政府鄉(xiāng)村治理注意力分布和軌跡變化

本文基于2001-2020年寧夏回族自治區(qū)（以下簡稱“寧夏”）政府工作報(bào)告文本分析政府鄉(xiāng)村治理的注意力分配及軌跡變化。通過文本梳理和歸類，政府鄉(xiāng)村治理的注意力分配在農(nóng)業(yè)、扶貧、農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村改革四個領(lǐng)域，在不同領(lǐng)域里，政府注意力不斷豐富和多元，且農(nóng)業(yè)牢牢占據(jù)核心注意力地位?？傮w來看，政府注意力從單一分散向統(tǒng)一整體轉(zhuǎn)變，符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民全面發(fā)展指導(dǎo)思想。

問題提出

在2020年2月5日，新華社授權(quán)發(fā)布中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，這是21世紀(jì)以來第17個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件，涉及農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)等。中央密集對“三農(nóng)”領(lǐng)域持續(xù)不斷的政策輸出，可見農(nóng)村在社會發(fā)展中占有重要地位，同時，也凸顯出“三農(nóng)”問題急需解決。本文通過分析2001-2020年寧夏政府工作報(bào)告文本，找出政府工作報(bào)告中關(guān)注的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容，梳理其發(fā)展軌跡，總結(jié)寧夏鄉(xiāng)村治理政策關(guān)注點(diǎn)的軌跡變化。

理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計(jì)

“注意力”一詞最先在心理學(xué)領(lǐng)域被研究，主要基于聽覺或視覺的刺激對于個體的注意力分配及選擇。布萊恩·瓊斯在《再思民主政治中的決策制定——注意力、選擇和公共政策》中將對政府注意力的探討納入政府決策領(lǐng)域。他認(rèn)為所有的決策都會涉及信息的篩選與甄別、剔除掉不重要或不棘手的信息，從而在既定的決策制定環(huán)境中判定政策議題的優(yōu)先性。政府所注意和關(guān)注的問題才會進(jìn)入政策議程，政府注意力在不同時間、不同社會情境下的變化會引起政策的變遷。

政府工作報(bào)告是政府綱領(lǐng)性的官方文件，其總結(jié)過去一年所取得成績，也為下一年的政府工作做部署。進(jìn)入政府工作報(bào)告的內(nèi)容意味著引起政府注意并進(jìn)入政策議程中，是各級政府行政成本投入的指向。因此，本文選取2001-2020年寧夏政府工作報(bào)告文本為研究對象。通過對寧夏政府工作報(bào)告文本的分析，發(fā)現(xiàn)政府聚焦鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容及其注意力的變遷。

寧夏鄉(xiāng)村治理不同階段的注意力分布" " " " " " " " " " " " " " " ——基于2003-2020年政府工作報(bào)告文本分析

農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用?！叭r(nóng)”問題的凸顯，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。本文提取2001-2020年寧夏政府工作報(bào)告中四個規(guī)劃階段的農(nóng)業(yè)高頻詞（見表1）。

從詞頻可以看到，“十三五”規(guī)劃開始有關(guān)農(nóng)業(yè)的詞頻在降低，政府對農(nóng)業(yè)的注意力在降低。2016年，精準(zhǔn)扶貧成為政府建設(shè)鄉(xiāng)村主要任務(wù)，農(nóng)業(yè)篇幅比重大幅度降低。第二，從高頻詞來看，農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)民增收緊緊聯(lián)系在一起，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的目的就是促進(jìn)農(nóng)民的增收。第三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在不同規(guī)劃階段不斷升級，“十五”計(jì)劃階段確定特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，“十一五”規(guī)劃階段以農(nóng)業(yè)示范區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，“十二五”規(guī)劃階段以農(nóng)業(yè)基地并且主推葡萄釀酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，“十三五”規(guī)劃階段進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)升級，提出發(fā)展精品、品牌、字號、綠色的農(nóng)業(yè)。第四，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中，經(jīng)營主體從單一到多元，在龍頭企業(yè)的基礎(chǔ)上，家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體。

扶貧

在2001-2020年中，扶貧一直占有政府工作報(bào)告中一席地位。政府對扶貧注意力逐漸提高，注意力范圍和注意力點(diǎn)也在不斷擴(kuò)大和轉(zhuǎn)移。本文提取2001-2020年寧夏政府工作報(bào)告中四個規(guī)劃階段的扶貧高頻詞（見表2）。

