政府投資項(xiàng)目全過程監(jiān)控造價(jià)管理工作的探討

朱登林

分析近五年來我中心審核的政府性投資項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)有近1/3的項(xiàng)目投資超概算，造價(jià)監(jiān)控工作做的很不理想。如何加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的造價(jià)監(jiān)控，切實(shí)把政府性建設(shè)資金真正管好、用好，使有限的資金發(fā)揮最大的效益，是擺在財(cái)政部門面前的一個(gè)重要課題。因此，就如何進(jìn)行造價(jià)監(jiān)控這個(gè)問題談一些認(rèn)識和看法。

1 決策階段造價(jià)監(jiān)控工作存在的問題及解決辦法

決策階段工程造價(jià)監(jiān)控的成敗決定工程項(xiàng)目全過程等造價(jià)控制的成敗。項(xiàng)目成敗與否關(guān)鍵在于決策，只有正確的決策才能帶來項(xiàng)目的正確實(shí)施;決策失誤將導(dǎo)致投資資金的浪費(fèi)，造成后幾個(gè)階段的造價(jià)控制也失去意義。

項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算審批過程是決策階段的必經(jīng)之路，但由于建設(shè)單位的認(rèn)識不足，致使這些工作往往做不到位，有些是走過場。在這一階段，初步設(shè)計(jì)及概算成了估算數(shù)，沒有經(jīng)過詳盡的實(shí)地勘測、科學(xué)分析和方案優(yōu)化對比認(rèn)證便上報(bào)審批;還有些單位為了爭取項(xiàng)目上馬，在項(xiàng)目申報(bào)過程中以小規(guī)模低投入的建設(shè)方案上報(bào)，以獲取上級的批準(zhǔn)，然后在實(shí)施中擅自擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)和增加建設(shè)內(nèi)容，造成既成事實(shí)，使上級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門不得不同意追加投資概算，導(dǎo)致工程項(xiàng)目造價(jià)不斷攀升;另一方面，據(jù)調(diào)查，有較多的建設(shè)項(xiàng)目存在可行性研究深度不夠、外部建設(shè)條件不落實(shí)、缺項(xiàng)、漏項(xiàng)等現(xiàn)象，導(dǎo)致建設(shè)實(shí)施時(shí)上述問題暴露，投資概算失控，特別是地質(zhì)勘察工作不細(xì)造成工程超概算情況比較普遍。

針對出現(xiàn)的上述問題，決策階段應(yīng)做到以下幾點(diǎn):項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告必須經(jīng)過詳盡的實(shí)地勘測、科學(xué)分析和方案優(yōu)化對比認(rèn)證后再上報(bào)審批。要確保有足夠的時(shí)間去把這方面的工作做細(xì)、做扎實(shí)。先從市場研究、技術(shù)研究和效益研究三個(gè)部分著手分析論證項(xiàng)目的必要性、可行性和合理性，再做多方案比較和優(yōu)選，并提出結(jié)論性意見和重大措施建議。要做到先評審后立項(xiàng)，立項(xiàng)后積極與建設(shè)單位溝通，深入了解建設(shè)單位的意圖和項(xiàng)目具體情況。對建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，確保外部條件全部落實(shí)到位，確保投資估算滿足限額設(shè)計(jì)和控制概算的要求。財(cái)政評審機(jī)構(gòu)面對的是本地區(qū)的財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目，在平時(shí)的工作中積累了豐富的工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，往往能夠?qū)ㄔO(shè)單位提出很多具有建設(shè)性的意見。這個(gè)階段介入，不但加強(qiáng)了與建設(shè)單位的聯(lián)系，便于以后工作的開展，同時(shí)也使項(xiàng)目規(guī)模更加合理，從源頭上提高了財(cái)政資金的使用效率，切實(shí)做到先評審后決策。

