人大區(qū)域協(xié)同立法的理論基礎(chǔ)與實踐優(yōu)化

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2024.01.001

歡迎按以下格式引用：劉婕妤.人大區(qū)域協(xié)同立法的理論基礎(chǔ)與實踐優(yōu)化［J］.重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2024（6）：225-237.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2024.01.001.

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LIU Jieyu.Theoretical basis and practical optimization of regional cooperative legislation by local people’s congresses［J］.Journal of Chongqing University （Social Science Edition），2024（6）：225-237.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2024.01.001.

摘要：黨的二十屆三中全會明確提出，要探索區(qū)域協(xié)同立法。人大區(qū)域協(xié)同立法是新時代深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要制度創(chuàng)新?！吨腥A人民共和國憲法》中雖未明確使用“區(qū)域協(xié)同立法”的概念，但是從其序言和總綱中解讀出的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”國家保障義務(wù)可以為人大區(qū)域協(xié)同立法提供合憲性基礎(chǔ)。中央立法及時回應(yīng)實踐之需，2022年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》修正、2023年《中華人民共和國立法法》修正，增加相關(guān)條款，為人大區(qū)域協(xié)同立法提供了概括性的合法性依據(jù)。大量相關(guān)政策文件的出臺以及跨域事務(wù)高質(zhì)效處理的現(xiàn)實需要，也為人大區(qū)域協(xié)同立法實踐圖景的展開提供了充分的依據(jù)。人大區(qū)域協(xié)同立法的理論基礎(chǔ)在合憲性、合法性、合政策性、事實性等維度得以證成。在實踐層面，人大區(qū)域協(xié)同立法既充分挖掘了地方立法的創(chuàng)新潛力，也不可避免在可操作性法律依據(jù)不足的情形下形成了實然困境，面臨模式凝練不足、對“協(xié)同性”存在雙向理解偏差、立法成果實效發(fā)揮剛性不足等問題。究其成因，主要在于地方人大之間實質(zhì)地位不平等、立法過程公眾參與不充分、協(xié)同立法機(jī)制不完善等方面，本質(zhì)原因在于區(qū)域與地方、地方與地方之間的利益關(guān)系存在張力。需要通過引入“新區(qū)域主義”視角，打破傳統(tǒng)的區(qū)域和層級觀念，推動地方之間以合作為基礎(chǔ)形成互惠的關(guān)系模型，在人大區(qū)域協(xié)同立法中建立區(qū)域整體利益觀，超越地方利益尋求立法共識。在理念優(yōu)化的基礎(chǔ)上，以理性商談作為基本方法，權(quán)衡地方人大之間的利益。將深化公眾參與作為重點，在公眾參與意識、參與能力、參與方式、參與程度等方面強(qiáng)化公眾在人大區(qū)域協(xié)同立法中的多層次參與，尋求各類主體利益訴求中的最大公約數(shù)，切實解決區(qū)域公共問題。機(jī)制層面，要尋求運行機(jī)制與保障機(jī)制整體系統(tǒng)性完善，在運行機(jī)制中，明確人大區(qū)域協(xié)同立法的流程，在立法的“前”“中”“后”各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)“協(xié)同性”，防止人大區(qū)域協(xié)同立法淪為形式；在保障機(jī)制中，通過優(yōu)化多層次的聯(lián)席會議制度、搭建常態(tài)化的信息交流平臺、探索建立利益補償機(jī)制、銜接績效考核機(jī)制等方式，為切實發(fā)揮人大區(qū)域協(xié)同立法功能提供保障。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)同立法；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；區(qū)域法治；地方人大；人大制度

中圖分類號：D921;D622;D624""文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A""文章編號：1008-5831（2024）06-0225-13

人大區(qū)域協(xié)同立法{本文所稱“人大區(qū)域協(xié)同立法”或“區(qū)域協(xié)同立法”都是指由兩個或者兩個以上的地方人大及其常委會作為協(xié)同立法的主體，對于立法權(quán)交叉的跨行政區(qū)域事項在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上形成共識，分別依據(jù)各自的立法權(quán)限在本行政區(qū)域內(nèi)制定法律規(guī)范的立法活動。}作為一種制度創(chuàng)新，是新時代實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，其經(jīng)歷了由自主開展向規(guī)范層面逐步確認(rèn)的回應(yīng)性發(fā)展進(jìn)路。自2014年開始，京津冀、長三角、酉水河流域、成渝都市圈、長株潭等區(qū)域都先后開展了區(qū)域協(xié)同立法，形成了一批具有代表性的立法成果，但長久以來缺乏中央立法的確認(rèn)與定位。為回應(yīng)發(fā)展之需，中央立法層面探索對區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行原則性規(guī)定，在2022年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）修正、2023年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修正中，都概括性授權(quán)地方人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展區(qū)域協(xié)同立法。2024年，黨的二十屆三中全會明確提出，要探索區(qū)域協(xié)同立法。

目前學(xué)界對區(qū)域協(xié)同立法的研究呈蓬勃發(fā)展之態(tài)。理論研究已對區(qū)域協(xié)同立法的概念、模式、功能等問題進(jìn)行了廣泛探討；實踐研究既有聚焦于具體區(qū)域的協(xié)同立法實踐，也有聚焦于具體領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法實踐，在動力機(jī)制、運行機(jī)制等方面提出了反思和建議。但在目前的研究中，對人大區(qū)域協(xié)同立法的理論證成較為薄弱，實踐研究呈現(xiàn)碎片化，缺少全景式共性凝練和學(xué)理性反思。故而，本文旨在從多維度對人大區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行理論證成，并且在整體視閾下對人大區(qū)域協(xié)同立法實踐困境進(jìn)行審思，嘗試在理念優(yōu)化的基礎(chǔ)上提出具體的困境疏解對策，推動實踐的規(guī)范與完善，并為后續(xù)制定可操作性法律規(guī)范提供一定借鑒。

一、人大區(qū)域協(xié)同立法的理論基礎(chǔ)證成

（一）合憲性基礎(chǔ)：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家保障義務(wù)

“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”是我國的重要國家戰(zhàn)略之一，實質(zhì)性反映于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）文本之中。一是體現(xiàn)于憲法序言部分的“新發(fā)展理念”。2018年“貫徹新發(fā)展理念”被寫入《憲法》序言第七段，作為一項國家根本任務(wù)，新發(fā)展理念包括創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五個方面，其中“協(xié)調(diào)”蘊含著“區(qū)域協(xié)調(diào)”這一重要內(nèi)涵。憲法序言是否具有效力在學(xué)界存在廣泛爭議，形成了“全部有效力說”“全部無效力說”“部分效力說”“模糊效力說”和“強(qiáng)于正文效力說”等不同觀點［1］，其分歧更多出于對“效力”一詞的不同理解，但是對于憲法序言應(yīng)當(dāng)具有一定的約束力已達(dá)成共識。二是體現(xiàn)于憲法總綱部分第一條的“社會主義制度”［2］，社會主義制度是我國的根本制度，社會主義制度下的平等觀超越了形式平等，其中蘊含著實質(zhì)平等理念，既指向公民在法律面前的人人平等，也包括不同群體、區(qū)域之間的集體平等，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是其中應(yīng)有之義［3］。

