為農(nóng)村環(huán)境污染治理開(kāi)方子

我國(guó)農(nóng)村污染問(wèn)題涉及人民的生活健康和生活幸福，環(huán)境污染危害人們身體健康的案件屢見(jiàn)不鮮。例如，重金屬導(dǎo)致的“癌癥村”、因傾倒非法廢物致人死亡等案件令人觸目驚心，因此農(nóng)村環(huán)境污染防治工作迫在眉睫。文章首先闡述了農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法的法律價(jià)值，然后梳理了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染防治的法律問(wèn)題，最后提出了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染治理的法律對(duì)策，希望能夠?qū)r(nóng)村環(huán)境污染治理提供有益啟示。

農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法的法律價(jià)值

農(nóng)村是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生活的基礎(chǔ)，兼具生產(chǎn)、生活、文化等多重功能，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要穩(wěn)定器和蓄水池。鄉(xiāng)村興，則國(guó)家興。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也要注意保護(hù)環(huán)境，保護(hù)環(huán)境就是在保護(hù)生產(chǎn)力，保障經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法是治理農(nóng)村環(huán)境污染的基礎(chǔ)。例如，2018年浙江省的海藍(lán)公司生產(chǎn)部經(jīng)理吳某民將公司生產(chǎn)的硫酸鈉廢液交由無(wú)危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的吳某良處理，吳某良又雇請(qǐng)李某賢將30車(chē)1 124.1噸硫酸鈉廢液違法傾倒在江西省浮梁縣壽安鎮(zhèn)八角井、浮梁縣湘湖鎮(zhèn)洞口村的兩處地塊，致使周邊約8.08畝（約5 386.7平方米）范圍內(nèi)土壤和地表水、地下水受到污染，造成當(dāng)?shù)? 000余名群眾飲水、用水困難。污染物隨著水流跨區(qū)域流動(dòng)，對(duì)不同地區(qū)居民的生活環(huán)境造成了不同程度的污染，面對(duì)這種情況僅憑個(gè)人的力量難以保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)利用法律的手段對(duì)違法的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行處罰；只有對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人做出處理，環(huán)境執(zhí)法的最后一步才算完成，而農(nóng)村環(huán)境污染治理的第一步才剛剛開(kāi)始。

農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法切實(shí)關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活和自身利益的保障。例如，2018年1月至2020年8月，郭某等父子三人在未經(jīng)工商注冊(cè)登記且未取得《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證》的情況下，為謀取利益，租賃北京市某村的一個(gè)自建院落，未采取任何污染防治措施從他人處收購(gòu)廢機(jī)油和機(jī)油壺（桶），并將收購(gòu)的廢機(jī)油和機(jī)油壺（桶）加價(jià)出售給多家公司和個(gè)人。經(jīng)認(rèn)定，郭某等三人經(jīng)營(yíng)、處置的廢機(jī)油和廢機(jī)油壺（桶）均屬于危險(xiǎn)廢物；上述廢機(jī)油和機(jī)油壺（桶）經(jīng)營(yíng)、處置的地點(diǎn)土壤中污染物含量已超過(guò)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管制值，郭某等三人在該地經(jīng)營(yíng)、處置危險(xiǎn)廢物的行為已經(jīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)地的土壤環(huán)境造成了污染。土壤是非常寶貴的資源，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，與農(nóng)民的生命健康息息相關(guān)。因此，農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法對(duì)農(nóng)村治理環(huán)境污染，以及維護(hù)農(nóng)民群眾的人身、財(cái)產(chǎn)利益至關(guān)重要，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵一環(huán)。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染防治的法律問(wèn)題

機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的管理體制，縱向上中央統(tǒng)一管理，橫向上各部門(mén)協(xié)同合作。環(huán)境污染防治的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷，突出表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

其一，分部門(mén)之間職能分散。分部門(mén)管理是指各部門(mén)根據(jù)其管轄范圍不同進(jìn)行分工，包括水利、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、能源等；各部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，彼此之間沒(méi)有隸屬關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系，因此各部門(mén)職能會(huì)出現(xiàn)交叉和空白，從而導(dǎo)致重復(fù)管理或者為了利益相互推諉責(zé)任。其二，根據(jù)環(huán)保法第十條規(guī)定可知，我國(guó)在縣級(jí)以上地方設(shè)立環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，而縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)由縣級(jí)環(huán)保部門(mén)主管，但是在實(shí)踐中，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染更加嚴(yán)重，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村會(huì)設(shè)立自己的環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，但是大部分的農(nóng)村是處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，我國(guó)農(nóng)村占地面積廣，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)往往不能根據(jù)每個(gè)農(nóng)村的實(shí)際環(huán)境進(jìn)行因地制宜。

