“三權分置”下宅基地流轉收益分配制度的構建

摘 要：在“三權分置”背景下，宅基地制度改革不斷推進。在宅基地經(jīng)營性利用和流轉中，政府、集體和農(nóng)戶以何種方式分配收益，是宅基地制度改革中的重要問題。農(nóng)戶基于宅基地使用權而獲取流轉后產(chǎn)生的增值收益；農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地的所有權主體，應當參與流轉收益分配；政府規(guī)劃、管理、基礎設施投入等是宅基地流轉和增值的重要因素，政府也應當參與收益的分配。但在實踐中，存在各方權利義務關系不清、制度規(guī)定混亂等問題。因此，以用途、農(nóng)民承擔的風險、區(qū)位為考量因素，分類構建宅基地流轉收益分配制度，從而達到均衡各方主體利益的目的。

關鍵詞：宅基地流轉；經(jīng)營性利用；流轉收益；分配制度

中圖分類號：D922.32；F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2025）6-66-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.06.013

0 引言

2018年，《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，要在推動農(nóng)村土地制度改革的基礎上，對宅基地所有權、資格權、使用權進行“三權分置”探索。該政策旨在應對城鎮(zhèn)化進程中大量農(nóng)村宅基地及農(nóng)房閑置問題。2024年7月，黨的二十屆三中全會明確提出深化土地制度改革，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制等。目前，宅基地制度改革正在穩(wěn)步推進，試點地區(qū)對宅基地流轉收益分配機制展開積極探索。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正制定《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》，山西、河北等地結合此前宅基地制度改革試點經(jīng)驗，完成或啟動農(nóng)村宅基地管理的地方立法。在此背景下，學界對宅基地流轉收益分配制度的研究還有待加強和深化。

1 宅基地流轉收益的界定及試點地區(qū)存在的問題

宅基地是無償取得的，且因具有居住保障功能而被限定用途和流轉。以往，宅基地僅通過征收的方式進入國有建設土地市場而增加土地收益，但隨著經(jīng)濟發(fā)展，宅基地作為農(nóng)戶的重要財產(chǎn)，逐漸產(chǎn)生增加財產(chǎn)性收入的需求。在宅基地“三權分置”政策提出后，適度放活宅基地使用權，為農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入提供了可能。

1.1 宅基地流轉收益界定

關于宅基地流轉收益的界定，學者在研究后得出以下結論。有學者認為宅基地通過流轉獲得的增值收益包括宅基地作為住宅用地流轉所形成的收益和流轉后宅基地經(jīng)營性利用產(chǎn)生的收益，該收益產(chǎn)生于宅基地流轉入市及再流轉環(huán)節(jié)，并以交易價格的形式來體現(xiàn)［1］。鑒于宅基地在取得方面具有無償性及開發(fā)成本幾乎為零的特征，也有學者認為，在宅基地入市環(huán)節(jié)，農(nóng)民通過出租、轉讓、入股等方式流轉宅基地，其所獲得的收益本身就是流轉宅基地的收益［2］。同時，也有學者指出，在黨中央對耕地“占補平衡”及“增減掛鉤”政策要求下，置換、征收及整理后形成指標流轉同樣是各地普遍采用的宅基地流轉方式［3］，所獲得的收益也屬于宅基地流轉收益。但有學者認為以實施土地征收為目的的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤不屬于宅基地流轉的范疇［4］；也有學者認為宅基地增值帶來的收益是多元的，不僅包括經(jīng)濟利益，還包括社會及生態(tài)等方面的利益［5］。

從放活宅基地使用權角度出發(fā)，該研究所涉及的宅基地流轉收益是指宅基地通過流轉入市及再流轉環(huán)節(jié)產(chǎn)生的宅基地增值收益，即通過流轉宅基地使用權時形成的土地收益及流轉后宅基地經(jīng)營性利用產(chǎn)生的收益。

1.1.1 依靠對宅基地流轉后經(jīng)營所形成的土地收益

農(nóng)戶對宅基地的利用主要是建造住宅和附屬設施，主要目的或功能是居住保障。但在實踐中，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，逐漸出現(xiàn)農(nóng)戶對宅基地的經(jīng)營性利用。例如，部分旅游景區(qū)的村莊，主要采取單戶或鄰里共辦“農(nóng)家樂”“民宿”等經(jīng)營性的利用形式，而農(nóng)戶利用宅基地開展經(jīng)營活動已超出宅基地的居住保障功能。

