《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》修訂背景

2015年版《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》存在結(jié)構(gòu)不合理、條款存在盲點(diǎn)、操作性不強(qiáng)，與現(xiàn)行管理體制、國(guó)家部署、國(guó)際履約等不相適宜的情況，已難以適應(yīng)新時(shí)期世界遺產(chǎn)保護(hù)、管理、傳承的需要。文章從四川省世界遺產(chǎn)實(shí)際保護(hù)管理工作、現(xiàn)行管理體制、國(guó)家部署、國(guó)際履約等方面對(duì)《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》修訂的背景進(jìn)行探討，確定修訂是必要可行的，其修訂對(duì)進(jìn)一步規(guī)范世界遺產(chǎn)的保護(hù)管理、解決歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)矛盾沖突、凸顯四川省立法特色、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面具有重要意義。

世界遺產(chǎn)是全人類公認(rèn)的具有突出意義和普遍價(jià)值的文物古跡及自然景觀，是發(fā)展旅游、拓展市場(chǎng)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源，包含世界自然遺產(chǎn)、世界文化遺產(chǎn)、世界自然與文化雙遺產(chǎn)三種類型。習(xí)近平總書記指出：世界遺產(chǎn)是人類文明發(fā)展和自然演進(jìn)的重要成果，也是促進(jìn)不同文明交流互鑒的重要載體。保護(hù)好、傳承好、利用好這些寶貴財(cái)富，是人類文明賡續(xù)和世界可持續(xù)發(fā)展的必然要求。四川省共有5個(gè)世界遺產(chǎn)，其中自然遺產(chǎn)3個(gè)、自然和文化雙遺產(chǎn)1個(gè)、文化遺產(chǎn)1個(gè)，分布在5個(gè)市（州）、14個(gè)縣（市、區(qū)），約占四川國(guó)土面積的3.6%。世界遺產(chǎn)范圍內(nèi)分布有獨(dú)特的人文及自然景觀，包括大量的森林、草原、濕地、文物、建筑等資源，使大熊貓等珍稀野生動(dòng)物及樂山大佛等文化遺產(chǎn)和自然景觀得到了良好的保護(hù)。

2002年，四川在全國(guó)率先制定了《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》（下文稱《條例》），為我國(guó)唯一針對(duì)全省世界遺產(chǎn)保護(hù)的全局性法規(guī)。2015年，為更好地保護(hù)世界遺產(chǎn)，解決《條例》實(shí)施過程中的一些問題，《條例》進(jìn)行了首次修訂。但隨著改革的深化和社會(huì)發(fā)展，《條例》已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下世界遺產(chǎn)保護(hù)管理的需要。2024年5月29日四川省第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)其進(jìn)行了修訂，并于2024年9月1日起正式實(shí)施。

修訂必要性

貫徹落實(shí)國(guó)家重要部署的需要。四川省的世界遺產(chǎn)范圍涉及49個(gè)自然保護(hù)地。2019年，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見的通知》提出構(gòu)建分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的自然保護(hù)地體系，對(duì)自然保護(hù)地保護(hù)管理提出新的要求。

2022年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見》強(qiáng)調(diào)推進(jìn)濕地保護(hù)、自然保護(hù)地、森林等領(lǐng)域法律法規(guī)的制定修訂工作。《中共四川省委改革辦關(guān)于印發(fā)lt;中央改革辦督察反饋意見整改落實(shí)工作安排gt;的通知》指出：針對(duì)我省世界遺產(chǎn)管理中保護(hù)與發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，推進(jìn)《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》修訂調(diào)研論證，解決世界遺產(chǎn)條例與組成單元的相關(guān)自然保護(hù)地管理法規(guī)和所在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相沖突的情況，及時(shí)修訂不適應(yīng)我省世界遺產(chǎn)保護(hù)管理現(xiàn)狀的條款并重新頒布實(shí)施。同時(shí)，國(guó)家林業(yè)和草原局現(xiàn)階段也正在開展《世界自然遺產(chǎn)、自然與文化雙遺產(chǎn)管理辦法》修訂工作，《世界自然遺產(chǎn)、自然與文化雙遺產(chǎn)管理辦法》（征求意見稿）中明確提出世界遺產(chǎn)所在地人民政府應(yīng)當(dāng)制定世界遺產(chǎn)保護(hù)法律規(guī)范。