執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊

從執(zhí)法人員的角度來(lái)看，存在執(zhí)法人員不夠?qū)I(yè)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄、村民自治現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題。治理環(huán)境污染需要很強(qiáng)的專業(yè)性，但是現(xiàn)實(shí)情況是很多農(nóng)村并沒(méi)有配備專業(yè)的執(zhí)法人員，相當(dāng)一部分人員是從其他崗位借調(diào)過(guò)來(lái)的臨時(shí)工作人員，而這些人也不具備專業(yè)知識(shí)，他們身兼數(shù)職，事務(wù)龐雜；有些執(zhí)法人員由于沒(méi)有進(jìn)行過(guò)專業(yè)的訓(xùn)練，環(huán)保意識(shí)淡薄，對(duì)于一些污染環(huán)境的行為并不是視而不見(jiàn)，而是沒(méi)有意識(shí)到這種行為會(huì)給環(huán)境帶來(lái)危害，因?yàn)樗麄儽旧砭褪撬幁h(huán)境的一分子，對(duì)于如何處理農(nóng)村生活垃圾、禽畜糞便、地膜用量等問(wèn)題多是采用以往的生活經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決。這也說(shuō)明在政府人手不夠的地區(qū)，農(nóng)村普遍存在的自治現(xiàn)象。執(zhí)法人員有的是村民，有的是村干部，人員老齡化嚴(yán)重，對(duì)于政策和法律的理解不夠，從而出現(xiàn)一些以罰代管、權(quán)錢(qián)交易的現(xiàn)象，給農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法工作帶來(lái)很大的難度。執(zhí)法人員的失職和不作為可以被認(rèn)為是環(huán)境污染的幫兇，而在農(nóng)村普及環(huán)保教育、培養(yǎng)環(huán)保人才的道路仍然任重而道遠(yuǎn)。

跨區(qū)域執(zhí)行困難

環(huán)境污染不是靜態(tài)的，而是會(huì)跨區(qū)域流動(dòng)的。例如，企業(yè)排放的污水、農(nóng)民使用的農(nóng)藥化肥等水污染，不會(huì)只局限于一個(gè)區(qū)域，而是隨著水源的流動(dòng)進(jìn)入下一個(gè)區(qū)域，而水流經(jīng)過(guò)的區(qū)域都會(huì)受到污染。這種跨區(qū)域流動(dòng)的污染往往需要從源頭開(kāi)始治理，涉及不同區(qū)域的多部門(mén)之間的協(xié)商、協(xié)同合作治理環(huán)境污染。2022年11月22日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》，第六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全跨區(qū)域農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)與其他行政執(zhí)法部門(mén)、司法機(jī)關(guān)的交流協(xié)作。”但是該條規(guī)定具有原則性，并沒(méi)有實(shí)際指出各部門(mén)之間如何跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。

執(zhí)法機(jī)制欠缺

從我國(guó)環(huán)境污染的執(zhí)法機(jī)制來(lái)看，尚有很多不合理的地方。主要體現(xiàn)在：其一，執(zhí)法技術(shù)方面存在欠缺，由于政府投入的資金不足，用于農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)設(shè)備難以得到保障，而執(zhí)行環(huán)境污染防治和監(jiān)測(cè)是關(guān)鍵的一環(huán)，這導(dǎo)致不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題并且對(duì)執(zhí)行帶來(lái)很大的阻礙。其二，企業(yè)面臨賠償?shù)膲毫?。很多企業(yè)本身資金就不多，而環(huán)境污染涉及的被害人眾多，案發(fā)后企業(yè)要面臨巨額的賠償，面對(duì)賠償?shù)膲毫?，一些企業(yè)干脆“破罐子破摔”，并不配合執(zhí)法人員執(zhí)法，導(dǎo)致受損的環(huán)境沒(méi)有資金修復(fù)，使生態(tài)環(huán)境越來(lái)越惡化。其三，監(jiān)督機(jī)制不完善。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，由于執(zhí)法部門(mén)設(shè)置混亂，各部門(mén)之間職能分散，不能形成互相監(jiān)督的機(jī)制。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染治理的法律對(duì)策