我國《憲法》文本構(gòu)造的重要特征在于除了傳統(tǒng)憲法結(jié)構(gòu)中的公民的基本權(quán)利及保障、國家權(quán)力及配置外還存在第三種結(jié)構(gòu)，有學(xué)者稱之為“基本國策條款”［4］，也有學(xué)者將其稱為“憲法政策性條款”［5］，同時也有“國家目標(biāo)規(guī)定”的稱謂。國家義務(wù)的生成有兩種來源：一是基于基本權(quán)利，二是基于國家目標(biāo)。從功能角度，“新發(fā)展理念”與“社會主義制度”都對我國的發(fā)展指明了目標(biāo)要求。此類由國家目標(biāo)所產(chǎn)生的國家義務(wù)高度依賴于立法的中介與形成，《憲法》文本中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)所生成的國家保障義務(wù)對立法機(jī)關(guān)的行為產(chǎn)生約束力，據(jù)此，地方立法機(jī)關(guān)對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也需承擔(dān)相應(yīng)的作為義務(wù)。區(qū)域協(xié)同立法是地方人大及其常委會行使地方立法權(quán)的創(chuàng)新方式，在履行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展國家保障義務(wù)中發(fā)揮著重要作用。

（二）合法性基礎(chǔ)：中央立法提供規(guī)范依據(jù)

人大區(qū)域協(xié)同立法在中央立法層面具有直接和間接規(guī)范依據(jù)。直接規(guī)范依據(jù)包括2022年修正的《地方組織法》第10條和第49條，以及2023年修正的《立法法》第83條?！兜胤浇M織法》第10條和第49條對人大區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行了概括性規(guī)定，首次在中央立法層面明確了區(qū)域協(xié)同立法的合法性。2023年《立法法》修正，第83條進(jìn)一步明確區(qū)域協(xié)同立法的形式載體為“地方性法規(guī)”，區(qū)域協(xié)同立法成果的效力范圍為“本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域”，并且規(guī)定相關(guān)主體可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。上述法律的修改為區(qū)域協(xié)同立法提供了合法性的規(guī)范依據(jù)，但是在規(guī)范類型上屬于倡導(dǎo)性規(guī)范，并非強(qiáng)制義務(wù)性規(guī)范。

間接規(guī)范依據(jù)包括三類：第一類是柔性規(guī)定在某領(lǐng)域地方立法加強(qiáng)協(xié)作。比如《中華人民共和國黃河保護(hù)法》第6條第3款，雖未直接明確人大之間可以開展區(qū)域協(xié)同立法，但是要求加強(qiáng)地方性法規(guī)制定中的協(xié)作，能夠為人大區(qū)域協(xié)同立法提供間接依據(jù)。第二類是《立法法》中對地方立法權(quán)限的相關(guān)規(guī)定?！读⒎ǚā肥且?guī)范我國立法活動的專門立法，第80、81、82條對地方性法規(guī)的制定權(quán)限予以整體規(guī)定。簡言之，制定地方性法規(guī)通常受到以下限制：其一是不抵觸原則的要求。即在制定地方性法規(guī)時需保證下位法不與上位法相抵觸。其二是設(shè)區(qū)的市、自治州制定的地方性法規(guī)事項范圍包括“城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理”等方面。其三是不涉及中央專屬的法律保留立法事項。在我國央地立法權(quán)限配置中，中央事務(wù)、地方事務(wù)以及央地共同事務(wù)之間長期處于邊界不明的狀態(tài)。區(qū)域協(xié)同立法的對象是跨區(qū)域事務(wù)，《立法法》中并未對“跨區(qū)域事務(wù)”屬于中央專屬立法事項還是地方立法事項予以明確，但是其至少不屬于《立法法》第11條所明確規(guī)定的法律保留事項范圍。由此，《立法法》中雖未明確指出地方性法規(guī)可以對跨區(qū)域事務(wù)予以規(guī)定，但是在現(xiàn)有的地方性法規(guī)制定權(quán)限的相關(guān)規(guī)定中，并未排除對“跨區(qū)域事項”進(jìn)行地方立法的可能，也為人大區(qū)域協(xié)同立法提供了間接規(guī)范基礎(chǔ)。第三類是《立法法》中有關(guān)立法與改革關(guān)系的相關(guān)規(guī)定。比如《立法法》的第7條明確規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求”，第9條明確規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革的需要”，“發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用”。從中也可以釋出為滿足國家社會發(fā)展需要，地方立法權(quán)的行使也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，人大區(qū)域協(xié)同立法就是回應(yīng)時代發(fā)展需求的重要創(chuàng)新。

（三）合政策性基礎(chǔ)：國家政策積極推動與引導(dǎo)

“政策具有指導(dǎo)性和靈活性，法律具有規(guī)范性和穩(wěn)定性，二者協(xié)調(diào)互補，整合共生”［6］，政策對實踐發(fā)展起到重要的引領(lǐng)和指向作用。在國家政策層面，人大區(qū)域協(xié)同立法是在深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的時代背景下提出的。近年來，在國家政策層面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要地位逐步凸顯?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》等文件頒布，西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展等政策體系進(jìn)一步完善。2017年，黨的十九大報告把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家七大戰(zhàn)略之一。2022年，黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”，指出要“著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)質(zhì)的提升和量的合理增長”，“深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。

新時代，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入新階段，深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要法治層面的規(guī)范與保障，區(qū)域協(xié)同立法逐漸出現(xiàn)在黨中央的政策文件之中。2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》中提到“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》中提出要“推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法，強(qiáng)化計劃安排銜接、信息資源共享、聯(lián)合調(diào)研論證、同步制定修改”，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（2021年）中也指出要“推進(jìn)重點區(qū)域協(xié)同立法，探索深化區(qū)域執(zhí)法協(xié)作”?？梢?，在中央政策層面，逐步明確了區(qū)域協(xié)同立法在處理區(qū)域公共事務(wù)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的重要法治保障作用，國家政策的積極推動和引導(dǎo)為區(qū)域協(xié)同立法的實踐奠定了良好的合政策性基礎(chǔ)。