上述政策對(duì)世界遺產(chǎn)的保護(hù)提出了新的要求，因此，需要從管理機(jī)構(gòu)、管理體制、保護(hù)規(guī)劃、建設(shè)利用等方面對(duì)《條例》加以修訂完善，以適應(yīng)新時(shí)代世界遺產(chǎn)保護(hù)管理、生態(tài)文明建設(shè)的需要。

協(xié)調(diào)國(guó)際履約的需要。《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）和《實(shí)施lt;世界遺產(chǎn)公約gt;操作指南》（以下簡(jiǎn)稱《操作指南》）詳細(xì)地規(guī)定了世界遺產(chǎn)的申報(bào)、管理的形式、標(biāo)準(zhǔn)和程序?！稐l例》不僅要注重我省世界遺產(chǎn)的保護(hù)和管理，也應(yīng)滿足協(xié)調(diào)國(guó)際履約的需要，不能與《公約》及《操作指南》產(chǎn)生沖突。如《條例》將世界遺產(chǎn)保護(hù)范圍分為核心保護(hù)區(qū)、保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)，與《操作指南》中“緩沖區(qū)并非所申報(bào)的遺產(chǎn)的正式組成部分”相矛盾，且在世界遺產(chǎn)保護(hù)管理實(shí)際工作中操作不便，給緩沖區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)發(fā)展帶來不利影響，也不利于引導(dǎo)緩沖區(qū)社區(qū)群眾參與和支持世界遺產(chǎn)保護(hù)。

適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要?！稐l例》實(shí)施已有20余年，立法的相關(guān)理念、世界遺產(chǎn)保護(hù)的認(rèn)知水平、理論高度和具體面對(duì)的世界遺產(chǎn)保護(hù)問題都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化?！稐l例》已不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求，主要體現(xiàn)為：法律責(zé)任比較粗放，對(duì)破壞世界遺產(chǎn)違法行為的處罰不夠詳細(xì)；保護(hù)管理機(jī)構(gòu)職能職責(zé)有待進(jìn)一步明確；世界遺產(chǎn)內(nèi)負(fù)面清單以及建設(shè)項(xiàng)目分類分級(jí)審批規(guī)則不完善；世界遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃編制、年限、審批等要求不明確；緩沖區(qū)的保護(hù)管理要求未明確；《條例》部分內(nèi)容結(jié)構(gòu)不合理且條款間存在矛盾；《條例》相關(guān)條款與實(shí)際管理工作相矛盾。因此，需要對(duì)《條例》進(jìn)行修訂，使相關(guān)條款和結(jié)構(gòu)更合理、更具操作性。

妥善處理保護(hù)和利用關(guān)系的需要。世界遺產(chǎn)內(nèi)存在以下幾個(gè)方面的歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)矛盾沖突：世界遺產(chǎn)范圍內(nèi)分布有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)建城區(qū)、永久基本農(nóng)田等大量人類活動(dòng)頻繁區(qū)域；存在國(guó)家和省重大、扶貧、民生工程等項(xiàng)目難以及時(shí)落地等現(xiàn)實(shí)需求；不具有代表性、典型性以及缺乏普遍價(jià)值的區(qū)域范圍過大，如：寶興縣95%以上的縣域面積位于大熊貓棲息地世界自然遺產(chǎn)范圍內(nèi)，造成地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與世界遺產(chǎn)地保護(hù)管理的矛盾日益突出。

修訂可行性

《條例》修訂符合我國(guó)立法相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》及《四川省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》規(guī)定：各省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全面深化改革、體現(xiàn)地方特色的前提下，制定地方性法規(guī)?！稐l例》的修訂是深化改革的具體舉措，充分體現(xiàn)地方立法特色，符合我國(guó)立法相關(guān)規(guī)定。

《條例》修訂有可借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)范圍內(nèi)除四川省外，已有19省（市、自治區(qū)）針對(duì)每個(gè)世界遺產(chǎn)的特點(diǎn)和實(shí)際出臺(tái)了專項(xiàng)保護(hù)條例，涵蓋世界遺產(chǎn)全部三種類型，共計(jì)出臺(tái)條例40個(gè)。這些保護(hù)條例的出臺(tái)和修訂在章節(jié)結(jié)構(gòu)、具體條款、保護(hù)管理理念等方面為《條例》修訂提供可參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

