有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

農(nóng)村是國家發(fā)展的根基，它具有深厚的文化底蘊(yùn)和巨大的發(fā)展?jié)摿ΑＴ卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市更是成為推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑之一。文章立足于新時代的農(nóng)村土地政策，從主體、客體等角度分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，進(jìn)一步探討農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的經(jīng)濟(jì)與社會效益，并依據(jù)現(xiàn)狀提出有針對性的措施，以期助力農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

自黨的十九大報告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，黨中央堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。不論是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出的，要夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，實施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外開放新格局，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，還是在之后的政策實踐中，土地作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，其流轉(zhuǎn)和利用方式的創(chuàng)新一直是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心議題。

進(jìn)入新時代，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更是關(guān)乎農(nóng)村全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略。國務(wù)院總理李強(qiáng)在2024年政府工作報告中提出，堅持不懈抓好“三農(nóng)”工作，扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。錨定建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國目標(biāo)，學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗。這一系列指示指明了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方向和重點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力、提高土地資源配置效率以及促進(jìn)農(nóng)民增收致富具有重大意義。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)概念

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的定義

集體經(jīng)營性建設(shè)用地是中國特有的土地制度產(chǎn)物，其概念根植于國家的土地所有制結(jié)構(gòu)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力，該交易主要是為了構(gòu)建與國有土地同等入市、同權(quán)同價的市場環(huán)境，進(jìn)而推動土地要素市場化配置。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的特征

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十七條規(guī)定：“國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，依法控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用?！边@體現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的幾個核心特征。

一是規(guī)劃導(dǎo)向性。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)和使用必須遵循國土空間規(guī)劃，確保土地資源的合理布局和用途管控，避免盲目擴(kuò)張和浪費(fèi)。

二是市場化運(yùn)作。允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、出租、作價出資（入股）等方式進(jìn)入市場，實現(xiàn)與國有土地的同權(quán)同價。這是土地市場化的重大突破，有利于優(yōu)化資源配置，激發(fā)土地價值。

三是產(chǎn)權(quán)清晰化。這要求對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記，確保土地使用權(quán)的明晰，保護(hù)土地使用者的合法權(quán)益，避免產(chǎn)權(quán)糾紛，為土地的流轉(zhuǎn)提供法律保障。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，這些特征也體現(xiàn)了土地作為生產(chǎn)要素在市場經(jīng)濟(jì)中的作用，它有助于提高土地使用效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型。從馬克思社會學(xué)視角來看，其反映了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家如何平衡集體利益與個體權(quán)益，以及如何通過制度改革促進(jìn)社會公平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，不僅是一項經(jīng)濟(jì)政策，也是中國土地制度改革的重要組成部分。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的經(jīng)濟(jì)效益探析

農(nóng)村資源優(yōu)化配置

從理論層面講，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是土地資源管理領(lǐng)域的一項重要改革，它通過引入市場競爭機(jī)制，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。在現(xiàn)代社會，土地作為一種稀缺資源，將其進(jìn)行有效利用，能夠極大地提高整個經(jīng)濟(jì)體的生產(chǎn)效率。但是當(dāng)前由于農(nóng)村地區(qū)土地利用方式相對單一，還存在大量的低效利用甚至閑置情況，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，通過土地流轉(zhuǎn)和集中使用，大大增強(qiáng)了土地使用的靈活性，進(jìn)而促進(jìn)了土地向更具經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)流動，避免了資源閑置和低效使用。新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2023年，新疆維吾爾自治區(qū)部署在10個縣（市、區(qū)）開展深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，最終35個試點(diǎn)地區(qū)入選典型示范案例。

農(nóng)民農(nóng)業(yè)資本增值

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市能夠為農(nóng)民提供將土地資本化的機(jī)會，從而增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)模式下，土地的收益主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，農(nóng)民可以通過出租、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得非農(nóng)收入。奇臺縣采取了農(nóng)民、集體、政府按比例共享土地增值收益的分配機(jī)制，2023年，該縣首批兩宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功掛牌交易。兩宗土地入市交易壯大村集體收入共33.0778萬元。這部分收入不受天氣和市場波動的影響，能夠為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供更加穩(wěn)定的收入來源，進(jìn)一步增強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的韌性和活力。