（四）事實性基礎(chǔ)：跨域事務(wù)高質(zhì)效處理的需要

“解決問題的功能性需要和迫于形勢的結(jié)構(gòu)性壓力構(gòu)成了推動協(xié)同發(fā)展的原始動力”［7］?？缬蚴聞?wù)處理的強(qiáng)烈現(xiàn)實需求是人大區(qū)域協(xié)同立法的事實性基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的關(guān)聯(lián)性呼喚跨區(qū)域治理，促使了地方間必須構(gòu)建良好的交流互動關(guān)系，尤其是地理位置相互毗鄰的地方，在資源配置、經(jīng)濟(jì)往來、公共事務(wù)處理等方面產(chǎn)生了越來越多的交集。

跨域事務(wù)具有強(qiáng)復(fù)雜性，主要體現(xiàn)為兩個維度：一是事務(wù)性質(zhì)的公共性。跨域問題的治理超出了單個行政區(qū)域、單個職能部門的權(quán)限范圍，事務(wù)具有本體意義上的公共性。二是影響范圍的外部性。組成地方對事務(wù)的處理后果可能需要由其他相關(guān)地方的人民共同承擔(dān)［8］。區(qū)域協(xié)同立法對于提高跨域事務(wù)處理質(zhì)效具有突出優(yōu)勢：一是相較于非法治手段其更具規(guī)范性與穩(wěn)定性。我國長期以來依靠區(qū)域公共政策、區(qū)域規(guī)劃和各政府簽訂的框架協(xié)議等方式處理區(qū)域公共事務(wù)［9］，其實施完全依托于地方政府的自覺履約并且存在難以常態(tài)化運行的障礙。隨著依法治國的推進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展亦需要上升為法治層面的系統(tǒng)性謀劃，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度性保障。二是相較于統(tǒng)一立法，其更具現(xiàn)實性和針對性。一方面，若采取統(tǒng)一立法模式，會導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)的壓力過大。比如要求中央對所有跨省域公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一立法，就不具有現(xiàn)實性，我國跨省域的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、自然區(qū)域眾多，涉及的跨區(qū)域事項紛繁復(fù)雜，全國人大及其常委會難以充分有效地對所有跨省域事務(wù)開展調(diào)研和進(jìn)行立法論證。另一方面，區(qū)域協(xié)同立法更能保障立法成果的針對性。以跨省域事務(wù)為例，一是地方立法更具靈活性。理論上立法級別越高，穩(wěn)定性應(yīng)當(dāng)越強(qiáng)，中央統(tǒng)一立法難以對跨域事務(wù)的問題予以及時回應(yīng)。二是區(qū)域協(xié)同立法中各地方的意愿表達(dá)更充分。區(qū)域協(xié)同立法的重點在于如何通過理性協(xié)商，達(dá)致區(qū)域公共事務(wù)處理的“最優(yōu)公共解”，形成“最大公約數(shù)”，過程中各地方的磋商程度更深，意思表示更充分，所形成的立法成果也自然更能以問題為導(dǎo)向，處理方案更具針對性。

二、人大區(qū)域協(xié)同立法的實然困境析出

（一）“協(xié)”：未形成共識性模式

“協(xié)”是從動態(tài)視角的考察，聚焦于區(qū)域協(xié)同立法過程，目前中央立法對區(qū)域協(xié)同立法只進(jìn)行了原則性規(guī)定，消解了人大區(qū)域協(xié)同立法的合法性質(zhì)疑，但是缺少具體的可操作性規(guī)定，尚未明確人大區(qū)域協(xié)同立法的法定模式。

在無法律的明確指引下，各地方開展區(qū)域協(xié)同立法的程序和方式存在差異。學(xué)界嘗試對紛繁復(fù)雜的協(xié)同立法實踐進(jìn)行模式化提煉，主要存在兩種路徑：其一是根據(jù)協(xié)同行為的差異性將其區(qū)分為“征求意見模式”“示范協(xié)調(diào)模式”和“共同協(xié)商模式”三種［10］。其二是以典型區(qū)域為范例，歸納總結(jié)出區(qū)域協(xié)同立法的主要模式為京津冀區(qū)域的示范協(xié)調(diào)型模式、長三角區(qū)域的協(xié)商互補型模式，粵港澳大灣區(qū)的多中心、準(zhǔn)一體化的弱協(xié)同立法模式［11］。上述對區(qū)域協(xié)同立法模式的理論化凝練嘗試，凸顯了不同類型的區(qū)域協(xié)同立法實踐的典型特征，為系統(tǒng)性研究區(qū)域協(xié)同立法提供了智識基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)有的模式化路徑仍存在以下不足：第一種路徑僅為描述性的現(xiàn)象總結(jié)，缺少規(guī)范性的理論提煉，對各種區(qū)域協(xié)同立法模式的適用前提、對象缺少理論論證。此外，其也未明確各模式中區(qū)域協(xié)同立法的具體程序，對實踐的指導(dǎo)意義不強(qiáng)。第二種模式化路徑采取對典型區(qū)域協(xié)同立法特征歸納的方式，一定程度上凸顯了各重點區(qū)域開展協(xié)同立法的特征，但是列舉式的歸納方式，難以抽離出其中的普遍性規(guī)律，無法為其他區(qū)域協(xié)同立法提供范式。

“協(xié)”既體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法過程立法主體間的協(xié)作程度，也體現(xiàn)立法成果頒布的共時性考量，以“協(xié)”為標(biāo)準(zhǔn)的人大區(qū)域協(xié)同立法共識性模式凝練不足導(dǎo)致實踐中各行其是，部分人大區(qū)域協(xié)同立法前調(diào)研不充分，立法中常態(tài)化信息交流不暢通、部分區(qū)域協(xié)同立法成果頒行時間不同步，無法聚集形成區(qū)域共同事務(wù)的最大共識，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法淪為形式，造成立法資源的浪費。

（二）“同”：存在雙向理解偏差

“同”主要是從區(qū)域協(xié)同立法成果角度的考察，是檢驗區(qū)域協(xié)同立法預(yù)期功能實現(xiàn)的重要保障和成果檢驗標(biāo)準(zhǔn)。但是對于區(qū)域協(xié)同立法成果的“同”的理解存在雙向偏差，也導(dǎo)致實踐中區(qū)域協(xié)同立法成果內(nèi)容上的共性程度存在較大差異。一方面，忽視了“同”的要求，立法成果差異大、銜接不暢。區(qū)域協(xié)同立法項目在地方人大之間的溝通協(xié)商上消耗了大量的成本和資源，若立法成果無法實現(xiàn)規(guī)則銜接則可判定該協(xié)同立法項目并未達(dá)到預(yù)期目的。此種情形在實踐中屢見不鮮，也有部分地方出現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法成果在后續(xù)修改過程中缺少協(xié)同，導(dǎo)致各地相關(guān)規(guī)則在區(qū)域協(xié)同立法后又逐步形成差異。

