鄉(xiāng)村振興背景下長(zhǎng)沙市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐與探索

摘 要：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展新階段。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺、提高農(nóng)村地區(qū)土地集約利用水平等方面具有重大意義。為進(jìn)一步深化長(zhǎng)沙市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，以長(zhǎng)沙市雨花區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)際情況為切入點(diǎn)，全面分析該地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中的改革經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新及面臨的問(wèn)題，并提出建設(shè)用地入市改革的主要措施，包括制定完善的入市交易制度體系，保障工作可行；以規(guī)劃與確權(quán)登記工作為前提，梳理市場(chǎng)規(guī)則；規(guī)范優(yōu)化土地增值收益分配，確?？茖W(xué)合理；建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的入市監(jiān)管機(jī)制，全流程規(guī)范管理等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；實(shí)踐；措施；長(zhǎng)沙市

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2025）2-85-6

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.02.017

0 引言

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”。土地是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的重要載體，土地制度改革一直是國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革的重要組成部分。自黨的十八屆三中全會(huì)明確提出建設(shè)“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”以來(lái)，國(guó)家進(jìn)行一系列試點(diǎn)改革［1］。2019年8月26日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的修正案，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并改革和完善農(nóng)村土地征收制度，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革從“準(zhǔn)許入市”階段進(jìn)入“怎么入市”的新階段。2020年4月9日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》為進(jìn)一步深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革指明了方向［2-5］。2023年3月，自然資源部印發(fā)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案》，全國(guó)開(kāi)啟農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市新一輪試點(diǎn)工作，長(zhǎng)沙市雨花區(qū)入選深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)名單。自開(kāi)展試點(diǎn)工作以來(lái)，雨花區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，各項(xiàng)工作均取得一定成效［6］，積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為長(zhǎng)沙市及其他地區(qū)做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作提供了良好樣本。

1 改革背景

1.1 改革歷程

自1995年以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革已超20 a，歷經(jīng)地方自發(fā)試點(diǎn)、國(guó)家部署試點(diǎn)、試點(diǎn)政策深化、法律授權(quán)試點(diǎn)、獲得立法批準(zhǔn)、深化試點(diǎn)等6個(gè)階段，如圖1所示。入市政策從國(guó)家禁止入市、國(guó)家部署試點(diǎn)初步探索、政策改革支持、國(guó)家法律授權(quán)全面探索、土地管理法立法批準(zhǔn)入市到新一輪擴(kuò)大深化試點(diǎn)逐步變化。入市改革政策的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)出國(guó)家審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的總基調(diào)，主要以試點(diǎn)探索為抓手，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)入市改革工作。由于時(shí)代背景不同，各個(gè)階段面臨的試點(diǎn)區(qū)域探索重點(diǎn)也各不相同，但都取得一定成效，建立起符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，盤(pán)活存量土地，提高土地利用效率，保護(hù)耕地資源。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，二十大提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展［7］。2023年，自然資源部印發(fā)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案》［8］，要求全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合實(shí)際，在保留原有33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)、旗）的基礎(chǔ)上，按不超過(guò)本省份縣（市、區(qū)、旗）數(shù)量的10%作為新一輪深化試點(diǎn)地區(qū)。自此，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市深化試點(diǎn)工作全面展開(kāi)［9］。

1.2 試點(diǎn)地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)

全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在探索實(shí)踐中因地制宜，大膽探索，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)，探索出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的相關(guān)制度，盤(pán)活存量集體建設(shè)土地，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率。試點(diǎn)地區(qū)分別在入市主體、入市地塊潛力、入市土地用途等方面形成一批可復(fù)制、可推廣、可借鑒的制度創(chuàng)新成果。其中，入市主體包括村民委員會(huì)、村民小組、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及擁有市場(chǎng)法人資格的代理機(jī)構(gòu)。入市地塊潛力來(lái)源主要為存量和增量來(lái)源，存量建設(shè)用地包括閑置宅基地、廢棄村小學(xué)、村委會(huì)整治后入市；增量建設(shè)用地主要是通過(guò)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用，將符合條件的農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢匀胧型恋?。入市土地主要用于工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)，2015年之前入市土地嚴(yán)禁用于商品房和住宅建設(shè)，2015年之后探索用于公益性用地、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)。入市途徑有就地入市、調(diào)整入市、整治入市。試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)直接在本村使用且不用土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整的就地入市；將零星、分散土地調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的調(diào)整入市；城中村綜合整治后的整治入市。入市方式包括出讓、出租、租賃、入股等，以出讓方式為主。土地增值收益分配主要采取按照一定比例收取調(diào)節(jié)金，按照地塊出讓和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)及用途確定不同的調(diào)節(jié)金比例；建立統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系和股價(jià)制度，完善集體土地資產(chǎn)處置決策程序，充分發(fā)揮村民自治，充分尊重村民意愿。