2 設(shè)計(jì)階段造價(jià)監(jiān)控工作存在的問題及解決辦法

設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣主要是由設(shè)計(jì)單位決定的。一個(gè)工程在造價(jià)上是否合理，是節(jié)約還是浪費(fèi)，在設(shè)計(jì)階段大致定型。據(jù)西方一些國家分析，設(shè)計(jì)費(fèi)一般只相當(dāng)于建設(shè)工程全壽命費(fèi)用1%以下，而正是這少于1%的費(fèi)用對工程造價(jià)的影響度占75%以上。有的項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)行業(yè)缺乏競爭和約束機(jī)制，設(shè)計(jì)人員進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)不考慮結(jié)構(gòu)、方案的合理性、經(jīng)濟(jì)性，使得限額設(shè)計(jì)流于形式;審定圖紙和預(yù)算的專家受時(shí)間、專業(yè)等因素影響，在短短的兩三天時(shí)間里只能從面上進(jìn)行審核，不能全面徹底的審查，嚴(yán)重地影響了預(yù)算的準(zhǔn)確率。針對設(shè)計(jì)階段出現(xiàn)的問題，應(yīng)積極推行設(shè)計(jì)招標(biāo)，在限額設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行多方案的詳細(xì)比較論證，從經(jīng)濟(jì)性、適用性、長遠(yuǎn)性等多角度考慮，使技術(shù)和經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，選出最佳實(shí)施方案;實(shí)行設(shè)計(jì)獎罰制度，一旦突破相應(yīng)的概算限額，則必須返工，返工費(fèi)由設(shè)計(jì)單位承擔(dān)。同時(shí)，制定較為詳細(xì)的、可操作性強(qiáng)的獎懲方案，獎勵那些設(shè)計(jì)方案優(yōu)秀、工程造價(jià)節(jié)約的設(shè)計(jì)，處罰那些因設(shè)計(jì)浪費(fèi)而造成經(jīng)濟(jì)損失的設(shè)計(jì)。以上獎罰方案可有效避免設(shè)計(jì)時(shí)出現(xiàn)肥梁、胖柱、超量配筋、加大截面、任意提高鋼筋混凝土標(biāo)號等級等抬高項(xiàng)目造價(jià)的現(xiàn)象，能充分調(diào)動設(shè)計(jì)單位的積極性，使其設(shè)計(jì)出低成本的優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。在設(shè)計(jì)階段，建設(shè)單位的參與程度直接影響設(shè)計(jì)的質(zhì)量與造價(jià)的高低。評審中心應(yīng)積極參與設(shè)計(jì)方案的評審，在不影響功能的前提下，提出節(jié)約造價(jià)的合理化建議，能動的影響設(shè)計(jì)。同時(shí)，也積極參與設(shè)計(jì)項(xiàng)目投資分析，對設(shè)計(jì)預(yù)算進(jìn)行評審，重點(diǎn)審查預(yù)算的全面性、準(zhǔn)確性，力求不丟項(xiàng)、漏項(xiàng)，并充分考慮不可預(yù)見因素。

3 招投標(biāo)階段造價(jià)監(jiān)控工作存在的問題及解決辦法

招投標(biāo)階段存在的問題是:個(gè)別建設(shè)單位編制的招標(biāo)控制價(jià)和標(biāo)底不報(bào)財(cái)政部門審定，隨意招標(biāo);很多建設(shè)單位急于讓項(xiàng)目開工建設(shè)，對設(shè)計(jì)深度、招標(biāo)文件的合理與完善程度沒有嚴(yán)格把關(guān)，造成邊施工邊變更。有的項(xiàng)目一改再改，對更改造成的損失也沒有建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度;同時(shí)，還存在招標(biāo)文件的有些條款設(shè)置不嚴(yán)密，文字?jǐn)⑹錾嫌新┒?，評標(biāo)辦法的制定缺乏，招標(biāo)范圍不明確等問題，導(dǎo)致招標(biāo)項(xiàng)目造價(jià)留有很大活口，使工程投資得不到有效控制，使招投標(biāo)流于形式，為竣工結(jié)算留下隱患。

針對以上情況，該階段工程造價(jià)控制的主要工作是:要加強(qiáng)對招標(biāo)文件、施工圖紙的審核，加強(qiáng)對編制的招標(biāo)控制價(jià)、標(biāo)底的評審。招標(biāo)文件審核時(shí)主要審查各項(xiàng)條款設(shè)置是否嚴(yán)密，文字上是否有漏洞或者歧義，評標(biāo)辦法的設(shè)置是否科學(xué)，招標(biāo)范圍是否明確。審核招標(biāo)控制價(jià)、標(biāo)底時(shí)既要考慮投標(biāo)總報(bào)價(jià)的合理性，又要詳細(xì)評審其中各分項(xiàng)綜合單價(jià)的合理性，看是否有漏項(xiàng)現(xiàn)象存在。對圖紙的細(xì)化程度審核時(shí)，要注意檢查標(biāo)注是否清晰，出詳圖的地方是否交代清楚，是否滿足準(zhǔn)確計(jì)算造價(jià)的要求。

4 施工階段造價(jià)監(jiān)控工作存在的問題及解決辦法

施工階段控制工程結(jié)算超概算的關(guān)鍵是控制設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證。我們在歷年的結(jié)算審核中發(fā)現(xiàn)，有的建設(shè)項(xiàng)目在某一分部分項(xiàng)工程施工完畢后，又提出變更要求，使得施工人員不得不打破原有的施工組織設(shè)計(jì)，重新安排施工，造成人工、材料、機(jī)械的浪費(fèi);加之有些建設(shè)單位的工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，對于預(yù)算和有關(guān)規(guī)定不熟悉，或與施工單位有某種“默契”，造成不合格簽證。