重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易還具有重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的作用。一方面，它促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素的雙向流動，加速了城市資本、技術(shù)、人才向農(nóng)村的流動；另一方面，其也推動了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等，帶動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，烏魯木齊縣在2017年至2019年間，吸引了多家企業(yè)投資，區(qū)域GDP增長率提高了約2個百分點(diǎn)；2021年，更是吸引了多個大型旅游項目落戶，如“天山大峽谷生態(tài)旅游區(qū)”，不僅增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會，還顯著提升了區(qū)域的旅游收入。新疆自然資源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年烏魯木齊縣旅游總收入同比增長30%，直接和間接創(chuàng)造了超過1萬個就業(yè)崗位。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的社會效益探析

基礎(chǔ)設(shè)施完備，公共服務(wù)升級

隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力得到了顯著提升，同時也帶動了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的升級。隨著土地的流轉(zhuǎn)和集中利用，農(nóng)村地區(qū)吸引了更多的投資和人口流入，促使政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度也不斷加大。以烏魯木齊縣為例，為了滿足日益增長的經(jīng)濟(jì)和社會需求，該縣不僅加大了對交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，還提升了農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的公共服務(wù)水平。這不僅改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，還提高了農(nóng)村地區(qū)的整體吸引力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

社區(qū)環(huán)境美化，促進(jìn)生態(tài)宜居

鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，這也為農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善提供了有力支撐。一是入市交易帶來的經(jīng)濟(jì)效益使得農(nóng)村地區(qū)有更多的資金投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)中。例如，烏魯木齊縣在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，利用部分收益，對鄉(xiāng)村環(huán)境進(jìn)行了整治和美化，改善了村莊的整體風(fēng)貌。同時，還加強(qiáng)了農(nóng)村生活污水處理、垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)等環(huán)保設(shè)施的建設(shè)，有效改善了農(nóng)村人居環(huán)境。二是土地入市交易還帶動了農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)文化建設(shè)。隨著農(nóng)民生活水平的提高，他們對生態(tài)環(huán)境和文化的需求也日益增長。因此，在土地入市的過程中，政府和企業(yè)加大了對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文化的挖掘和傳承力度，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)文化的繁榮發(fā)展。

社區(qū)參與程度提高，民主治理加強(qiáng)

“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定?！彪S著近年來各地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐的不斷深入，城鄉(xiāng)社區(qū)治理也逐漸向更加民主、多元、共治的方向發(fā)展。在烏魯木齊縣，隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易，農(nóng)民對社區(qū)事務(wù)的參與程度明顯提高，他們更加積極地參與到土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等社區(qū)重大事務(wù)的討論和決策中。這不僅增強(qiáng)了農(nóng)民對社區(qū)的責(zé)任感和歸屬感，也推動了農(nóng)村社區(qū)治理體系的完善和創(chuàng)新。同時，當(dāng)?shù)卣疄榱烁臃e極響應(yīng)這種新變化，還通過建立健全村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會等組織，加強(qiáng)對農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的民主管理和監(jiān)督，進(jìn)一步確保農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的合法權(quán)益得到有效保障。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題

市場波動與金融風(fēng)險

將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行入市交易后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地成為金融市場的一部分，使其面臨著市場波動帶來的挑戰(zhàn)。一方面，土地價格受宏觀經(jīng)濟(jì)、供需關(guān)系、政策調(diào)整等因素的影響，可能造成價格的大幅波動，從而影響土地市場的穩(wěn)定性和農(nóng)民的預(yù)期收益。例如，在經(jīng)濟(jì)下行周期，市場需求減少可能導(dǎo)致土地價值下跌，影響農(nóng)民的土地資產(chǎn)變現(xiàn)能力。另一方面，金融杠桿的使用也可能放大風(fēng)險，若農(nóng)民或集體組織過度依賴貸款進(jìn)行土地開發(fā)，一旦市場出現(xiàn)不利變化，他們就可能會陷入債務(wù)危機(jī)。因此，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，如何有效防范市場波動和金融風(fēng)險，仍然是擺在各地面前的重要課題。

利益協(xié)調(diào)與公平分配難題

在土地入市過程中，涉及交易的主體，如農(nóng)民集體、地方政府、開發(fā)商等各方利益交織，如何在保障各方合理利益的同時，確保土地資源的配置既高效又公平，是另一個需要關(guān)注的問題。首先，農(nóng)民集體作為土地資源的原始所有者，其權(quán)益必須得到充分保障。在土地入市過程中，有的農(nóng)民可能因為其文化水平有限，當(dāng)合作方需要其簽署一些文件時，他們可能并不完全理解其中的內(nèi)容和潛在風(fēng)險，這可能導(dǎo)致他們的權(quán)益受到損害。其次，有些地方政府在分配土地收益時，可能會出現(xiàn)界定不清等問題，忽視了對農(nóng)民利益的保障。最后，開發(fā)商作為土地開發(fā)和利用的主體，其追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo)也可能會與農(nóng)民和政府的期望產(chǎn)生沖突。因此，如何在確保各方合理利益的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)土地資源的公平分配和高效利用，是當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中需要重點(diǎn)解決的問題。