1.1.2 流轉宅基地使用權所形成的收益

在當前放活宅基地使用權改革過程中，對宅基地有條件流轉是其重要內(nèi)容之一。在當前法律框架下，宅基地使用權流轉的2種重要形式是在農(nóng)戶居住或在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部進行流轉。而宅基地“三權分置”改革則適度拓寬社會主體參與宅基地流轉渠道，放活宅基地使用權流轉范圍和用途，主要包括以下3種流轉方式。①出租。農(nóng)戶在政策允許的范圍內(nèi)，將閑置的宅基地和地上住房出租給他人使用，以換取收益。不同試點地區(qū)承租的主體存在差別，如江西省鷹潭市余江區(qū)承租主體限制為本集體經(jīng)濟組織成員，重慶市大足區(qū)允許本地城鎮(zhèn)居民承租本村的宅基地，承租人范圍進一步擴大①。由此可知，在“三權分置”政策推行后，租賃已成為一種普遍的宅基地使用權流轉方式。②轉讓。國家相關政策明令禁止將宅基地和地上住房受讓于城鎮(zhèn)居民②，僅在本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行流轉。而試點地區(qū)探索出更有利于提高宅基地使用權流轉收益和效率的有效形式。例如，浙江省義烏市在試點中允許跨越集體經(jīng)濟組織流轉宅基地使用權，但對受讓人的身份、流轉期限有限制③。農(nóng)戶在轉讓宅基地后會獲得一次性的轉讓金，但農(nóng)戶在轉讓宅基地后無權再申請宅基地。③入股。農(nóng)戶將自己所有的宅基地使用權以入股的形式參與社會主體的經(jīng)營活動。例如，四川省瀘縣允許農(nóng)戶與社會主體合作建設，由農(nóng)戶提供土地，社會主體提供資金，雙方基于簽訂的合同共同享受權利，按照比例來共享土地權益④。社會主體一方的土地權利存在期限限制，一般商業(yè)用地為40 a、住宅用地為70 a，在約定的使用期限到期后，農(nóng)戶有權收回宅基地及地上建筑。這種合作模式難以直接體現(xiàn)宅基地的增值收益，本質(zhì)上是農(nóng)戶將其所有的、一定期限的宅基地使用權，交換為社會主體建造的由農(nóng)戶所享有的房屋的使用權和最終所有權。

我國宅基地通常是無償獲取，宅基地成本為零。因此，宅基地利用或流轉產(chǎn)生的收益應全部認定為宅基地增值收益。

1.2 試點地區(qū)宅基地流轉收益分配存在的問題

放活宅基地使用權會帶來土地財產(chǎn)效益增加，因此有必要明確分配機制。在以往集體經(jīng)營性建設用地入市所采取的收益分配制度及試點地區(qū)所探索的關于宅基地管理辦法內(nèi)容的收益分配方案中，宅基地流轉收益分配主要存在以下問題。

1.2.1 參與收益分配的主體不明確

農(nóng)戶是宅基地的使用權人，可直接參與宅基地經(jīng)營和流轉過程。因此，農(nóng)戶可直接獲取由宅基地流轉和利用所產(chǎn)生的收益。村集體作為宅基地所有權人，理應作為收益分配的主體。政府在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設中投入大量資金用于優(yōu)化環(huán)境、完善基礎設施，土地增值后能否作為收益分配的主體還有待研究。三者之間的權利關系有待進一步厘清。

1.2.2 收益分配規(guī)定不一

宅基地流轉收益實施何種分配方式來均衡三者之間的利益是宅基地制度改革的重要內(nèi)容。從集體經(jīng)營性建設用地入市的收益分配情況來看，政府通過收取調(diào)節(jié)金的形式來參與收益分配。地方政府能否采用這種方式來參與宅基地流轉收益分配，各地區(qū)具體實施情況和規(guī)定不同。大多數(shù)試點地區(qū)主要由村集體和成員共同參與分配，成員獲得大部分收益。試點地區(qū)出現(xiàn)許多“一戶多宅”的情況，且對農(nóng)戶是否收取宅基地有償使用費的規(guī)定不同。因此，應進一步細化以上問題與宅基地流轉收益分配的銜接。

