足各方面的需要。十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，進一步明確了財政資金保障的方向，這也是人大審查監(jiān)督預(yù)算的一條最基本的原則。因此，要促進政府部門把握好財政的保障范圍，堅守財政的公共性，按照“取之于民，用之于民”的基本原則，按照中央和各級黨委的決策部署，按照大多數(shù)人民群眾的意愿，把更多的財政資金投向人民最需要的教育、醫(yī)療、社會保障等民生領(lǐng)域。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，出現(xiàn)了財政保障范圍越來越寬、標(biāo)準(zhǔn)越來越高、支出壓力越來越大的傾向。各級人大在預(yù)算審查監(jiān)督過程中，對此要引起警惕，關(guān)注三方面的問題：一是要保重點，把貫徹落實重大決策部署、保障民生、支持重點項目實施作為支出重點；二是要做到量力而為，有多少錢辦多少事；三是要處理好政府和市場的關(guān)系，做到不缺位、不越位，只要是市場能夠自行調(diào)節(jié)的競爭性領(lǐng)域，就不應(yīng)投入財政資金，對現(xiàn)有財政資金介入競爭性領(lǐng)域的項目進行清理，落實好市場在資源配置中起決定性作用的要求；反之只要是市場不能提供服務(wù)的公共領(lǐng)域，財政就應(yīng)主動買單。

三、安全有效的問題。人大批準(zhǔn)預(yù)算后，執(zhí)行預(yù)算的主體是各級政府。保障財政資金安全運行，防止財政資金被擠占、挪用甚至浪費，是各級政府最起碼的職責(zé)。這是一個老問題，也是一個比較頑固的問題，每年都有這樣那樣的問題發(fā)生，人民群眾意見很大，各級人大要督促各級政府相關(guān)部門認真分析問題產(chǎn)生的原因，研究解決的對策，把財政資金管好。近幾年來，資金使用效益越來越受到社會各方面的關(guān)注，這是對人大監(jiān)督預(yù)算和政府執(zhí)行預(yù)算提出的一個新要求。資金使用后取得了什么效果？是否實現(xiàn)了預(yù)算安排的目標(biāo)？政府要向人大報告，人大要向人民交代，都要接受社會的監(jiān)督。因此，政府在預(yù)算編制前要進行充分的可行性研究，預(yù)算執(zhí)行中要加強監(jiān)督管理，預(yù)算執(zhí)行后要進行科學(xué)的評估，確保預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟性、效率性。

2014年的中央經(jīng)濟工作會議提出了著力防控債務(wù)風(fēng)險的要求，也明確了將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理的方向。因此，在預(yù)算審查監(jiān)督過程中，也要高度重視地方政府債務(wù)問題，督促政府有關(guān)部門逐步化解存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)，把債務(wù)風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)。把監(jiān)督重點放在三方面：一是處理好政府債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，審查風(fēng)險是否可控？二是監(jiān)督政府債務(wù)舉借、管理和償還是否規(guī)范？資金使用是否取得預(yù)期效果，是否存在損失、浪費的問題？三是督促將政府債務(wù)先納入財政歸口管理，為納入全口徑預(yù)算管理創(chuàng)造條件。

當(dāng)然，做好新形勢下的人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，應(yīng)當(dāng)抓住五個著力點，從善于監(jiān)督上下工夫，才能實現(xiàn)上述目標(biāo)：一是要發(fā)揮好代表的主體作用。人大代表及其常委會組成人員是預(yù)算審查和監(jiān)督的主體，要做好咨詢和服務(wù)工作，使他們更多地了解預(yù)算編制、執(zhí)行、管理和資金績效情況，更有效地依法行使自己的權(quán)力。二是要認真落實“全口徑”的要求。一方面要加強與政府相關(guān)部門的溝通，督促其將所有政府性收支納入預(yù)算管理，接受人大、審計和社會的監(jiān)督；另一方面要改進監(jiān)督方式，在“加強”方面尋找突破口，提高人大預(yù)算監(jiān)督實效。三是要積極探索地方財稅管理立法。地方財稅管理立法的數(shù)量總體偏少，這既有我國財政管理體制高度集中的客觀因素，也有我們自己的一些主觀原因。要按照建設(shè)法治中國的要求，認真研究當(dāng)前財政改革與發(fā)展的現(xiàn)實需要，把握重點，將運行效果較好的政府規(guī)章，通過地方立法的形式固定下來，完善財稅法規(guī)。四是要借助外部力量。預(yù)算審查和監(jiān)督是法律性、政策性、專業(yè)性很強的工作，但各級人大的力量畢竟十分有限。因此，還應(yīng)當(dāng)借助各方面的專業(yè)力量，為我所用。首先要做到加強與財政、審計部門的溝通和聯(lián)系，他們既是人大監(jiān)督的對象，也應(yīng)當(dāng)是合作的伙伴、依靠的力量；其次也可以借助中介機構(gòu)和有關(guān)專家參與預(yù)算審查監(jiān)督工作。五是要創(chuàng)新監(jiān)督方式。全國各地都在積極探索這方面的工作。據(jù)筆者了解，北京、安徽、浙江、上海等地在預(yù)算審查監(jiān)督方面，就有一些好的做法，比如選擇幾個部門，對其預(yù)算和決算草案進行重點審查；請審計查出問題的有關(guān)單位負責(zé)人列席常委會會議，等等。這些做法，都可以在深入研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際逐步地開展。

（作者單位：云南省人大常委會預(yù)算工作委員會）