2 雨花區(qū)改革實(shí)踐

2.1 先行先試積累經(jīng)驗(yàn)

雨花區(qū)位于長(zhǎng)沙市東南部，全區(qū)總面積為292 km2，常住人口為128.9萬(wàn)人，轄12個(gè)街道、1個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)省級(jí)工業(yè)園、1個(gè)市級(jí)物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)。2023年，雨花區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值為2 501.7億元，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為88.45 km2，地均產(chǎn)值為26.68億元，全區(qū)土地利用效率高。雨花區(qū)北部片區(qū)為城市建設(shè)集中區(qū)域，南部片區(qū)跳馬鎮(zhèn)因長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心保護(hù)而導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展空間受限。自2013年以來(lái)，跳馬鎮(zhèn)陸續(xù)開(kāi)展綠心地區(qū)工業(yè)企業(yè)退出，建立完善的污染企業(yè)退出、生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)保護(hù)機(jī)制，退出大量存量集體工業(yè)企業(yè)用地。2024年，《湖南省長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心保護(hù)條例》將長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心分為核心保護(hù)區(qū)和融合發(fā)展區(qū)，明確融合發(fā)展區(qū)是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力和踐行“三高四新”的綠色發(fā)展示范區(qū)。雨花區(qū)以盤(pán)活綠心地區(qū)退出集體工業(yè)用地為契機(jī)，在符合長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心管控條件下，選取符合入市條件的地塊進(jìn)行入市交易，緩解雨花區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足的困境，同時(shí)滿足鄉(xiāng)村地區(qū)“一二三”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求，探索形成可復(fù)制、可推廣的“雨花模式”改革成果，為長(zhǎng)沙市鄉(xiāng)村振興發(fā)展注入新動(dòng)能。

2.2 工作原則

雨花區(qū)自開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作以來(lái)，始終貫徹審慎穩(wěn)妥、把控風(fēng)險(xiǎn)的總基調(diào)，堅(jiān)持把握好4個(gè)方面關(guān)鍵點(diǎn)。第一，注重頂層設(shè)計(jì)。通過(guò)制定入市工作方案、配套政策文件，在制度頂層設(shè)計(jì)上對(duì)入市工作操作流程、入市交易規(guī)則、收益管理、民主決議等全流程行為進(jìn)行規(guī)范。第二，注重基礎(chǔ)分析。以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合長(zhǎng)沙市國(guó)土空間總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村規(guī)劃、綠心規(guī)劃，摸清雨花區(qū)可用的現(xiàn)狀集體建設(shè)用地，為入市提供基礎(chǔ)底圖底數(shù)。第三，注重基礎(chǔ)調(diào)研。圍繞重點(diǎn)村，結(jié)合地方情況進(jìn)行實(shí)地座談走訪，由村民自下而上進(jìn)行申請(qǐng)，從而確定大部分?jǐn)M入市地塊，保證入市地塊土地產(chǎn)權(quán)清晰、界址清楚，無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議。第四，注重關(guān)鍵項(xiàng)目。前期通過(guò)少量宗地塊入市打通入市路徑，形成成功經(jīng)驗(yàn)后再逐步增加入市地塊數(shù)量，以點(diǎn)帶面，把控入市地塊節(jié)奏和效果。