1.2.3 流轉收益分配監(jiān)督不完善

各試點地區(qū)大多都提出了村集體在獲得宅基地收益后的監(jiān)督和管理制度。例如，浙江省義烏市規(guī)定了宅基地流轉收益的使用和內(nèi)部分配制度，對集體所獲取部分的收益用途進行規(guī)定和監(jiān)管⑤；浙江省德清縣對集體所獲取收益部分沒有規(guī)定如何使用，但對收益分配程序和比例進行規(guī)定詳細⑥。由此可知，試點地區(qū)關于村集體獲取收益部分缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)定，需要進一步完善。

2 各主體共享宅基地流轉收益的正當性

2.1 農(nóng)民和農(nóng)村集體共享宅基地流轉收益的正當性

根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)民作為宅基地使用者，具有資格權和使用權，村集體作為宅基地所有權人享有收益權和處分權。農(nóng)民作為農(nóng)村土地制度改革的重要主體，應當參與宅基地流轉收益分配。

在對宅基地流轉收益進行分配之初，應厘清農(nóng)民和農(nóng)村集體之間的關系。農(nóng)村集體通過集體土地所有權來實現(xiàn)利益，包括農(nóng)民集體共享利益的公益性和農(nóng)民分享集體利益的私有性。農(nóng)村宅基地在住房保障方面功能弱化、經(jīng)濟價值增加與現(xiàn)行法規(guī)定宅基地使用權中缺少收益權、處分權之間相互矛盾，相關宅基地權利缺失，導致難以通過市場流通方式來實現(xiàn)宅基地盤活利用。宅基地“三權分置”政策實施后，農(nóng)村集體成員對手中閑置的宅基地進行盤活利用，通過出租、入股、合作等方式投入政策允許的相關產(chǎn)業(yè)。在此過程中，農(nóng)民作為宅基地流轉交易的合同相對人，也有權參與流轉收益分配。維護宅基地使用權人的權益，有利于調(diào)動農(nóng)民參與宅基地制度改革的積極性、主動性，保障農(nóng)民土地權益。

農(nóng)村集體擁有集體土地所有權，為保障農(nóng)民的居住而無償將宅基地的使用權讓渡給農(nóng)民，但收益權能未轉移給農(nóng)民，農(nóng)村集體基于所具有的收益權，也應參與到宅基地流轉收益分配。再者，農(nóng)村集體基于所有權而享有對宅基地的管理權，主要是表現(xiàn)為對允許經(jīng)營、流轉的宅基地使用進行監(jiān)督。作為集體土地所有權人，農(nóng)村集體承擔著為集體成員提供公共服務的職能，如居住環(huán)境的改善、基礎設施的建設和維修等。因此，農(nóng)村集體分配宅基地流轉收益具有正當性、合理性。

2.2 政府共享宅基地流轉收益的正當性

2.2.1 政府參與宅基地流轉收益分配的理論基礎

政府參與宅基地流轉收益分配可適用馬克思地租理論，地租是土地所有權在經(jīng)濟上借以實現(xiàn)增值價值的形式［6］。宅基地價格主要由絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ組成。絕對地租主要是土地使用者無論所使用的土地狀況如何，都應向土地所有者支付租金。區(qū)位變化所產(chǎn)生的土地級差收益是宅基地增值收益的重要因素之一［7］。級差地租Ⅰ主要是由土地周圍地理環(huán)境和區(qū)位條件、資源要素等不同而產(chǎn)生的超額利潤；級差地租Ⅱ是在同一塊土地上不斷追加投資，從而完善土地周圍基礎設施而產(chǎn)生的收益。其中，農(nóng)村集體作為宅基地所有權人，可直接獲取絕對地租。對于級差地租，農(nóng)村集體和國家對收益增加均有貢獻。地方政府作為當?shù)匦姓黧w，負責管理所在地區(qū)的行政事務，對村莊提供公共服務和基礎設施投入，致力于改善農(nóng)村環(huán)境，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。地方政府通過投入大量資金來提升地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，對宅基地產(chǎn)生的級差地租具有積極影響，理應參與收益分配。