設(shè)計(jì)變更多半發(fā)生在隱蔽工程，評審人員沒有到場，很難斷定變更的真實(shí)情況。因此，施工時(shí)一定要深入施工現(xiàn)場，隨時(shí)查看工程實(shí)施情況，核實(shí)并規(guī)范變更簽證。發(fā)生設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證時(shí)，先進(jìn)行造價(jià)增減多少的測算，并優(yōu)先考慮造價(jià)變化的因素，進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析比較后再進(jìn)行變更，使現(xiàn)場簽證和設(shè)計(jì)變更在確保功能和質(zhì)量的前提下盡可能不增加投資，甚至還能降低投資。努力減少現(xiàn)場變更的隨意性，嚴(yán)格控制不合理的變更簽證。施工階段變更如果涉及增加資金過多，必須要請示相關(guān)部門批準(zhǔn)后才能實(shí)施變更。在施工階段還應(yīng)注意多收集重要的證據(jù)，以免承包方在結(jié)算階段提出施工索賠時(shí)難以應(yīng)付。

施工階段造價(jià)控制的重點(diǎn)是簽訂好施工及購貨合同。這一步工作做好了，能夠避免結(jié)算時(shí)的合同爭議和糾紛。評審人員應(yīng)根據(jù)每一個(gè)工程具有特殊性，預(yù)測將來容易產(chǎn)生糾紛的地方，要求在合同簽訂時(shí)加以澄清說明，避免由于簽訂的合同條款不明確或不嚴(yán)密造成造價(jià)失控或扯皮。合同條款應(yīng)主要審核:涉及造價(jià)的條款是否符合招投標(biāo)文件的約定;是否與工程實(shí)際及國家法律法規(guī)相符;合同價(jià)調(diào)整的條件、范圍、方法是否合理;審查現(xiàn)場簽證條款、設(shè)計(jì)變更條款、工程結(jié)算條款表述是否準(zhǔn)確、完整;審查合同條款是否充分闡明發(fā)生變更的計(jì)價(jià)方法;是否準(zhǔn)確界定承包風(fēng)險(xiǎn)的范圍、調(diào)整幅度及調(diào)整方法。

5 結(jié)算審核階段造價(jià)監(jiān)控工作存在的問題及解決方法

在結(jié)算審核階段，首先要在對合同進(jìn)行透徹理解的基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)行合同。對于出現(xiàn)的甲方不熟悉工程相關(guān)知識，監(jiān)理方的責(zé)任心較差，沒有審核簽證單中施工單位報(bào)送的工程量，價(jià)格的簽訂也沒有任何依據(jù)的情況，在審核時(shí)必須對簽證單中的工程量和簽訂的價(jià)格都要進(jìn)行進(jìn)一步核實(shí)，盡量剔除現(xiàn)場簽證不實(shí)的情況。結(jié)算審核應(yīng)采取建設(shè)單位初審與財(cái)政相關(guān)部門聯(lián)合復(fù)審相結(jié)合的辦法。

政府性投資項(xiàng)目造價(jià)控制不理想的主要原因是:我國的政府投資項(xiàng)目大部分建設(shè)時(shí)間長、具體情況復(fù)雜、造價(jià)高，各個(gè)階段的工程造價(jià)監(jiān)控難度較大;又由于政府投資項(xiàng)目沒有籌集和歸還建設(shè)資金的壓力，花多花少最終均由政府買單，因此建設(shè)單位在造價(jià)監(jiān)控方面重視程度不夠。目前造價(jià)管理的各個(gè)階段控制工作不夠完善，對工程造價(jià)的控制主要側(cè)重于事后控制(竣工結(jié)算階段)，而忽視了最為重要的事前控制(決策和設(shè)計(jì)階段)。

從以上分析可知，對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過程造價(jià)控制，不只是核減資金的問題，最重要的是改變過去只注重事后評審的做法，努力做到早介入、早跟蹤，在事前評審上多下功夫。監(jiān)控事先制定全過程造價(jià)監(jiān)控實(shí)施方案，實(shí)施中發(fā)現(xiàn)存在的問題再加以改進(jìn)，促使造價(jià)監(jiān)控工作不斷完善，真正實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目造價(jià)監(jiān)控工作的全過程覆蓋，使有限的資金發(fā)揮出最佳的效益。

［1］ 李 玲.關(guān)于工程項(xiàng)目全過程工程造價(jià)的控制及管理［J］.山西建筑，2011，37(1):232-233.