另一方面，將“同”理解為“同一”。在區(qū)域協(xié)同立法實踐中，部分區(qū)域的成果呈現(xiàn)方式為相關(guān)地方共同發(fā)布無實質(zhì)差異的地方性法規(guī)或決定。區(qū)域協(xié)同立法的目標(biāo)是否是統(tǒng)一區(qū)域法制？筆者持反對觀點，優(yōu)化區(qū)域法治環(huán)境并不以區(qū)域內(nèi)各地方對某一事項規(guī)定的一致性為前提，地方之間在自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、人口規(guī)模、資源存量等方面都存在差異，因此，處理區(qū)域公共事務(wù)也應(yīng)當(dāng)充分尊重相關(guān)地方之間的差異性。地方立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地方特色，在形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)有必要性、合理性、可行性的事項上可以進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，對差異性事項需要因地制宜予以規(guī)定。區(qū)域協(xié)同立法的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)為規(guī)則的銜接與協(xié)調(diào)而非規(guī)則的同一，求大同存小異才是其中奧義。

（三）立法成果實效發(fā)揮剛性不足

區(qū)域協(xié)同立法成果的規(guī)范形式載體通常為多部地方性法規(guī)，在現(xiàn)有的立法體制下，各地的地方性法規(guī)對其他行政區(qū)域并不具有剛性法律效力。若區(qū)域協(xié)同立法成果在具體規(guī)定上出現(xiàn)差異，各地并不能根據(jù)本地的相關(guān)規(guī)定要求其他地方承擔(dān)作為義務(wù)，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法成果中各地的差異性規(guī)定難以落實。比如2020年5月1日，京津冀區(qū)域共同發(fā)布了機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例，三部條例體例結(jié)構(gòu)一致，分為相同的六章，第三章區(qū)域協(xié)同中均設(shè)置了一個條文對信息共享機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，分別為北京條例的第30條、天津條例的第36條以及河北條例的第35條。天津條例與河北條例對于信息共享機(jī)制的規(guī)定較為類似，規(guī)定本地與其他兩地“共同建立機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放檢驗數(shù)據(jù)共享機(jī)制，將執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、排放監(jiān)測、違法情況等信息共享，推動建立京津冀排放超標(biāo)車輛信息平臺，實現(xiàn)對排放超標(biāo)車輛的協(xié)同監(jiān)管”。但是北京條例的規(guī)定就有所差異，規(guī)定“本市與天津市、河北省共同建立京津冀機(jī)動車超標(biāo)排放信息共享平臺，對機(jī)動車超標(biāo)排放進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管”。三地條例對于信息共享平臺的信息范圍界定有所差異，天津市與河北省不能依據(jù)本地條例要求北京與其建立北京條例中并未規(guī)定的信息共享平臺機(jī)制。并且，三部條例的第五章法律責(zé)任部分均未對第三章區(qū)域協(xié)同中的規(guī)定設(shè)置法律責(zé)任。上述現(xiàn)象在其他區(qū)域協(xié)同立法項目中也普遍存在，立法成果原則性較強(qiáng)、促進(jìn)性條款居多、較少設(shè)置具體的可操作性規(guī)則、缺少責(zé)任條款，共同導(dǎo)致立法成果實效發(fā)揮剛性不足。

三、人大區(qū)域協(xié)同立法困境成因檢視

人大區(qū)域協(xié)同立法的豐富實踐與過程中的實質(zhì)性推進(jìn)難題以及后果層面的實效不足之間產(chǎn)生極大落差。究其成因，既包括本體維度的利益博弈困境，也包括實踐維度的地方人大地位差異以及體制機(jī)制缺陷。

（一）區(qū)域地方利益博弈難消解

區(qū)域協(xié)同立法是整合多元利益表達(dá)形成公共產(chǎn)品的過程，其在地方意志統(tǒng)合、利益權(quán)衡等方面存在諸多難題?！暗胤秸歉髯孕姓^(qū)域的利益主體，有獨立的利益意識，將其人格化，即視各地方政府均為理性人”［12］。公共選擇理論認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)在政治領(lǐng)域仍然具有其適用性，自利本性并不會因為處于政治領(lǐng)域而改變［13］。各地方在改革開放以來特定的制度環(huán)境中，很自然地形成了以地方經(jīng)濟(jì)增長績效最大化為核心的效用目標(biāo)及相應(yīng)的行為邏輯［14］。有學(xué)者以博弈論作為分析工具，提出地方立法機(jī)關(guān)作為博弈的雙方，只有認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法會使其獲得利益，如為其帶來治理效率、促進(jìn)本區(qū)域整體社會福利水平的提高等，才會選擇合作的策略［15］。然而，在區(qū)域協(xié)同立法中，各地方的利益、地方利益與區(qū)域利益之間本身存在一定張力。區(qū)域協(xié)同立法需要處理多重利益關(guān)系，既涉及地方與地方之間，也涉及區(qū)域與地方之間。

區(qū)域內(nèi)各地方之間的利益存在張力。地方利益是指行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等物質(zhì)和精神利益的總和，體現(xiàn)了行政區(qū)域作為一個整體在整個國家系統(tǒng)中的需求［16］。各地在地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域性資源分配、區(qū)域公共事務(wù)處理能力、處理需求等方面都存在差異。我國各地方雖非完全獨立，但相對獨立的利益結(jié)構(gòu)、績效競爭都導(dǎo)致各地方必將以促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為首要考量目標(biāo)。由于行政壁壘、地方保護(hù)主義、政績競爭因素的存在，地方之間存在各種矛盾、隔閡、沖突等不和諧現(xiàn)象，也直接影響區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程的展開。

區(qū)域整體利益與地方利益之間存在個體理性與集體理性間的矛盾［17］。區(qū)域協(xié)同立法擔(dān)負(fù)著“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”等眾多區(qū)域發(fā)展目標(biāo)。區(qū)域發(fā)展的整體性要求與縮減地方差異存在邏輯關(guān)聯(lián)，具有發(fā)展優(yōu)勢的地方在特定情境下需要為區(qū)域整體發(fā)展作出利益讓步。正如在處理個人與集體關(guān)系中經(jīng)常落入的“集體行動困境”，即“盡管每個人都能獲益于整體的形式或存在，但他們不會為推進(jìn)共同利益而行動”［18］，要求各地方基于區(qū)域整體利益而犧牲自身利益也不免有違理性。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中“協(xié)調(diào)”的公平訴求與“發(fā)展”的效率訴求之間存在張力。公平的實現(xiàn)需要“規(guī)范”限權(quán)，構(gòu)建穩(wěn)定秩序，而“效率”的實現(xiàn)往往需要通過賦權(quán)提供空間。因此，區(qū)域協(xié)同立法也是一個公平和效率的權(quán)衡過程，產(chǎn)生跨行政區(qū)域的利益與資源的重新配置問題，這既是區(qū)域協(xié)同立法的價值所在，亦是難點所在。