2.2.2 政府參與宅基地流轉收益分配的現(xiàn)實基礎

以往主要是通過政府主導下的土地“增減掛鉤”制度來推動土地入市，政府獲得高額增值收益，農(nóng)民在整個過程中并沒有參與權，處于弱勢地位，所獲得的宅基地補償額不符合心理預期。在土地制度改革后，農(nóng)民逐漸成為交易入市的主體，政府逐漸轉變?yōu)榉照?，為宅基地流轉提供規(guī)劃、對宅基地使用權進行確權登記、制定流轉交易規(guī)則及監(jiān)督交易過程。政府通過提供具有激勵作用的政策支持和制度保障，促進閑置宅基地和農(nóng)房的流轉，保障宅基地使用權依法行使，從而實現(xiàn)閑置資源的高效配置［8］。

在宅基地“三權分置”政策實施前，地方政府是土地增值收益的直接獲得者，宅基地盤活利用后，獲得土地增值收益的主體變?yōu)槎喾街黧w，共同參與收益分配對政府財政收入會造成一定程度的沖擊。同樣的，因此，考慮當?shù)卣斦杖氲确矫娴睦妫瑸檎{(diào)動政府推動宅基地盤活利用的積極性，政府有權參與宅基地流轉收益分配。

3 宅基地流轉收益分配制度設計

3.1 宅基地流轉收益分配總體要求

3.1.1 兼顧國家、集體和個人三方利益

建立完善的宅基地流轉收益分配規(guī)則，最重要的就是維護好各主體利益。在農(nóng)村集體與農(nóng)戶分配關系中，各村各農(nóng)戶占有的宅基地數(shù)量不同，導致流轉收益不同。因此，農(nóng)村集體應根據(jù)農(nóng)戶所獲取的收益份額與所投入的成本，對比后確定的利潤來收取收益，從而均衡不同地區(qū)農(nóng)戶之間的利益。不同地區(qū)所處的地理條件不同，收益價值會隨著地理條件變化而不斷改變，各地政府應采取收益調(diào)節(jié)金的方式參與到收益分配中，從而實現(xiàn)不同地區(qū)農(nóng)民集體的區(qū)域均衡，進一步維護國家、集體、個人在收益分配中的利益。

3.1.2 堅持收益分配比例與用途功能相協(xié)調(diào)

在宅基地流轉中，可針對宅基地的不同用途，按照不同辦法進行收益分配。若宅基地用于餐飲民宿等商業(yè)活動，考慮到對宅基地利用強度較大、收益較高，可參考集體經(jīng)營性建設用地入市的調(diào)節(jié)金數(shù)額，各地按20%～50%的比例對宅基地流轉收益進行征收；宅基地流轉后用于居住的，因所獲取的收益較低，調(diào)節(jié)金比例應當下降。

3.2 農(nóng)民和農(nóng)村集體分享宅基地流轉收益規(guī)則制定

農(nóng)村集體在宅基地流轉收益分配過程中具有重要作用，規(guī)范集體分配行為、保障農(nóng)戶利益是收益分配制度的關鍵原則。因此，應當制定集體收益份額、資金用途、資金管理監(jiān)督等方面的規(guī)則。

從繳納主體來看，不同試點地區(qū)農(nóng)村集體參與收益分配的模式上各具特色，一般大體包含應向集體繳納收益金的農(nóng)戶和繳納宅基地調(diào)節(jié)金的宅基地使用權一方等。而實際參與繳納主體在這些試點地區(qū)也表現(xiàn)出差異性。為了對宅基地流轉收益分配進行統(tǒng)一規(guī)范的管理，必須清晰界定各類主體的繳納責任。農(nóng)戶從農(nóng)村集體中無償獲取宅基地使用權，應向村集體繳納土地收益金。宅基地調(diào)節(jié)金應由村集體向取得宅基地使用權的一方收取。集體收益金是擁有土地所有權的集體將手中收益權轉移到農(nóng)戶手中而形成的貨幣價值，理應由農(nóng)戶負責繳納。但在實踐中，往往會出現(xiàn)農(nóng)民在宅基地流轉時抬高流轉價格，將本應由自身繳納的集體收益金份額強加給宅基地承租人或受讓人。