第一，從詞頻來看，政府對扶貧的注意力呈現(xiàn)的是“高-低-高”的V字形變遷。第二，政府在不同階段扶貧工作呈現(xiàn)不同關(guān)注點(diǎn)，“十五”計(jì)劃期間，扶貧主要以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧為主，勞務(wù)輸出、生態(tài)移民方式為輔促進(jìn)農(nóng)民增收，同時，控制人口增長也成為扶貧措施。“十一五”規(guī)劃期間，扶貧在產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)移民、勞務(wù)輸出的基礎(chǔ)上增加對口幫扶、農(nóng)民就業(yè)的方式。相對于“走出去”的方式，新增引進(jìn)來的對口幫扶，如福建和寧夏對口幫扶建設(shè)的閩寧鎮(zhèn)成為扶貧一個典范?！笆濉币?guī)劃期間，生態(tài)移民成為主要抓手，慈善成為新的扶貧方式?！笆濉币?guī)劃成為扶貧的主陣地，精準(zhǔn)扶貧成為鄉(xiāng)村治理的主旋律，通過建檔立卡的方式精準(zhǔn)定位貧困戶，通過對口幫扶精準(zhǔn)扶貧，以政策供給和組合的方式投入扶貧運(yùn)動中。

農(nóng)村環(huán)境

農(nóng)村環(huán)境治理是政府鄉(xiāng)村治理關(guān)注的問題之一。本文提取2001-2020年寧夏政府工作報(bào)告中四個規(guī)劃階段的農(nóng)村環(huán)境高頻詞（見表3）。

第一，政府對農(nóng)村環(huán)境注意力從生態(tài)到生態(tài)與人居環(huán)境并重，“十五”計(jì)劃期間，生態(tài)環(huán)境建設(shè)是政府主要任務(wù)，“十一五”規(guī)劃開始，農(nóng)村成為高頻詞，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施下，農(nóng)村人居環(huán)境改善成為政府注意力范圍和首要任務(wù)。第二，政府對農(nóng)村環(huán)境注意力范圍不斷擴(kuò)大。在社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時，農(nóng)村環(huán)境問題成為其發(fā)展的負(fù)效應(yīng)，水土流失、沙漠化、農(nóng)村水污染、垃圾圍村、道路不通、飲水困難等制約了農(nóng)村發(fā)展?！笆濉庇?jì)劃以退耕還林還草為主的生態(tài)建設(shè)擴(kuò)大到農(nóng)村道路、清潔能源、客運(yùn)、住房、面源污染等綜合治理。

農(nóng)村改革

21世紀(jì)以來，“三農(nóng)”問題被政策制定者所注意，農(nóng)村改革被關(guān)注。本文提取2001-2020年寧夏政府工作報(bào)告中四個規(guī)劃階段的農(nóng)村改革高頻詞，得出“十五”計(jì)劃期間，高頻詞有稅費(fèi)改革（6）、土地流轉(zhuǎn)（4）、糧食流通改革（3）、農(nóng)村合作社培育（3）。“十一五”規(guī)劃期間，高頻詞有糧食流通改革（4）、稅費(fèi)改革（3）、農(nóng)墾、林權(quán)改革（3）、土地改革（2）?！笆濉币?guī)劃期間，高頻詞有土地（6）、戶籍（2）、農(nóng)墾、農(nóng)林（1）、社保（1）。“十三五”規(guī)劃期間，高頻詞有土地（8）、抵押（4）、資產(chǎn)（4）、三權(quán)分置（3）。

第一，從詞頻來看，政府對農(nóng)村改革關(guān)注較低，變化幅度不大。改革是漫長緩慢的，20年來，寧夏政府針對農(nóng)村改革的注意力處于穩(wěn)定階段。第二，土地改革一直是政府所關(guān)注的，注意力不斷上升。黨的十八大以來，農(nóng)村土地制度的改革成為注意力焦點(diǎn)。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，確立農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。2016年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出在明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展股份合作的同時，注重完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等相關(guān)權(quán)能。

寧夏鄉(xiāng)村治理政府注意力變遷分析

綜上，自2001年來，寧夏政府鄉(xiāng)村治理關(guān)注內(nèi)容主要集中在農(nóng)業(yè)、扶貧、農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村改革四個方面。在不同階段，不同治理領(lǐng)域，政府注意力發(fā)生變化（見圖1）。