2.3 工作開(kāi)展情況

2.3.1 成立工作專班，組織有保障

《關(guān)于長(zhǎng)沙市雨花區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的通知》明確工作任務(wù)和目標(biāo)，成立工作專班，雨花區(qū)人民政府成立了由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)和分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，雨花資規(guī)分局、區(qū)發(fā)改、區(qū)住建局、區(qū)生態(tài)環(huán)境分局、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等相關(guān)職能部門(mén)和跳馬鎮(zhèn)政府為成員單位的工作專班［10］。此外，組建技術(shù)專班，聘請(qǐng)科研院所等技術(shù)機(jī)構(gòu)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作提供技術(shù)支撐。

2.3.2 擬定配套政策文件，制度有依據(jù)

為滿足雨花區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的工作需要，擬定《長(zhǎng)沙市雨花區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》等5個(gè)入市配套政策文件，為入市工作順利開(kāi)展提供工作依據(jù)和保障。

2.3.3 開(kāi)展入市地塊外業(yè)調(diào)查與核實(shí)，項(xiàng)目有臺(tái)賬

以現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合長(zhǎng)沙市國(guó)土空間總體規(guī)劃、跳馬鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃及各村莊規(guī)劃等成果，制作跳馬鎮(zhèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地分布圖。入市潛力地塊選址為雨花區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外、完成確權(quán)登記發(fā)證、入市主體意愿強(qiáng)烈、有用地需求的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。選取重點(diǎn)潛力地塊，并與地塊所在村莊召開(kāi)村支兩委座談會(huì)，記錄地塊位置及周邊公服配套，了解實(shí)際用途、使用現(xiàn)狀和入市意愿等情況。篩選入市條件成熟地塊來(lái)建立雨花區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市重點(diǎn)項(xiàng)目匯總表。

2.3.4 編制集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估成果，實(shí)現(xiàn)地價(jià)有支撐

根據(jù)雨花區(qū)入市試點(diǎn)工作需要，開(kāi)展雨花區(qū)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)編制工作，形成商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和公共管理與公共服務(wù)用地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)及宗地地價(jià)修正體系，為入市地塊提供土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

2.3.5 搭建入交易平臺(tái)，交易有保障

依托長(zhǎng)沙市自然資源交易中心已有的“我有地·我要地”平臺(tái)，開(kāi)發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易模塊，搭建雨花區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易平臺(tái)。

2.3.6 完成地塊入市交易，入市有成效

2023年完成1宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地6 900 m2，用途商服用地入市交易，由長(zhǎng)沙市雨花現(xiàn)代物流中心開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司完成摘牌。

3 雨花區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新

3.1 強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，提供堅(jiān)強(qiáng)保障

一是緊盯農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“三項(xiàng)負(fù)面清單”要求，不把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市、不把宅基地納入入市范圍、入市土地不搞商品房開(kāi)發(fā)，從入市源頭上確保入市改革工作的規(guī)范化、制度化。二是搭建“1+1+5”的制度框架，有序推進(jìn)試點(diǎn)任務(wù)落實(shí)落細(xì)，出臺(tái)“1”個(gè)工作方案，引領(lǐng)土地入市工作；出臺(tái)“1”個(gè)實(shí)施辦法，為土地入市提供基礎(chǔ)指引；配套“5”條政策，完善入市政策體系。出臺(tái)的相關(guān)配套文件明確土地入市范圍條件、主體方式、工作流程、收益管理、監(jiān)管服務(wù)等內(nèi)容，既滿足入市收益分配管理的現(xiàn)實(shí)需求，又實(shí)現(xiàn)入市工作的穩(wěn)妥有序推進(jìn)。三是完善增值收益分配機(jī)制，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以出讓、租賃方式入市的，按入市土地總收入的5%繳納調(diào)節(jié)金；以轉(zhuǎn)讓、出租等方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的，按轉(zhuǎn)讓收入的3%核定征收調(diào)節(jié)金，最大程度讓利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。四是規(guī)范收益資金使用機(jī)制，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的入市地塊收益部分，應(yīng)實(shí)行專賬核算、專項(xiàng)管理，主要用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和民生項(xiàng)目等支出。

