政府性產(chǎn)業(yè)基金賦能云南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強省建設(shè)的路徑研究

摘要：本文通過梳理政府性產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展歷程與政策變遷，對政府性產(chǎn)業(yè)基金概念內(nèi)涵進行界定，分析當前云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，深入探討政府性產(chǎn)業(yè)基金如何賦能云南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強省建設(shè)的思路與路徑。

關(guān)鍵詞：政府性產(chǎn)業(yè)基金 農(nóng)業(yè)強省 多元化投入

在全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的過程中，建成農(nóng)業(yè)強國是重要內(nèi)容。云南省委省政府把握云南在全國發(fā)展大局中的“四個突出特點”提出了“3815”戰(zhàn)略，其中包括建設(shè)農(nóng)業(yè)強省。面對全球經(jīng)濟一體化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來的挑戰(zhàn)，云南省要發(fā)揮好云南農(nóng)業(yè)得天獨厚的優(yōu)勢，打好“高原特色農(nóng)業(yè)這張牌”，就需要面對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)企業(yè)融資難融資貴以及財政資金投入方式單一、多元化投入機制不健全等問題。

一、我國政府性產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展歷程與相關(guān)概念辨析

（一）我國政府性產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展歷程

政府性產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展可追溯至2002年“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導基金”的設(shè)立，該基金由中關(guān)村管委會獨家出資，總規(guī)模達5億人民幣，標志著我國政府投資基金實踐的正式啟航。這一基金的設(shè)立背景是同年6月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過我國第一部《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》，明確中央財政應安排中小企業(yè)發(fā)展專項資金來支持中小企業(yè)的發(fā)展，地方政府則根據(jù)實際情況予以財政支持。政府性產(chǎn)業(yè)基金歷經(jīng)20多年的深耕細作，據(jù)最新不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國已累計設(shè)立了2107只政府引導基金，目標規(guī)模累計約12.84萬億人民幣，其中已認繳規(guī)模達到約6.51萬億人民幣。這一系列基金的設(shè)立與運作，不僅極大地豐富了財政資金的運用方式，更是在推動新興產(chǎn)業(yè)崛起、激發(fā)社會資本活力、實現(xiàn)財政資金杠桿效應最大化方面發(fā)揮了重要作用。

（二）政府產(chǎn)業(yè)性基金政策變遷

政府政策層面使用過“政府引導基金”“政府投資基金”“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”等概念，這些概念是在不斷實踐探索中逐步明確和清晰的，并隨著一系列政策的出臺而逐漸細化與深化，從2005至今已有20年。

2005年國家發(fā)展改革委等十部委令第39號《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》明確“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”，首次正式提出設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導基金的概念。2007年財政部、科技部頒布的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》，詳細闡述了引導基金的設(shè)立目的、資金來源及運作原則，為后續(xù)實踐提供了明確的操作指南。2008年10月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部、商務部《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導意見》，明確“創(chuàng)業(yè)投資引導基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其宗旨是發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題，并提出了“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的16字大政方針。2015年財政部印發(fā)的《政府投資基金暫行管理辦法》中，將“政府投資基金”定義為由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。其中的政府出資，特指財政部門通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算等安排的資金。設(shè)立基金的領(lǐng)域聚焦于支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域。財政部同年出臺《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，從指導思想、總體要求及基本原則，合理運用政府投資基金聚焦支持重點產(chǎn)業(yè)，規(guī)范設(shè)立運作支持產(chǎn)業(yè)的政府投資基金，切實履行財政資金出資人職責，積極營造政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境等方面，進一步規(guī)范了資金投向、運作和指導監(jiān)督機制等環(huán)節(jié)，對規(guī)范有序推進政府產(chǎn)業(yè)性基金相關(guān)工作起到重要作用。2016年由國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》中，將“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”明確為有政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。此類基金出資來源包括財政預算內(nèi)投資、中央和地方各類專項建設(shè)基金及其他財政性資金。其投資范疇廣泛，涵蓋非基本公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施、住房保障、生態(tài)環(huán)境保護、區(qū)域發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)，以及創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等多個關(guān)鍵領(lǐng)域。2020年財政部印發(fā)《關(guān)于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，不僅充分肯定了政府投資基金在促進經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用，還從強化政府預算對財政出資的約束、著力提升政府投資基金使用效能、實施政府投資基金全過程績效管理、健全政府投資基金退出機制、禁止通過政府投資基金變相舉債、完善政府投資基金報告制度等入手作了進一步規(guī)范，為我國政府性產(chǎn)業(yè)基金的持續(xù)健康發(fā)展指明方向?？梢姡援a(chǎn)業(yè)基金在我國的發(fā)展歷程，不僅是一部財政金融體系工具的創(chuàng)新史，更是一部制度完善與優(yōu)化的實踐史，其對于推動我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要意義不言而喻。