建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)

建立專門(mén)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)地方的環(huán)境執(zhí)法案件，整合以往眾多部門(mén)之間的職責(zé)分工于一體，形成統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法部門(mén)，不僅方便民眾進(jìn)行監(jiān)督，而且能提高行政效率，加快治理環(huán)境污染。

國(guó)家設(shè)立專項(xiàng)預(yù)算資金，保障農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)和治理環(huán)境支出的費(fèi)用，關(guān)于費(fèi)用的支出和使用情況定期進(jìn)行公示。設(shè)立專項(xiàng)資金有助于地方在環(huán)境污染方面投入更多精力，對(duì)于資金的使用應(yīng)設(shè)立嚴(yán)格的審查程序。

實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。各地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格打擊責(zé)任人員遇到情況相互推諉或重復(fù)處理的情況，案件終身負(fù)責(zé)，做到每一個(gè)環(huán)境污染案件都有法可依、有責(zé)必追。

對(duì)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行多元網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法，解決跨區(qū)域執(zhí)行難的問(wèn)題。農(nóng)村地區(qū)人口居住分散，包括生產(chǎn)生活環(huán)境基本數(shù)據(jù)、水質(zhì)污染的數(shù)據(jù)等，還有影響農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村生態(tài)問(wèn)題，都形成了量化、可視化的數(shù)據(jù)，政府應(yīng)聯(lián)合市場(chǎng)等多元機(jī)構(gòu)建立一套完善的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)治理減少各部門(mén)之間的溝通成本，使各部門(mén)之間的職責(zé)更加明確，同時(shí)加強(qiáng)了社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督。

提高執(zhí)法人員素質(zhì)

建立健全農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，能不能將法律規(guī)范有效實(shí)施，執(zhí)法人員起到關(guān)鍵作用，需要做到以下幾點(diǎn)。

第一，環(huán)境污染執(zhí)法需要特殊的專業(yè)知識(shí)。建立嚴(yán)格、統(tǒng)一的準(zhǔn)入制度，從源頭上對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行篩選，通過(guò)選拔技能人才來(lái)提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。建立嚴(yán)格的選拔程序，公開(kāi)招聘的過(guò)程和結(jié)果，對(duì)選拔的執(zhí)行人員進(jìn)行不定期培訓(xùn)和考核，執(zhí)法者不僅要學(xué)習(xí)相關(guān)的法律條文，還要理解其中的內(nèi)涵；對(duì)于培訓(xùn)和考核的內(nèi)容不能僅局限于書(shū)面考察，因?yàn)榄h(huán)境污染案件更加注重實(shí)踐，每一個(gè)環(huán)境污染案件結(jié)束后就對(duì)相應(yīng)的執(zhí)法人員進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)不合格的執(zhí)法人員進(jìn)行懲罰或者重新進(jìn)行準(zhǔn)入資格考試；實(shí)行激勵(lì)考核機(jī)制，對(duì)基層干部進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，將農(nóng)村環(huán)境污染防治工作的成效作為重要指標(biāo)。

第二，專業(yè)的執(zhí)法人員要樹(shù)立正確的環(huán)保理念。首先，執(zhí)法人員應(yīng)樹(shù)立執(zhí)法為民、生態(tài)為本、綜合執(zhí)法的理念，針對(duì)農(nóng)村自治性強(qiáng)的特點(diǎn)，適當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，減少行政強(qiáng)制、命令式執(zhí)法，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)式執(zhí)法，對(duì)于遵守環(huán)境執(zhí)法的村民和企業(yè)適當(dāng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；其次，執(zhí)法人員應(yīng)將自己的理念通過(guò)各種方式宣傳出去，如不定期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展環(huán)保宣傳教育，組織村民觀看環(huán)保影片等，不僅能加強(qiáng)自身思想文化的學(xué)習(xí)，也能通過(guò)這種方式對(duì)執(zhí)法工作有更深刻的認(rèn)識(shí)；最后，環(huán)保理念是一種內(nèi)化于心、外化于行的思想形態(tài)，要將環(huán)保理念貫穿到執(zhí)法工作的方方面面，對(duì)群眾起到帶頭作用，使執(zhí)法者的職業(yè)道德得到提升。