3.2 簡(jiǎn)化入市交易流程

雨花區(qū)委托長(zhǎng)沙市自然資源交易事務(wù)中心代理實(shí)施土地入市，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作主要包括4大階段7項(xiàng)具體工作內(nèi)容。一是入市前準(zhǔn)備階段，擬入市地塊進(jìn)行勘測(cè)定界、取得規(guī)劃條件、開(kāi)展地價(jià)評(píng)估、入市決議、入市決議公示。二是入市方案編制及審核階段，入市主體編制入市方案，在進(jìn)行民主表決經(jīng)雨花區(qū)人民政府審批后進(jìn)行公示。三是入市交易階段，入市主體委托長(zhǎng)沙市自然資源交易事務(wù)中心在長(zhǎng)沙市“我有地·我要地”土地市場(chǎng)交易平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)交易、合同和監(jiān)管協(xié)議的簽訂。四是辦理不動(dòng)產(chǎn)登記階段，土地受讓人按照合同支付土地價(jià)款、繳納相關(guān)稅費(fèi)后，可申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，從而獲得土地使用權(quán)證。入市流程如圖2所示。

3.3 以問(wèn)題為導(dǎo)向，理順入市機(jī)制

雨花區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，聚焦探索盤(pán)活長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心融合發(fā)展區(qū)內(nèi)退出的存量集體工業(yè)企業(yè)用地，堅(jiān)持兼顧“空間、指標(biāo)、存量、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)”發(fā)展理念，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作，發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建政府服務(wù)體系和監(jiān)管機(jī)制，具體入市機(jī)制框架如圖3所示。精準(zhǔn)識(shí)別挖潛擬入市地塊，對(duì)已依法取得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)證、權(quán)屬清晰無(wú)爭(zhēng)議、符合國(guó)土空間規(guī)劃的存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地優(yōu)先入市，地上建筑物、構(gòu)筑物及其他附著物有利用價(jià)值的，明確可隨土地一同入市交易，解決工業(yè)企業(yè)退出的遺留地塊和房屋的使用問(wèn)題。在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方面，進(jìn)一步明確入市地塊，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，入市土地可適當(dāng)用于旅游休閑設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，包括野營(yíng)基地、觀光農(nóng)場(chǎng)、都市農(nóng)莊、園藝博覽、生態(tài)旅游、體育休閑、度假旅游等。同時(shí)，要確保符合《湖南省長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心保護(hù)條例》等相關(guān)法規(guī)空間管制與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求。

4 面臨的問(wèn)題

4.1 產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入存在不確定性

雨花區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)期間，跳馬鎮(zhèn)擬入市用地規(guī)劃用途確定為商服用地，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入引導(dǎo)僅明確可用于適當(dāng)?shù)穆糜涡蓍e設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，后續(xù)可能導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入范疇及準(zhǔn)入手續(xù)存在不確定性。長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心控規(guī)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和土地市場(chǎng)等因素對(duì)市場(chǎng)主體拿地積極性有一定影響，進(jìn)而影響到雨花區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市最大效益化。

4.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員收益分配問(wèn)題

雨花區(qū)跳馬鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，存量的農(nóng)村集體建設(shè)用地大部分存在土地租賃關(guān)系，入市前土地所有權(quán)人要收回土地使用權(quán)，入市主體面臨支付收回土地使用權(quán)高額成本的困境。實(shí)際操作中，入市地塊交易完成后的增值收益有限，在一定程度上影響土地所有者的入市積極性。因入市收益在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，所以要加大監(jiān)管力度，多措并舉，保障農(nóng)民可受益、可享受政策紅利。此外，入市收益部分應(yīng)惠及更多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

5 長(zhǎng)沙市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革主要措施

在深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期，開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)長(zhǎng)沙市有序建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要作用。未來(lái)，可通過(guò)以下措施持續(xù)深化。

5.1 制定完善的入市交易制度體系，保障工作可行

長(zhǎng)沙市應(yīng)加快制定出臺(tái)《長(zhǎng)沙市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》《長(zhǎng)沙市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易規(guī)則（試行）》《長(zhǎng)沙市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后開(kāi)發(fā)利用情況監(jiān)管辦法（試行）》《長(zhǎng)沙市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》《長(zhǎng)沙市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押登記辦法（試行）》［11］等地方規(guī)定，建立完善統(tǒng)一的長(zhǎng)沙市市區(qū)城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)更新成果體系，提前謀劃好入市的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，保障入市工作順利推進(jìn)。