（三）本文采用的基金概念

從上述相關(guān)文件規(guī)定來看，“政府引導基金”“政府投資基金”“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”等具有四個基本特點：一是這類基金須有政府投入引導，有別于沒有政府出資的純市場產(chǎn)業(yè)基金。二是這類基金定位于實業(yè)投資，其投資對象是產(chǎn)業(yè)尤其是高成長性產(chǎn)業(yè)中的創(chuàng)業(yè)企業(yè)的股權(quán)，是通過直接投資企業(yè)來發(fā)展企業(yè)，并通過發(fā)展企業(yè)來實現(xiàn)自身的增值，其利潤主要來自資產(chǎn)買賣的差價，而不是股權(quán)的分紅。三是這類基金是一種專家管理型資本，它不僅為企業(yè)直接提供資本金支持，而且提供特有的資本經(jīng)營、增值服務，與單純的投資行為有著明顯區(qū)別。四是這類基金有確定的退出機制，即在所投資的企業(yè)發(fā)育成長到相對成熟后即退出投資，一方面實現(xiàn)自身的增值，另一方面能夠進行新一輪的產(chǎn)業(yè)投資，因而有別于長期持有所投資企業(yè)的股權(quán)，以獲得股息為主要收益來源的普通資本形態(tài)。沈堅指出，一般來說，“政府產(chǎn)業(yè)投資基金”“政府引導基金”等都屬于政府投資基金的范疇。因此，盡管官方文件在命名上存在差異，但政府性產(chǎn)業(yè)基金的核心特征與運作機制已得到了清晰的界定，并且在實際操作中展現(xiàn)出了顯著的統(tǒng)一性。為了保持研究的連貫性，本文采用“政府性產(chǎn)業(yè)基金”這一表述，其與財政部和國家發(fā)展改革委文件中所稱的“政府引導基金”“政府投資基金”和“政府出資產(chǎn)業(yè)投資”基金概念基本一致。

二、云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨問題及基金運作實踐

云南省以其獨特的地理環(huán)境和豐富的自然資源，孕育了多樣化的高原特色農(nóng)業(yè)，成為我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一顆明珠。然而，面對市場需求的不斷變化、農(nóng)業(yè)技術(shù)的快速迭代以及國際競爭的日益激烈，云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨著轉(zhuǎn)型升級的迫切需求。政府性產(chǎn)業(yè)基金，作為我國財政金融支持體系中的重要政策工具，在推動產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面展現(xiàn)出了顯著成效。這類基金能夠發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應，并有效匯聚社會資本力量，依托其招商引資引智功能，為特定產(chǎn)業(yè)提供長期且穩(wěn)定的資金與智力支持，實現(xiàn)資金的精準配置與高效利用，進而促進產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級。

（一）云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題

為落實云南省委提出的“3815”戰(zhàn)略，云南省制定了系列三年行動計劃，其中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三年行動計劃是2022年制定的。2022年6月。云南省政府辦公廳印發(fā)了《云南省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三年行動方案（2022—2024年）》，提出了指導思想、發(fā)展目標，重點工程，以及保障措施，其中，明確了聚焦糧食、茶葉、花卉、蔬菜（含食用菌）、水果、堅果（核桃、澳洲堅果）、咖啡、中藥材、牛羊、生豬、鄉(xiāng)村旅游、煙草、蔗糖、天然橡膠等“1+10+3”重點產(chǎn)業(yè)，以及良田沃土強基工程、綠色發(fā)展引領(lǐng)工程、設(shè)施農(nóng)業(yè)提升工程等16項重點工程，到2024年，重點產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值由2021年的2萬億元增加到2.9萬億元；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)比例由2021年的28∶50∶22調(diào)整為23∶53∶24；農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工和精深加工水平顯著提升，重點產(chǎn)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比達到2.3∶1以上。由于年報尚未披露，目前的相關(guān)年度指標未能查到。從目前相關(guān)資料分析，云南省高原特色農(nóng)業(yè)還存在下列突出問題。