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的管理和可持續(xù)利用問題

隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系到市場穩(wěn)定和利益分配，還牽涉土地資源的規(guī)劃利用、生態(tài)保護(hù)以及居民參與等多個方面。一方面，在市場驅(qū)動下，部分地區(qū)可能傾向于短期利益最大化的土地開發(fā)模式，而忽視了長期發(fā)展規(guī)劃的重要性。這不僅會降低土地資源的可持續(xù)利用效率，還會增加未來調(diào)整規(guī)劃的成本。此外，不恰當(dāng)?shù)耐恋亻_發(fā)活動還可能會破壞原有的生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致水土流失、生物多樣性減少等環(huán)境問題。另一方面，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民對土地管理和可持續(xù)利用的認(rèn)知與能力也面臨挑戰(zhàn)。由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式根深蒂固，部分農(nóng)民可能難以迅速適應(yīng)土地用途轉(zhuǎn)變后的新型管理方式，如商業(yè)化運(yùn)營、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，這在一定程度上也會限制土地資源的高效利用和可持續(xù)發(fā)展。

深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策建議

建立健全風(fēng)險防控機(jī)制，確保金融安全與市場穩(wěn)定

針對國家發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》等政策，各地應(yīng)結(jié)合自身實際情況，制定更為具體、操作性強(qiáng)的風(fēng)險防控措施。一是要建立土地市場動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，及時掌握土地市場的運(yùn)行狀況，預(yù)測市場波動趨勢，為政策調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)。二是要加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)范金融杠桿的使用，防止農(nóng)民或集體組織過度依賴貸款進(jìn)行土地開發(fā)，從而引發(fā)金融風(fēng)險。三是要建立健全風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)市場異常波動或金融風(fēng)險，迅速采取措施進(jìn)行干預(yù)和處置，確保金融安全與市場穩(wěn)定。

構(gòu)建公平分配機(jī)制，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)社會和諧

依據(jù)《中華人民共和國憲法》第十條以及《中華人民共和國土地管理法》第九條等相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，農(nóng)民集體在法律上被賦予了集體土地所有權(quán)的主體地位。因此，在構(gòu)建公平分配機(jī)制的過程中，必須強(qiáng)化農(nóng)民在土地入市中的主體地位，確保農(nóng)民權(quán)益得到切實保障。一是要完善農(nóng)民參與決策的機(jī)制，讓農(nóng)民能夠充分表達(dá)自己的意見和訴求，參與到土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等社區(qū)重大事務(wù)的討論和決策中。二是要建立健全農(nóng)民集體收益的分配機(jī)制，確保農(nóng)民在土地入市過程中能夠獲得合理的收益。同時，還應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民的法律教育和培訓(xùn)，提高農(nóng)民的法律意識和維權(quán)能力，確保農(nóng)民在土地入市過程中能夠維護(hù)自己的合法權(quán)益。

加強(qiáng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的管理，促進(jìn)可持續(xù)利用

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將對土地資源的規(guī)劃利用、生態(tài)保護(hù)以及居民參與等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為確保土地資源的可持續(xù)利用，各地需要建立和完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管機(jī)制。一方面，地方政府應(yīng)制定明確的土地利用規(guī)劃，確保土地開發(fā)活動符合長期發(fā)展規(guī)劃，避免短期利益最大化導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。同時，應(yīng)加強(qiáng)對土地開發(fā)項目的環(huán)境影響評估，確保開發(fā)活動不會對生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。另一方面，政府也應(yīng)鼓勵農(nóng)民和開發(fā)商探索商業(yè)化運(yùn)營、生態(tài)農(nóng)業(yè)等多種土地利用模式，以提高土地資源的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益。在此過程中，還應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民的培訓(xùn)和指導(dǎo)，幫助他們適應(yīng)土地用途轉(zhuǎn)變后的新型管理方式，提高其參與土地管理和可持續(xù)利用的能力。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興不僅僅關(guān)乎土地資源的合理利用，更涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民生活的改善以及社會公平正義的維護(hù)。因此，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，確保農(nóng)民在土地入市過程中的主體地位和合法權(quán)益得到保障。只有這樣，才能真正實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，為農(nóng)民帶來實實在在的利益。

（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)）