（二）地方人大實質(zhì)地位不平等

《憲法》對我國各級人民代表大會之間的縱向關(guān)系、同級人民代表大會之間的橫向關(guān)系并未涉及。學(xué)理層面，“中國的地方人大內(nèi)含了三重屬性，即國家意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)、地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)關(guān)和地方民意的代表機(jī)關(guān)”［19］。作為地方民意代表機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大在理論上不存在地位上的位階關(guān)系，即使是上級人大與下級人大之間也不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此在應(yīng)然層面，參與區(qū)域協(xié)同立法的各地方人大的立法訴求應(yīng)當(dāng)平等表達(dá)并被置于同等重要地位予以考量。

實然層面，區(qū)域協(xié)同立法實踐中的各地方人大卻存在著各種維度的不平等，尤其是政治地位和經(jīng)濟(jì)地位。以京津冀區(qū)域為例，北京作為我國《憲法》第143條所規(guī)定的首都，具有突出的政治地位，北京在經(jīng)濟(jì)體量上也明顯高于天津與河北，“受北京的行政地位和巨大虹吸效應(yīng)影響，各主體一開始就處于一種實質(zhì)不平等”［20］。地方間各種維度的發(fā)展差異、地位區(qū)別，都影響到相關(guān)地方人大在區(qū)域協(xié)同立法中的話語權(quán)。根據(jù)調(diào)研，在部分區(qū)域協(xié)同立法中，中心城市的意見起到了決定性作用，其他地方只在中心城市所制定的示范本上進(jìn)行形式上的修改，并未體現(xiàn)地方意志。非中心城市在區(qū)域協(xié)同立法中話語權(quán)缺失既導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法成果難以體現(xiàn)各地方立法意愿，也導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法成果難以有效實施，“一個被視為客體的主體，可能會通過抵抗法律規(guī)則的實施來變相地表達(dá)自己的意志”［21］。

（三）立法過程民主性較為薄弱

民主立法是我國重要立法原則之一，是民主政治發(fā)展的必然要求，在增強(qiáng)立法質(zhì)效中發(fā)揮重要作用。區(qū)域協(xié)同立法具有跨行政區(qū)域性質(zhì)，涉及更廣泛空間范圍內(nèi)人民的利益問題，更需廣開言路，拓寬公眾參與空間。目前，我國區(qū)域協(xié)同立法實踐中存在立法過程公眾參與不充分的問題。以立項為例，目前區(qū)域協(xié)同立法項目確定中政策驅(qū)動因素較大，而通過完備的立法前調(diào)研，整合區(qū)域所涉地方民意需求產(chǎn)生的區(qū)域協(xié)同立法項目較少。

一方面，區(qū)域協(xié)同立法公眾參與意識不強(qiáng)。第一，受限于我國公眾的傳統(tǒng)認(rèn)知，將立法自然視為公權(quán)機(jī)關(guān)的事務(wù)，與自身割裂，參與立法意識淡薄。第二，激勵機(jī)制不完善。公眾參與區(qū)域協(xié)同立法需要付出成本，實質(zhì)性激勵機(jī)制的缺失增加了公眾參與立法過程的負(fù)擔(dān)。第三，公眾參與反饋機(jī)制不完善。區(qū)域協(xié)同立法中公眾參與一般為向公眾進(jìn)行意見征集的單向模式，缺少雙向意見互動機(jī)制的構(gòu)建。公眾在意見不被采納時無法知曉相關(guān)理由，挫敗公眾參與立法過程的積極性。

另一方面，公眾參與區(qū)域協(xié)同立法的方式單一、程度不足。實踐中，公眾參與區(qū)域協(xié)同立法的主體分為專家和普通公眾。專家參與方式主要包括列席立法會議、提供專家咨詢、提供書面建議等。普通公眾參與區(qū)域協(xié)同立法的渠道相對狹窄，立法過程中僅在部分環(huán)節(jié)邀請普通公眾參與，并且鑒于普通公眾能力限制，以及對非自身直接相關(guān)議題的漠然，普通公眾參與的形式意義大于實質(zhì)意義。此外，目前區(qū)域協(xié)同立法公眾主要是在項目啟動后，通過在座談會、聽證會、立法調(diào)研中發(fā)表意見，或者在協(xié)同立法草案公開征求意見中表達(dá)意旨，缺少公眾主動向有關(guān)立法主體表達(dá)立法訴求的渠道和機(jī)制。

（四）協(xié)同立法的機(jī)制亟待完善

“隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的逐步深入，中間層的區(qū)域協(xié)同立法必定是一個越來越普遍的立法現(xiàn)象”［22］。區(qū)域協(xié)同立法實踐先行的生成邏輯超越了理性建構(gòu)的規(guī)范邏輯，其并非通過立法形式的頂層設(shè)計而成，而是在地方探索和中央推動結(jié)合下逐步成型的?！皡^(qū)域協(xié)同立法”在中央層面大多以倡導(dǎo)性表述出現(xiàn)在相關(guān)的政策文件中?！兜胤浇M織法》和《立法法》的修改為區(qū)域協(xié)同立法提供了一定的規(guī)范基礎(chǔ)，但并未提供具體指引。

充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)同立法功能在微觀層面需依托完善的工作機(jī)制。目前，地方人大間開展區(qū)域協(xié)同立法的組織、程序、方式、時限等事項都存在較大的隨意性，在嘗試與修正中反復(fù)校驗。區(qū)域協(xié)同立法的運行機(jī)制和保障機(jī)制都存在較大不足，機(jī)制的不健全不僅導(dǎo)致地方人大參與區(qū)域協(xié)同立法動力不足，而且造成區(qū)域協(xié)同立法過程中信息溝通、共識凝練的阻滯，對區(qū)域協(xié)同立法發(fā)揮實效產(chǎn)生重大影響。實踐中較為常見的以簽署框架協(xié)議明確區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制、固化區(qū)域協(xié)同立法制度的方式也存在剛性不足的問題，這些協(xié)議文件只能以自我約束的方式產(chǎn)生效力，卻不具備外部法律約束力。