1.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱是制約云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的首要因素。一是農(nóng)業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力不足，導致關(guān)鍵技術(shù)的自主研發(fā)能力有限，如花卉產(chǎn)業(yè)雖規(guī)模龐大，但“大而不強”，品種高度依賴外部引入，缺乏核心競爭力。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條較短，農(nóng)業(yè)整體處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，農(nóng)產(chǎn)品加工深度開發(fā)不夠，附加值低。2023年云南省農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比僅為2.2：1，顯著低于全國2.59：1的平均水平，嚴重限制了農(nóng)業(yè)對地方稅收的貢獻能力。三是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)匱乏，整體產(chǎn)業(yè)帶動效應弱，國家級重點龍頭企業(yè)數(shù)量僅占全國總數(shù)的0.3%，千億級以上營收的龍頭企業(yè)為零，且缺乏具有全國影響力的知名品牌，難以形成有效的產(chǎn)業(yè)集聚與輻射效應。

2.農(nóng)業(yè)發(fā)展資金單一。農(nóng)業(yè)發(fā)展資金方面，主要面臨資金來源單一且使用效率有待提升的挑戰(zhàn)。多年來，云南省財政堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，財政支農(nóng)資金不斷增加，2023年，云南省全省農(nóng)林水支出904億元，占一般公共預算支出的13.4%，超過全國8.7%的平均水平4.7個百分點，其中大部分資金均用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但資金使用方式主要以政府項目建設(shè)補助、投資獎補等無償轉(zhuǎn)移支付為主，方式單一，且后續(xù)跟蹤問效難。同時，省級重點支持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)范圍有限，政府直接扶持難以全面覆蓋并推動產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)高效發(fā)展，亟需構(gòu)建更加多元化、市場化的資金投入與配置機制。

3.農(nóng)業(yè)企業(yè)融資困難。農(nóng)業(yè)企業(yè)融資難題成為制約企業(yè)成長壯大的關(guān)鍵瓶頸。資金是企業(yè)快速高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)普遍投入大、風險高、收益不可預期，農(nóng)業(yè)企業(yè)市場融資普遍困難，影響企業(yè)做大做強。一方面，部分種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)，由于市場風險高，難以得到以盈利為目的的金融資本和社會資本支持；另一方面，即便部分成熟項目，也因欠缺現(xiàn)代的經(jīng)營理念、品牌建設(shè)滯后、營銷體系不完善等問題，導致品牌價值難以體現(xiàn)，企業(yè)融資發(fā)展依然困難。

（二）云南省政府投資基金運作實踐

為推進云南農(nóng)業(yè)多元化投入，云南省省本級以及州市縣，作出相關(guān)積極探索，有成功的，也要失敗的，都需要進行認真的總結(jié)。一是省股權(quán)中心設(shè)立基金。以原云南省股權(quán)投資發(fā)展中心為主導的基金設(shè)立模式，在2011至2014年間進行了初步探索。該階段，社會資本缺失，政府主導投資決策，基金管理人運作不夠?qū)I(yè)，基金未能實現(xiàn)預期的放大效應，最終運作失敗。二是省重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展母基金。2017年設(shè)立云南省重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展母基金（有限合伙）?；疬\作過程中，母基金管理人與政府主管部門的溝通協(xié)調(diào)上存在不足，決策流程未能充分市場化，同時，基金運作過程中缺乏必要的容錯機制和激勵機制，進一步加劇了運作難度，最終同樣以失敗告終。三是肉?；?。2021年設(shè)立的云南肉牛股權(quán)投資基金合伙企業(yè)（有限合伙），作為云南省在特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資嘗試。然而，由于整體商業(yè)模式不明確、牧場項目運營成本高企以及盈利點不清晰等多重因素，該基金同樣未能實現(xiàn)預期目標，運作效果不夠理想。四是州（市）政府引導基金。云南省部分州（市）政府引導基金的運作情況則呈現(xiàn)積極的態(tài)勢。根據(jù)中基協(xié)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2023年，云南省昆明市、祿豐市、昭通市、曲靖市、滇中新區(qū)以及紅河州6個州（市）共設(shè)立7支引導基金，其中昆明市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、曲靖市產(chǎn)業(yè)引導基金、曲靖經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)引導基金等3支基金已對外運營，并取得了一定產(chǎn)業(yè)引導效果，展現(xiàn)出政府引導基金在促進地方經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用。

三、引入政府產(chǎn)業(yè)基金賦能云南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強省建設(shè)的依據(jù)和借鑒

近年來，中央層面出臺多個文件都主張設(shè)立基金支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家級和相關(guān)省區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金實踐，為云南省設(shè)立省農(nóng)業(yè)基金提供了做法經(jīng)驗。