從繳納比例來看，宅基地因流轉后的用途不同而產(chǎn)生不同的增值收益，采取單一的固定金額難以適應實踐情況。在試點地區(qū)，收益分配比例的設定是依據(jù)宅基地流轉的不同方式及用途，通過分成機制來實現(xiàn)差異化處理。風險與利益并存，集體收益獲取基于不同的宅基地流轉形式，分配比例應由不同流轉形式所對應的風險程度來確定。農(nóng)戶通過租賃、入股等方式流轉宅基地，合同約定的期限屆滿時，宅基地使用權可重新歸農(nóng)戶所有，這時農(nóng)民所要承擔的風險相對而言較為輕微，基于宅基地流轉的情況，可適度上調(diào)集體收益金的分配比例；而一旦農(nóng)戶面臨可能喪失宅基地使用權或在宅基地的使用中對宅基地使用破壞較大，即在農(nóng)民利益受損的情況下，可適當降低集體收益金的比例。根據(jù)集體為農(nóng)戶在流轉土地時所提供服務程度不同來收取不同比例的收益金。宅基地用于經(jīng)營活動時，集體提供的基礎設施維護和公共服務較多，可適當增加收益金比例。

從集體收益金用途來看，對集體收益金如何使用是集體能分配宅基地流轉收益的重要因素。應對集體收益金的使用進行限制，規(guī)定?？顚Ｓ?，將所獲取的收益金按服務集體功能不同進行分割，包括用于公共基礎設施建設、鄉(xiāng)村居住環(huán)境改善、公用設施維修等劃定的?？睿唧w劃分金額應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況由村民集體討論協(xié)商確定。

3.3 政府分享宅基地流轉收益的規(guī)則制定

隨著宅基地使用權的財產(chǎn)價值不斷提升，可將宅基地流轉收益納入征稅范疇，并根據(jù)稅收法定原則，完善相關立法，從征稅對象、納稅主體、稅率等方面進行規(guī)定。

從征稅對象上來看，可借鑒與國有土地及地上房屋進行交易時所繳納的土地增值稅。從納稅主體來看，宅基地增值稅所要繳納的部分是宅基地每次流轉后所產(chǎn)生的收益再減去繳納集體收益金或減去在獲取宅基地時的價格。從稅收用途來看，參照前文有關集體收益金用途管理的論述，應?？顚Ｓ?。宅基地增值稅的稅率不宜過高，可參照土地增值稅稅率減半確定。

4 結束語

“三權分置”政策的實施不僅盤活了閑置宅基地及地上農(nóng)房資源，還提高了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。收益分配是宅基地制度改革中無法回避的問題，均衡好國家、集體、個人的利益是改革的重要內(nèi)容。在相關立法中，應關注村集體作為宅基地所有權者的主體地位，明確政府在宅基地制度改革中的管理者身份，落實農(nóng)民的宅基地用益物權，理清各主體之間的權利義務關系，均衡各方主體的利益分配。

注釋：

①參見《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地使用權流轉管理辦法 （試行）》。

②參見1999 年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理、嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39 號文）中規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?/p>

③參見《義烏市農(nóng)村宅基地使用權流轉暫行辦法》 和《義烏市農(nóng)村宅基地使用權轉讓細則 （試行）》第七條第二款。

④參見史衛(wèi)民，董鵬斌。戶有所居視角下共享宅基地使用權的法律規(guī)制［J］。湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2021，22（2）：73-79。

⑤參見《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宅基地收益分配管理指導意見》第三條。

⑥參見《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第四十四、四十五條。

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The Institutional Construction of the Distribution of Income from the Transfer of Homestead Land under the Separation of Three Rights

CHEN Yuan FANG Jianen

College of Humanities and Sciences， Hebei Agricultural University， Baoding 071000， China

Abstract： Under the background of the \"separation of three rights\"， the reform of the homestead system is continuously advancing. Homesteads obtain certain benefits in their commercial use and circulation， and how the government， collectives， and farmers allocate these benefits is an important issue in the reform of the homestead system. Farmers should participate in the distribution of the value-added income generated from the transfer of the right to use homestead land. As the owner of rural land， the collective of farmers should participate in the distribution of the transfer income. Government planning， management， and infrastructure investment are important factors in the transfer and value-added of homestead land， and should also participate in the distribution of income. However， practical challenges exist， including unclear rights/obligations among stakeholders and inconsistent institutional regulations. Therefore， by considering factors such as usage， farmers' risks borne， and geographic location， constructing a categorized benefit distribution system for homestead land transfer can achieve equitable interest balancing among all parties.

Key words： transfer of homestead land; commercial use; circulation income; distribution system