5.2 以規(guī)劃與確權(quán)登記工作為前提，梳理市場(chǎng)規(guī)則

堅(jiān)持符合空間規(guī)劃用途和辦理確權(quán)登記發(fā)證作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前提條件［12］，在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的存量空間進(jìn)行挖潛，通過(guò)指標(biāo)置換的方式對(duì)增量空間進(jìn)行布局，并綜合考慮農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地周邊的配套設(shè)施用地布局，對(duì)住宅、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通等用地空間進(jìn)行綜合考慮和部署。以農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)登記為契機(jī)，做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證，妥善處理好歷史遺留，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)證的發(fā)證問(wèn)題。市場(chǎng)規(guī)則方面，做好市場(chǎng)用地需求調(diào)研，根據(jù)用地市場(chǎng)需求做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市供地計(jì)劃，從供給方和需求方來(lái)統(tǒng)籌確定供應(yīng)規(guī)模、時(shí)序，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.3 規(guī)范優(yōu)化土地增值收益分配，確?？茖W(xué)合理

長(zhǎng)沙市應(yīng)建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金征收制度，規(guī)范差別化的征收調(diào)節(jié)規(guī)則。規(guī)范農(nóng)民集體和農(nóng)戶間的分配方案，既保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，又充分體現(xiàn)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。首先，建立健全農(nóng)村集體與其內(nèi)部成員分配的相關(guān)政策方案，針對(duì)入市建設(shè)用地增值收益分配比例幅度、分配方式、分配過(guò)程、集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等，制訂具有可操作性的管理辦法和實(shí)施方案。其次，規(guī)范地方政府行為及職能范圍，充當(dāng)好“管理者”和“監(jiān)督者”角色，不直接干預(yù)合法合規(guī)的具體分配過(guò)程，同時(shí)對(duì)農(nóng)村集體和其內(nèi)部成員間的收益分配方案進(jìn)行規(guī)范性審核。最后，完善農(nóng)村集體民主管理和監(jiān)督管理制度，加快村民自治制度改革，保障村民知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，避免出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象，保障農(nóng)民公平分享土地增值現(xiàn)象。

5.4 建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的入市監(jiān)管機(jī)制，全流程規(guī)范管理

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及多部門(mén)、多層級(jí)，且土地入市后續(xù)還會(huì)涉及土地開(kāi)發(fā)、企業(yè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)、土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。長(zhǎng)沙市應(yīng)制定相關(guān)制度規(guī)章，建立綜合支持政策體系，聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、金融等部門(mén)，形成部門(mén)合力，統(tǒng)籌推進(jìn)，做好地塊入市后的監(jiān)督、監(jiān)管工作，確保農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后期各項(xiàng)工作穩(wěn)定有序運(yùn)行。

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Practice and Exploration of the Market-entry of Changsha's Rural Collective Operational Land Use under the Background of Rural

Revitalization

WANG Zhi1 ZHENG Min2

1.Changsha City planning Survey Design Institute， Changsha 410000， China; 2. Changsha Natural Resources and Planning Bureau， Yuhua Sub-bureau， Changsha 410000， China

Abstract： With the proposal and implementation of the national rural revitalization strategy， the rural industry has entered a new stage of rapid development.The market entry of rural collectively operated construction land is of great significance in promoting the development of rural industries， facilitating industrial prosperity and improving the intensive utilization of land in rural areas.To further deepen the reform of Changsha's rural collectively operated construction land into the market， this paper takes the actual situation of rural collectively operated construction land into the market in Yuhua District of Changsha as an entry point， comprehensively analyze the practical experiences， innovations， and problems faced in the process of rural collectively operated construction land into the market in the region.The study proposes to formulate a perfect system of market entry and transaction to ensure the feasibility of the work， to take planning and registration of rights as the prerequisite work， to sort out the rules of the market， to regulate and optimize the distribution of land value-added proceeds by all parties， to ensure the distribution of the proceeds， to establish a multi-departmental linkage mechanism for monitoring the market， and to regulate the management of the whole process， and other measures for reform of the market entry.

Key words： rural collectively operated building land into the market; practice; measures; Changsha City

（欄目編輯：于瑞濤）