《條例》修訂的條件基本成熟。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，世界遺產(chǎn)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日漸突出，《條例》已無法適應(yīng)世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作，世界遺產(chǎn)所在地政府及社區(qū)群眾強(qiáng)烈希望對(duì)《條例》進(jìn)行修訂。世界遺產(chǎn)主管部門在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，全面掌握和了解了世界遺產(chǎn)日常管理中的難點(diǎn)和問題，大部分問題也在日常保護(hù)管理工作中找到了妥善的解決辦法，即使對(duì)尚未明確統(tǒng)一的問題，地方主管部門也提出了很好的建議，同時(shí)世界遺產(chǎn)方面相關(guān)專家也做了大量理論研究，可以保障《條例》修訂的順利完成。

效益分析

《條例》的修訂從立法層面進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范了四川省世界遺產(chǎn)的保護(hù)管理工作，明確了各級(jí)人民政府和有關(guān)管理部門的職責(zé)，建立了一系列具有針對(duì)性的制度和措施，依法規(guī)范了社會(huì)各利益主體的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，對(duì)加強(qiáng)世界遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承、利用，推進(jìn)我省生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗四川具有重大意義。

有利于進(jìn)一步細(xì)化條例的相關(guān)規(guī)定?！稐l例》的修訂順應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的新要求，結(jié)合四川省實(shí)際情況，通過對(duì)具體條文的立、改、廢，填補(bǔ)或者細(xì)化了過去《條例》的立法空白，進(jìn)一步明確了世界遺產(chǎn)地內(nèi)禁止事項(xiàng)、審批事項(xiàng)及審批權(quán)限等，提升了我省世界遺產(chǎn)保護(hù)立法的針對(duì)性和實(shí)效性。

有利于規(guī)范世界遺產(chǎn)的保護(hù)管理。進(jìn)一步明確規(guī)劃編制的主體、范圍、年限、審批等要求，確定各級(jí)政府、相關(guān)部門、管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，強(qiáng)化地方政府屬地責(zé)任，能有效調(diào)動(dòng)各部門的積極性，形成應(yīng)對(duì)諸多復(fù)雜問題的合力，確保世界遺產(chǎn)保護(hù)工作的連續(xù)性和統(tǒng)一性，使世界遺產(chǎn)保護(hù)監(jiān)管更加有力，有效解決世界自然遺產(chǎn)建而不管的問題。進(jìn)一步明確負(fù)面清單、審批事項(xiàng)、審批層級(jí)、法律責(zé)任等相關(guān)事宜，在協(xié)調(diào)解決保護(hù)管理與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的同時(shí)，促使相關(guān)人員依法依規(guī)從事相關(guān)活動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范世界遺產(chǎn)保護(hù)管理和合理利用。

有利于解決世界遺產(chǎn)內(nèi)矛盾沖突?！稐l例》的修訂是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想和黨中央決策部署的生動(dòng)實(shí)踐，針對(duì)世界遺產(chǎn)內(nèi)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，抓住問題根源，有針對(duì)性地制定、修改相應(yīng)條款，在法律框架內(nèi)進(jìn)一步解決世界遺產(chǎn)保護(hù)和發(fā)展問題，在保護(hù)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)和解決世界遺產(chǎn)中的現(xiàn)實(shí)矛盾沖突，加大對(duì)世界遺產(chǎn)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的支持力度，轉(zhuǎn)變世界遺產(chǎn)所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在世界遺產(chǎn)核心資源得到充分保護(hù)的同時(shí)，充分展示和分享世界遺產(chǎn)的價(jià)值。

有利于凸顯我省立法特色和制度創(chuàng)新?！稐l例》作為我國(guó)唯一針對(duì)全省范圍內(nèi)世界遺產(chǎn)保護(hù)的全局性法規(guī)，其修訂是對(duì)世界遺產(chǎn)立法工作的積極探索，其立法理念、制度設(shè)計(jì)和工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）世界遺產(chǎn)相關(guān)立法具有重要借鑒意義?！稐l例》的修訂有利于進(jìn)一步完善世界遺產(chǎn)方面法律制度，為我省世界遺產(chǎn)的科學(xué)保護(hù)與合理利用提供法律保障，也更能突出我省世界遺產(chǎn)立法的創(chuàng)新和特色。

綜上所述，《條例》的修訂能夠取得較好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)我省世界遺產(chǎn)資源的保護(hù)管理，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)，加快建設(shè)美麗四川及生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。

（作者單位：1.四川省林業(yè)和草原調(diào)查規(guī)劃院；2.成都高新區(qū)人民檢察院；3.四川省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司）