第一，農(nóng)業(yè)占據(jù)政府鄉(xiāng)村治理注意力核心地位。從文本覆蓋率可以看到，2016年以前，政府注意力主要分配給農(nóng)業(yè)，與其他領(lǐng)域相比，農(nóng)業(yè)文字覆蓋率遙遙領(lǐng)先并占據(jù)主導(dǎo)地位。從發(fā)展變遷軌跡可以看出，農(nóng)業(yè)變遷與扶貧、農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村改革是同向變動的。在鄉(xiāng)村建設(shè)的“三農(nóng)”關(guān)系的論述上，農(nóng)業(yè)是第一位的，農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民增收，可見，扶貧、農(nóng)村改革、農(nóng)村環(huán)境是農(nóng)業(yè)發(fā)展的條件，農(nóng)業(yè)是核心。2016年以后，政府把目光投向扶貧和農(nóng)村全面建設(shè)，農(nóng)業(yè)文本闡述大幅度降低。

第二，政府鄉(xiāng)村治理注意力不斷豐富。通過本文鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的階段分析，可以看到，在不同治理領(lǐng)域，其內(nèi)容、方式、發(fā)展導(dǎo)向、區(qū)域都在多元化。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不斷升級、關(guān)注點(diǎn)在不同時期完全不同。在扶貧領(lǐng)域是扶貧方式增加、精確、多元，關(guān)注點(diǎn)處于遞增的趨勢。在農(nóng)村環(huán)境方面，生態(tài)環(huán)境建設(shè)關(guān)注在降低，人居環(huán)境改善關(guān)注比重逐漸上升。在農(nóng)村改革領(lǐng)域，關(guān)注點(diǎn)一直圍繞著土地制度改革，提出不同發(fā)展階段的改革方向。

第三，鄉(xiāng)村治理不均衡仍然存在?！笆濉币?guī)劃之前，農(nóng)業(yè)在政府引導(dǎo)、支持、政策傾斜下快速發(fā)展，與此同時，鄉(xiāng)村扶貧、環(huán)境、改革的發(fā)展進(jìn)程緩慢。農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村污染嚴(yán)重，扶貧保持較低的注意力。鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域不均衡差距較大且存續(xù)時間長。2016年，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行加速扶貧進(jìn)程。2017年，地方政府紛紛推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，扶貧和農(nóng)村建設(shè)文本第一次超過了農(nóng)業(yè)。

第四，農(nóng)村改革緩慢。20年來，農(nóng)村改革在文本量、內(nèi)容上都沒有大的變化，可見，改革是復(fù)雜的、緩慢的。2001-2010年，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)改革取得較大成績，尤其是農(nóng)業(yè)稅的取消，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新的階段。但是圍繞土地制度的改革一直是每年政府工作報(bào)告中農(nóng)村改革的主題之一，進(jìn)展緩慢。

第五，鄉(xiāng)村治理分散型向整體性治理轉(zhuǎn)變。政府鄉(xiāng)村治理的邏輯是問題導(dǎo)向式治理，出現(xiàn)問題，解決問題，呈現(xiàn)出分散的、職能式治理。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施使鄉(xiāng)村治理從分散的、職能式治理向統(tǒng)一的、整體性治理發(fā)展。

本文基于2001-2020年寧夏政府工作報(bào)告分析政府鄉(xiāng)村治理注意力分布和變遷軌跡。通過NVIVO12軟件分析政府工作報(bào)告文本，確定政府在鄉(xiāng)村治理中將注意力主要分布在農(nóng)業(yè)、扶貧、農(nóng)村改革和農(nóng)村環(huán)境。通過文本覆蓋率的比較，農(nóng)業(yè)所占據(jù)的注意力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過扶貧，農(nóng)村改革和農(nóng)村環(huán)境。但2016年國家精準(zhǔn)扶貧的強(qiáng)力推動，扶貧一躍成為政府首要行政任務(wù)，2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)村建設(shè)成為政府推動鄉(xiāng)村治理的第二大任務(wù)。從不同治理領(lǐng)域注意力變遷軌跡來看，政府的注意力在不斷多元和創(chuàng)新。時代的變遷倒逼著政府不斷轉(zhuǎn)移注意力來創(chuàng)新。

（作者單位： 寧夏師范大學(xué)）