（一）設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金成為中央和地方黨委政府的共識

從政策層面來看，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》明確“國家支持以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，重點支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，2024年中央一號文件提出“發(fā)揮全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系和政府投資基金等作用”，相關(guān)的支農(nóng)政策文件中均有相應的政策信號，即支持以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，發(fā)揮政府投資基金作用，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供金融支持。2024年云南省委一號文件《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的實施意見》提出“發(fā)揮農(nóng)擔體系和政府投資基金等作用，探索設(shè)立云南省高原特色農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展基金?！?，作為財政支持“1+10+3”重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策措施。從實踐層面來看，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金支持農(nóng)業(yè)成為國家層面和多數(shù)省區(qū)的通行做法。目前來看，國家級層面設(shè)立了中央中墾基金（2017年設(shè)立）、中央現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展基金（2013年設(shè)立）、中央欠發(fā)達地區(qū)基金（2014年設(shè)立）等基金，這些基金對促進農(nóng)墾企業(yè)等農(nóng)業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、促進種業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化以及促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生積極作用。從省級層面來看，貴州省2021年設(shè)立農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展基金、廣東省2018年設(shè)立農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金，有力推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展。

（二）國家級和全國多數(shù)省區(qū)設(shè)立和運作基金的實踐，為設(shè)立省農(nóng)業(yè)基金能夠有效助力云南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了經(jīng)驗啟示

1.完善財政多元化投入機制，實現(xiàn)資金高效利用與產(chǎn)業(yè)升級。設(shè)立政府引導性質(zhì)的省農(nóng)業(yè)基金，不僅是財政資金支持方式的一次重大創(chuàng)新，更是推動云南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。設(shè)立政府引導性質(zhì)的省農(nóng)業(yè)基金既可通過基金直接投資項目（一般能實現(xiàn)三倍以上放大）或者組建子基金（一般能實現(xiàn)政府出資一倍以上放大）方式放大財政資金效益，又可針對云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條較短、品牌龍頭企業(yè)缺乏等問題，發(fā)揮基金招商引資功能，在產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)引入外部社會資本和優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)落地云南，尤其是引入云南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)最缺乏的具備市場、渠道優(yōu)勢的品牌企業(yè)，與云南農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)資源和特色產(chǎn)品形成互補，充分利用其帶來先進種植技術(shù)、管理經(jīng)驗和市場渠道，借鑒專業(yè)團隊在項目篩選、企業(yè)管理及運營方面的深厚經(jīng)驗，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。

2.集中財力精準投放，強化產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)。財政資金傳統(tǒng)的“撒胡椒面”式、分散的獎補模式，對企業(yè)的幫助和支持作用有限。而政府產(chǎn)業(yè)基金能夠?qū)⒇斦Y金分散變集中、無償變有償、資金變資本、單向變循環(huán)，資金池越滾越大，集中財力辦大事，實現(xiàn)大資本與大產(chǎn)業(yè)的有效對接。同時，社會資本具有先天的逐利性，而云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、現(xiàn)代化水平較低，且農(nóng)業(yè)企業(yè)存在小、散、弱、亂等問題，導致難以吸引社會資本投入。政府產(chǎn)業(yè)基金能發(fā)揮政策引導及政府增信等作用，通過給社會資本背書及讓利，引導更多社會資本向云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)傾斜，特別是在種業(yè)、特色畜牧業(yè)、特色農(nóng)作物種植以及冷鏈物流、精深加工等領(lǐng)域，實現(xiàn)延鏈補鏈強鏈，完善從原料種植、養(yǎng)殖到消費端的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

3.構(gòu)建長效扶持機制，促進財政資金良性循環(huán)。政府產(chǎn)業(yè)基金可發(fā)揮投資周期長、收益容忍度高等優(yōu)勢，以股權(quán)投資的方式對省內(nèi)重點農(nóng)業(yè)企業(yè)進行投資，與云南省獎補資金一次性投放且無法收回相比，基金投資形成的國有股權(quán)可在企業(yè)發(fā)展成熟時通過出售、轉(zhuǎn)讓以及上市等方式進行資金回收，實現(xiàn)財政資金“投入—運營—退出—再投入”的良性循環(huán)，建立符合現(xiàn)代財政制度要求的扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制。同時，基金管理機構(gòu)實行市場化、專業(yè)化的“募投管退”運作，定期開展資金投后管理和投后賦能工作，彌補云南省獎補方式缺乏有效跟蹤問效機制的缺陷，還能整合省內(nèi)產(chǎn)業(yè)及金融資源為企業(yè)持續(xù)賦能，確保財政資金充分發(fā)揮使用效益。

四、政府產(chǎn)業(yè)基金支持云南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強省建設(shè)的路徑

設(shè)立云南省高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展基金，即需要按照中央部委明確的政策設(shè)立，也需要結(jié)合云南省高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際進行創(chuàng)新，并規(guī)避之前設(shè)置運作相關(guān)基金失敗的教訓，科學合理設(shè)置和運作。