四、人大區(qū)域協(xié)同立法的困境疏解路徑

（一）理念優(yōu)化：“新區(qū)域主義”的視角轉(zhuǎn)換

區(qū)域協(xié)同立法作為近年來蓬勃發(fā)展的新生事物，尚未凝練出融貫適用的整體性理論，但是作為提升區(qū)域治理能力的重要創(chuàng)新，可以在區(qū)域治理理論中提取相關(guān)理論資源。20世紀(jì)50年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程明顯加快，加強(qiáng)跨國區(qū)域之間聯(lián)系互動成為西方地理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科關(guān)注焦點，由此也相繼形成了“統(tǒng)一政府理論”“公共選擇理論”“新區(qū)域主義”等理論觀點［23］。20世紀(jì)90年代初，美國教授諾曼·帕爾墨首先提出了“新區(qū)域主義”（New Regionalism）?！靶聟^(qū)域主義”將跨域治理看作是多種利益相關(guān)主體之間對話和談判的過程，改變了“統(tǒng)一政府理論”下的科層制模式和“公共選擇理論”下的市場化競爭手段。

區(qū)別于傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展理論，“‘新區(qū)域主義’沒有邏輯嚴(yán)密的理論體系，甚至沒有清晰的范疇界定，代表的是當(dāng)前出于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化追求的一系列運動的總和”［24］。新區(qū)域主義的核心觀點包括：一是區(qū)域具有生成性。一個區(qū)域或者中心的出現(xiàn)是超越理性建構(gòu)的，往往跨越已有的功能或者行政邊界。二是秉持區(qū)域整體利益觀?！靶聟^(qū)域主義”強(qiáng)調(diào)區(qū)域整體利益的維護(hù)和實現(xiàn)。三是行動主體的多元化和合作的多層次化。區(qū)域中的不同利益主體通過橫向合作和交流構(gòu)筑起具有彈性的網(wǎng)絡(luò)，將重點放在“區(qū)域財富”的積累與“區(qū)域內(nèi)部力量”的動員和競爭優(yōu)勢的培育上。主張跨部門之間的合作與協(xié)調(diào)以及其他參與主體的合作化、網(wǎng)格化治理。四是強(qiáng)調(diào)中心城市與周邊地區(qū)的協(xié)同共生，具有緊密的關(guān)聯(lián)性。五是主張區(qū)域的發(fā)展不應(yīng)只考慮經(jīng)濟(jì)的增長，還必須考慮社會、環(huán)境的發(fā)展成本和收益，將社會因子、環(huán)境因子和經(jīng)濟(jì)因子緊密結(jié)合起來［25］。

“新區(qū)域主義”對我國區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展與完善提供了良好的視角。首先，在“新區(qū)域主義”視角下，區(qū)域整體利益訴求具有優(yōu)先性，強(qiáng)調(diào)區(qū)域整體利益的維護(hù)和實現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)的區(qū)域和層級觀念，推動地方之間以合作為基礎(chǔ)形成互惠的關(guān)系模型。要求各地方人大及其常委會參與區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)具備區(qū)域整體利益觀，超越地方利益尋求立法共識。其次，“新區(qū)域主義”強(qiáng)調(diào)行動主體的多元化與合作的多層次化，在新區(qū)域主義看來，公民的積極參與，政府與公民之間建立的相互信任、相互依賴與相互合作關(guān)系是區(qū)域治理的社會與道德基礎(chǔ)。這就要求區(qū)域協(xié)同立法過程中應(yīng)當(dāng)廣泛聽取相關(guān)利益主體的立法意愿，不僅包括相關(guān)地方人大之間開展協(xié)調(diào)工作，立法項目利益相關(guān)的各地方組織、單位、個人也應(yīng)當(dāng)廣泛參與到區(qū)域協(xié)同立法工作之中，同時，區(qū)域協(xié)同立法也可鼓勵民間合作交流，組織建設(shè)全方位、多領(lǐng)域、多層次的交流合作機(jī)制。再次，“新區(qū)域主義”注重協(xié)商和談判的過程。在人大開展區(qū)域協(xié)同立法的過程中，應(yīng)當(dāng)打造多元多層次的溝通交流平臺，通過信息的互通和立法訴求的表達(dá)，協(xié)商形成區(qū)域事務(wù)處理的共識性方案。最后，“新區(qū)域主義”主張區(qū)域發(fā)展的綜合性，人大區(qū)域協(xié)同立法在項目選擇上，應(yīng)當(dāng)直面區(qū)域發(fā)展過程中的各類型問題，綜合平衡區(qū)域整體環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長、社會公平、文化繁榮等各方面的立法需求，拓展區(qū)域協(xié)同立法項目事項范圍。通過引入“新區(qū)域主義”視角，把握其中的核心要義，可以為我國地方人大區(qū)域協(xié)同立法提供更為堅實的理論依據(jù)，充分發(fā)揮人大區(qū)域協(xié)同立法的功能。

（二）基本方法：平等基礎(chǔ)上的理性商談

“追求利益是人類最一般、最基礎(chǔ)的心理特征和行為規(guī)律，是一切創(chuàng)造性活動的源泉動力”［26］。立法和利益分配息息相關(guān)，正如有學(xué)者所言：“法律關(guān)系實際上就是利益關(guān)系，立法過程也就是利益的分配過程。”［27］與“新區(qū)域主義”理論相契合，區(qū)域協(xié)同立法過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)多元行動主體的合作，其中涉及跨行政區(qū)域的多元利益主體之間的利益分配，利益平衡是所有區(qū)域合作普遍需要面對的難題［28］。區(qū)域協(xié)同立法只有在合作收益超過合作成本的情況下才會順利展開，由此，問題關(guān)鍵在于如何處理區(qū)域利益與地方利益，地方利益與地方利益之間的張力問題。

哈貝馬斯的溝通行動理論提供了可能的方法路徑，根據(jù)該理論，以話語倫理學(xué)為基礎(chǔ)的理性商談是達(dá)成團(tuán)結(jié)的基本途徑，哈貝馬斯嘗試將普遍理性植根于人與人的溝通交往行為之中。交往主體要獲得“無強(qiáng)迫的共識”需要基于三個基本理論預(yù)設(shè)，其中“理想言語情境”是溝通的前提和基礎(chǔ)。要求溝通或協(xié)商的參與者必須是真誠且具有平等對稱的地位和權(quán)利，每個參與者能夠提出問題，并對相關(guān)問題進(jìn)行辯護(hù)或加以反駁。只有在理想化的交流語境下，才能使溝通和對話有效進(jìn)行，從而保證共識達(dá)成的合理性。因此，區(qū)域協(xié)同立法中地方人大之間取得有效共識亦必須基于平等對稱的地位之上。