第三，培養(yǎng)專業(yè)的人才、配備專業(yè)的設(shè)備需要政府的資金支持。農(nóng)村地區(qū)由于資金限制，即便有專業(yè)的人員卻沒(méi)有專業(yè)的監(jiān)測(cè)設(shè)備，也會(huì)對(duì)執(zhí)法工作造成阻礙。因此，政府應(yīng)當(dāng)加大資金投入，尤其是一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，豐厚的薪資和福利待遇會(huì)吸引更多人才，從而鼓勵(lì)專業(yè)人才投身鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法工作中。

加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)督制度，從人員選拔到執(zhí)行公務(wù)，每一個(gè)過(guò)程都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，防止出現(xiàn)“走后門(mén)”、權(quán)錢(qián)交易等現(xiàn)象；部門(mén)之間、上下級(jí)之間互相監(jiān)督，減少政府的干預(yù)，形成良性的監(jiān)督機(jī)制；應(yīng)建立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，和檢察機(jī)關(guān)相互配合，形成事前、事中、事后的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)不符合要求的執(zhí)法行為及時(shí)制止或者向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)；設(shè)立相應(yīng)的責(zé)任追償制度，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，追究地方保護(hù)、包庇縱容環(huán)境違法行為人的責(zé)任，深入推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作，推行環(huán)境執(zhí)法公示制度，嚴(yán)厲打擊有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。

加強(qiáng)外部監(jiān)督。完整有效的監(jiān)督機(jī)制需要民眾的參與，農(nóng)民的參與意識(shí)雖然在不斷增強(qiáng)，但仍存在參與渠道單一、參與效能低等問(wèn)題。首先，民眾積極參與監(jiān)督工作，離不開(kāi)政府的正確引導(dǎo)和激勵(lì)，讓民眾參與環(huán)境評(píng)估工作，提升民眾的話語(yǔ)權(quán)，讓民眾信任政府是民眾與政府充分交流和協(xié)商的基礎(chǔ)，同時(shí)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)民眾進(jìn)行環(huán)境污染治理監(jiān)督舉報(bào)。其次，農(nóng)村可以建立自己的監(jiān)督組織，輪流更換監(jiān)督人員，使每一位村民都能參與環(huán)境污染監(jiān)督的工作，承擔(dān)起愛(ài)護(hù)自己居住環(huán)境的責(zé)任，村民在監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法的同時(shí)，也能增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)。最后，在信息傳播迅速的當(dāng)今社會(huì)，通過(guò)廣播、電視、微博等大眾媒體能夠讓民眾更快知曉環(huán)境執(zhí)法的情況，也能拓寬舉報(bào)的渠道，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市現(xiàn)代化的同時(shí)必然會(huì)帶動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化，但城市的快速發(fā)展也會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成影響，使部分農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境負(fù)擔(dān)加大。我國(guó)城市與農(nóng)村之間屬于城鄉(xiāng)環(huán)境二元結(jié)構(gòu)，執(zhí)法人員應(yīng)放寬視野，借鑒環(huán)保成功城市的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況進(jìn)行環(huán)境污染治理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村有很多的風(fēng)俗習(xí)慣，對(duì)農(nóng)村的環(huán)境執(zhí)法必然不同于城市。因此，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法應(yīng)采用彈性執(zhí)法方式，不僅能解決農(nóng)村污染問(wèn)題，還能對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

自黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，始終堅(jiān)持以人民為中心。環(huán)境污染問(wèn)題既符合每個(gè)公民的利益要求，也符合每個(gè)公民的幸福追求，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境污染與農(nóng)民的生產(chǎn)生活和生命健康息息相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提是農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，農(nóng)村環(huán)境污染的有效治理，能夠提高生產(chǎn)效率，形成良性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

文章在論述我國(guó)環(huán)境污染行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題后，提出相應(yīng)的解決策略。在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)方面，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，解決以往機(jī)構(gòu)混亂、職能分散的局面；招收專業(yè)的人才，配備專業(yè)的設(shè)備，樹(shù)立正確的環(huán)保理念，以提高執(zhí)法人員的素質(zhì)；構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改變以往城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的局面，從而加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)利用先進(jìn)的技術(shù)治理農(nóng)村環(huán)境污染；行政執(zhí)法的過(guò)程離不開(kāi)監(jiān)督，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)加強(qiáng)新聞媒體的輿論監(jiān)督。通過(guò)各方面的努力，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法問(wèn)題有望得到高效解決。

（作者單位：渤海大學(xué)法學(xué)院）