（一）明確基金規(guī)模與注資機制，優(yōu)化資金配置路徑

在不新增預算的情況下，省級政府農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立規(guī)模，取決于可以用于注資的現(xiàn)行省級農(nóng)業(yè)相關(guān)專項資金的規(guī)模以及需要轉(zhuǎn)為投入基金模式的力度。從云南省近年來安排省級預算安排用于全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的專項資金數(shù)量來看，僅省級財政銜接推進鄉(xiāng)村振興資金就達80億元，按照用于產(chǎn)業(yè)60%測算，可以有48億元轉(zhuǎn)換為基金。同時，云南省省本級財政安排的相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)專項資金還有10多億元以上，這些資金也可以轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)基金的出資來源。但是基金方式考驗云南省現(xiàn)行基金的管理水平，需要有一定的適應期，在維持現(xiàn)行政府補助投入方式的基礎(chǔ)上，循序漸進擴大基金規(guī)模，實現(xiàn)資金的分期到位與高效利用，確?；鹨?guī)模與實際需求相匹配，同時提高資金使用的靈活性和效率。

（二）重視基金的投入管理，探索多元化投資路徑

中墾基金、廣東農(nóng)業(yè)基金和貴州農(nóng)業(yè)基金采用“直投+子基金”的方式運作，直投能快速支持本地項目落地，子基金能吸引社會資本和優(yōu)秀的基金管理人通過直投、返投等方式支持當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。綜合各省做法，規(guī)避云南省之前設(shè)立基金的不足，兼顧云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之外的其他產(chǎn)業(yè)對基金設(shè)立的需求，所設(shè)立的云南省高原特色農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展基金，應當圍繞云南省“1+ 10+3”重點產(chǎn)業(yè)進行投資，同時，由于云南省是生物多樣性的寶庫，因此，在項目的具體投入方向上，除上述“1+10+3”為主線外，還應規(guī)定可以投資對區(qū)域影響重大的其他特定細分領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)項目，比如竹筍、牛油果等。此外，在投入方式上，應當采取“直投+子基金”的方式。

（三）處理好相關(guān)各方的關(guān)系和職責定位，提高管理效能

政府性產(chǎn)業(yè)基金的整個管理活動涉及到多個相關(guān)各方，包括基金出資人、出資人代表、基金管理人、基金托管人以及會計師、財務分析師、律師等中介服務機構(gòu)?；鹗欠衲芡顿Y成功，很大程度上取決于基金擬投項目的儲備和盡職調(diào)查等管理機制的設(shè)計和運行。按目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目在農(nóng)業(yè)農(nóng)村等行業(yè)部門的管理職責，應當由行業(yè)主管部門為政府出資人代表，履行出資人職責，以充分發(fā)揮行業(yè)主管部門管理項目的優(yōu)勢，行業(yè)主管部門應牽頭建立儲備項目庫。同時，要構(gòu)建多方參與的投資決策機制，建立云南省農(nóng)業(yè)基金的投資決策委員會，作為基金最終投資的決策機構(gòu)。行業(yè)主管部門應當從項目庫中遴選項目并向投資決策委員推薦項目，基金管理機構(gòu)對推薦的項目開展盡職調(diào)查后，提交投資決策委員決策。另一方面，甄選基金管理人，需考慮國有性、專業(yè)性和地方性等特點。政府性產(chǎn)業(yè)基金是一種專業(yè)化、機構(gòu)化、組織化管理的資本，基金管理人需注重投資管理的專業(yè)水準。同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)普遍投入大、風險大、收益不可預期，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不應完全按照市場逐利原則進行，而應當主要體現(xiàn)國家政策性要求和云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略決策意圖，在管理方面需要兼顧農(nóng)業(yè)項目管理的可及性、本土性等實際考慮基金管理人的遴選，不適合由完全市場化背景的基金管理公司擔任基金管理人。

（四）建立科學有效的運作、考核與風險防控機制，保障基金安全

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)周期長、風險高且退出困難，基金能否實際投出以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標實現(xiàn)程度有多大，與基金投向、投入決策機制，對基金管理人的激勵約束機制等相關(guān)，考慮到云南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展迫切性、盈利不高等特質(zhì)，應當秉承低收益率和高容忍度的理念，并建立科學合理的盡職免責機制、風險容忍機制、業(yè)績獎勵機制以及基金考核體系。省農(nóng)業(yè)基金投資主要以基金整體綜合收益和效益進行綜合考核，不以單個子基金或單個直接投資項目的業(yè)績情況對基金管理人實施考核。

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（作者單位：云南師范大學繼續(xù)教育學院）

責任編輯：李麗君