保障地方人大平等參與對提升區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)效具有重要意義，平等尊重就是“對他者的包容，而且是對他者的他性的包容，在包容過程中既不同化他者，也不利用他者”［29］。在理念上需突破長期以來對中心城市在區(qū)域協(xié)同立法中發(fā)揮支配作用的思維習(xí)慣，非中心城市的地方人大需要基于自身的立法需求，勇于表達(dá)和爭取自身利益。在立法成果中實現(xiàn)既確認(rèn)區(qū)域事務(wù)的共同性，又凸顯各地方的特殊性立法需求。按照哈貝馬斯的理解，只有溝通程序才能超越主體與客體的兩分圖式，才能跨越傳統(tǒng)哲學(xué)先驗與經(jīng)驗的兩難思維［30］。法律所設(shè)定的“權(quán)利體系”需要透過公共討論和對話來闡釋和塑造，參與立法過程的討論者需要超越個人視角嘗試站在他人角度看待問題［31］。在區(qū)域協(xié)同立法過程中需要提供“對話”資源、搭建“對話”場域。首先，需要保障立法信息互通共享，拓寬信息交流渠道；其次，在決定立法計劃、立法項目、立法內(nèi)容的過程中要通過聯(lián)席會議、線上交流、重難點問題聯(lián)合攻關(guān)等多種方式，保障各地人大意見充分表達(dá)，并且相關(guān)建議和意見應(yīng)當(dāng)在區(qū)域協(xié)同立法過程中的階段性文本里有所呈現(xiàn)；最后，在草案文本形成后，若形成示范本，各地方人大應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行符合各地實際情況和需求的實質(zhì)修改，修改過程中也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通，使立法成果不偏離該區(qū)域協(xié)同立法項目的原則和基本框架。

（三）重點突破：深化公眾的多層次參與

立法中的公眾參與是現(xiàn)代法治的要求，區(qū)域協(xié)同立法是地方民主實踐的重要體現(xiàn)，公眾參與的效果可以作為衡量地方民主水平高低的重要指標(biāo)之一。區(qū)域協(xié)同立法由于涉及多個地方，公眾參與所涉范圍更為廣泛，民主性的增加意味著參與主體、利益訴求的復(fù)雜多樣。應(yīng)當(dāng)拓展區(qū)域協(xié)同立法公眾參與渠道，增強(qiáng)公眾參與程度，在區(qū)域各類主體的利益訴求中尋求最大公約數(shù)，切實解決區(qū)域公共問題。

一方面增強(qiáng)公眾在區(qū)域協(xié)同立法中的參與意識，提升公眾參與立法的能力。公民參與立法的熱情與主動性離不開民主環(huán)境和民主傳統(tǒng)，法律作為公意的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)凝聚公眾對公共事務(wù)的表達(dá)和認(rèn)知。要塑造良好的公民意識，增強(qiáng)公眾對參與民主政治生活的主動性；要增強(qiáng)其參與立法的榮譽感，激發(fā)公眾參與熱情，提升公眾自覺參與立法等政治生活的認(rèn)知，培養(yǎng)公民參與意識，塑造公民公共理性［32］；要建立公眾參與區(qū)域協(xié)同立法意見反饋機(jī)制，對公眾意見以發(fā)布會、信函、郵件、電話等方式進(jìn)行采納情況或者未采納理由的說明［33］。

另一方面增強(qiáng)公眾的參與程度，拓展公眾參與方式。區(qū)域協(xié)同立法涉及更廣泛區(qū)域中公眾的利益表達(dá)，因此在區(qū)域協(xié)同立法中應(yīng)當(dāng)深化公眾的參與程度，并且強(qiáng)調(diào)公眾的實質(zhì)性參與。無論是區(qū)域協(xié)同立法前的立法項目征集，區(qū)域協(xié)同立法項目編入立法規(guī)劃、計劃，還是立法中的草案文本修改完善，立法后評估過程中的意見收集，均應(yīng)當(dāng)廣泛征求區(qū)域協(xié)同立法項目所涉及地方的公眾意見。同時，在參與方式上也需進(jìn)一步拓展。如對區(qū)域協(xié)同立法項目的選定，可以在人大網(wǎng)站上設(shè)置固定的信息收集處理平臺，通過地方協(xié)同公開征求立法項目、地方協(xié)同開展立法前調(diào)研等方式確定區(qū)域協(xié)同立法項目，將其納入地方立法規(guī)劃、計劃之中。也可以通過信息技術(shù)擴(kuò)大公眾參與區(qū)域協(xié)同立法的途徑，如在人大、政府官方網(wǎng)設(shè)置評議專欄以及設(shè)置接收公眾評議的電話、傳真、信函及電子郵件。區(qū)域協(xié)同立法過程中要更加重視實地調(diào)研與座談會相結(jié)合，區(qū)域協(xié)同立法項目所涉及的利益相關(guān)主體的意見都要有所表達(dá)，才能在綜合考量的基礎(chǔ)上作出理性決策。

（四）機(jī)制完善：運行與保障機(jī)制系統(tǒng)推進(jìn)

區(qū)域協(xié)同立法的逐步完善、發(fā)揮實效，需要良好的運行機(jī)制與保障機(jī)制。其中運行機(jī)制銜接區(qū)域協(xié)同立法各相關(guān)主體和要素，推動其互相聯(lián)系和協(xié)作，以區(qū)域協(xié)同立法各個環(huán)節(jié)的良好運行充分實現(xiàn)立法目標(biāo)。保障機(jī)制則是為區(qū)域協(xié)同立法順利運作提供外部支撐。二者產(chǎn)生良好的互動模式，共同推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法的高質(zhì)效發(fā)展。

優(yōu)化人大區(qū)域協(xié)同立法運行機(jī)制。人大區(qū)域協(xié)同立法經(jīng)過完整的地方性法規(guī)制定過程，涉及多個地方之間的協(xié)同關(guān)系，為實現(xiàn)其預(yù)設(shè)功能，需要明確其運行流程（圖1）。

如圖1所示，在人大區(qū)域協(xié)同立法的運行過程中，立項環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展立法項目來源，對于關(guān)系緊密、較為固定的整體區(qū)域可以加強(qiáng)人大立法規(guī)劃和計劃的溝通協(xié)調(diào)，探索建立區(qū)域協(xié)同立法項目庫，制定區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃，常態(tài)化開展地方人大聯(lián)合調(diào)研工作，確定具有現(xiàn)實立法必要性的跨區(qū)域事項。立項后選擇符合實際需求的起草模式，可以召開人大聯(lián)席會議確定立法項目是采取共同協(xié)商分別起草的方式，還是由一地起草形成示范本再由各地分別修改的方式確定草案文本。草案文本經(jīng)過多次協(xié)商、反復(fù)修改，重難點問題聯(lián)合攻關(guān)，形成最終草案后分別提交各地方人大予以審議。對于人大區(qū)域協(xié)同立法項目的草案，在審議中應(yīng)當(dāng)增加協(xié)同性考量要素，審查草案中的相關(guān)規(guī)定是否實現(xiàn)了相關(guān)事項區(qū)域法制協(xié)調(diào)的目標(biāo)，一般經(jīng)過修改和二次審議后提交表決。

在立法過程中，人大區(qū)域協(xié)同立法相較一般地方立法項目應(yīng)當(dāng)在各環(huán)節(jié)加強(qiáng)人大之間的交流溝通，若出現(xiàn)地方認(rèn)識差異大、立法共識無法取得、存在根本性差異無法調(diào)和的情況，應(yīng)當(dāng)及時終止或中止該區(qū)域協(xié)同立法項目，因為此時區(qū)域協(xié)同立法目標(biāo)不存在實現(xiàn)可能性，繼續(xù)推進(jìn)會造成立法資源的浪費。人大區(qū)域協(xié)同立法在依托現(xiàn)有地方性法規(guī)制定程序外，還可以探索建立交叉?zhèn)浒笝C(jī)制及以“協(xié)同性”為重要標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域協(xié)同立法后評估機(jī)制，評估區(qū)域協(xié)同立法的實施效果，依照法定程序?qū)ο嚓P(guān)法規(guī)予以修改完善。

同時，要優(yōu)化人大區(qū)域協(xié)同立法保障機(jī)制。人大區(qū)域協(xié)同立法的順暢運行需要多元的外部保障機(jī)制。比如完善多層次的立法聯(lián)席會議制度，建立決策層面的聯(lián)席會議和工作層面的聯(lián)席會議；搭建常態(tài)化的立法信息交流平臺，暢通信息交流渠道，做到立法信息互通和立法資源共享；探索建立協(xié)同立法利益補償機(jī)制，有效權(quán)衡地方利益與區(qū)域共同利益，提升各地方參與區(qū)域協(xié)同立法的動力；銜接地方政績考核機(jī)制，將區(qū)域協(xié)同立法中所設(shè)置的區(qū)域性義務(wù)實施情況、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展情況作為考核指標(biāo)，定期做出客觀評價；加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法理論研究機(jī)制，形成區(qū)域協(xié)同立法理論研究成果，指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法實踐。

五、余論：積極探索具體的法治化路徑

法治是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時代命題之下，探索法治中國建設(shè)的具體路徑極為重要。區(qū)域法治是我國法治體系中的重要組成部分，區(qū)域協(xié)同立法作為推動區(qū)域法治發(fā)展的重要抓手，法治化也是其必然發(fā)展趨向。目前中央立法層面還只進(jìn)行了原則性規(guī)定，可操作性的具體規(guī)則缺失導(dǎo)致地方創(chuàng)新性做法存在超越法治框架的風(fēng)險。區(qū)域協(xié)同立法也已在長期實踐中析出了很多共性問題，比如在主體層面缺少區(qū)域協(xié)同立法常態(tài)化的組織以及職權(quán)配置，缺少對區(qū)域協(xié)同立法各環(huán)節(jié)的具體制度設(shè)計，缺少對區(qū)域協(xié)同立法文本備案審查的特殊性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，都需要中央立法的頂層設(shè)計予以回應(yīng)。雖然此次《立法法》修改并未對區(qū)域協(xié)同立法作出具體規(guī)定，但是明確了區(qū)域協(xié)同立法的合法性地位，這是區(qū)域協(xié)同立法法治化進(jìn)程的第一步。在今后的立法、修法中，應(yīng)當(dāng)處理好統(tǒng)一立法、區(qū)域協(xié)同立法、地方立法之間的層次關(guān)系，吸收各地方區(qū)域協(xié)同立法的制度設(shè)計經(jīng)驗，積極探索具有可操作性的具體法治化路徑。

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Theoretical basis and practical optimization of regional

cooperative legislation by local people’s congresses

LIU Jieyu

（School of Law， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073， P. R. China）

Abstract：

The third Plenary Session of the 20th CPC Central Committee clearly stated that，regional cooperative legislation should be explored.Regional cooperative legislation is an important institutional innovation for the in-depth implementation of the strategy of coordinated regional development in the new era. Although the text of the Constitution does not explicitly use the concept of regional cooperative legislation， the obligation of the state to guarantee coordinated regional development， as interpreted in its preamble and general programme， can provide a constitutional basis for regional cooperative legislation. Central legislation has responded to the needs of practice timely， with amendments to the Organic Law of Local People’s Congresses and Local People’s Governments in 2022 and to the Legislation Law in 2023， which added relevant provisions and provided a general legality basis for regional cooperative legislation. A large number of policy documents， as well as the practical need for high-quality and efficient handling of cross-regional affairs， have also provided sufficient basis for the practice of regional cooperative legislation. The theoretical basis of regional cooperative legislation has been proved in the dimensions of constitutionality， legality， compatibility with policy and factuality. In practice， regional cooperative legislation by local people’s congresses not only fully exploit the innovation potential of local legislation， but also inevitably face a real dilemma in the case of insufficient operational legal basis， faced with insufficient modelling， understanding bias of cooperation， and insufficient rigidity in the effectiveness of legislative achievements. The reasons lie mainly in the unequal substantive status of local people’s congresses， insufficient public participation in the legislative process， and imperfect mechanisms for cooperative legislation. And the essential reason lies in the game of interests. It is necessary to break the traditional regional and hierarchical concepts by introducing the perspective of new regionalism， to promote the formation of a mutually beneficial relationship model between localities on the basis of cooperation， to establish a regional view of overall interests in regional cooperative legislation， and to seek a legislation consensus beyond local interests. On the basis of conceptual optimization， rational negotiation is used as the basic method to weigh the interests of local people’s congresses. The deepening of public participation is taken as a priority， and the multi-level participation of the public in regional cooperative legislation is strengthened in terms of public participation awareness， participation capacity， participation mode and participation degree， so as to seek the greatest common denominator among the interests of various subjects and effectively solve regional public problems. At the mechanism level， it seeks to improve the overall systematic improvement of the operation mechanism and safeguard mechanism. In the operation mechanism， the process should be clearly defined， and cooperation should be reflected in all process of the legislation， so as to prevent it from being reduced to a mere formality. In the safeguard mechanism， through optimizing the multi-level joint meeting system， setting up a regular information exchange platform， exploring the establishment of a compensation mechanism for benefits， and linking up the performance assessment mechanism， safeguards have been provided to ensure the function of regional cooperative legislation.

Key words： "regional cooperative legislation; regional coordinated development; regional rule of law; local people’s congresses; people’s congress system

（責(zé)任編輯"胡志平）

基金項目：

十九屆六中全會精神國家社會科學(xué)基金重大項目“發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用研究”（22ZD068）

作者簡介：

劉婕妤，中南財經(jīng)政法大學(xué)，Email：695986806@qq.com。