美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)的進(jìn)程

2007年美國(guó)次貸危機(jī)發(fā)生以來(lái)，美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)經(jīng)歷從改革到完善的過(guò)程。

2010年，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》誕生，主要圍繞監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)者金融保護(hù)兩大核心。

其一，加強(qiáng)消費(fèi)者金融保護(hù)的法律制度設(shè)計(jì)，完善消費(fèi)者金融保護(hù)的立法、規(guī)則重估以及監(jiān)管執(zhí)行等全方位措施；

其二，明確設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），賦予其超越目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，用于保護(hù)消費(fèi)者在抵押貸款和信用卡產(chǎn)品等方面的權(quán)益。

由于美國(guó)國(guó)內(nèi)政治影響以及金融機(jī)構(gòu)的游說(shuō)等干預(yù)，放松金融管制的思潮涌現(xiàn)，近年來(lái)美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)開(kāi)始出現(xiàn)新的波折，CFPB的權(quán)力過(guò)大以及過(guò)于集中的問(wèn)題也逐漸凸顯，由此帶來(lái)的高昂的合規(guī)成本和交易問(wèn)題也備受質(zhì)疑。

總的來(lái)看，美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，其存在的弊端和教訓(xùn)也值得重視。

次貸教訓(xùn)

2007年美國(guó)次級(jí)抵押貸款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、投資基金被迫關(guān)閉、股市劇烈震蕩引起的金融風(fēng)暴，被稱(chēng)為次貸危機(jī)（Subprime Crisis），其后演變?yōu)槿蛐越鹑谖C(jī)。

美國(guó)次貸危機(jī)的發(fā)生，很大程度上便是放松金融監(jiān)管、過(guò)度金融創(chuàng)新而忽視消費(fèi)者金融保護(hù)引發(fā)的，為原本不符合貸款標(biāo)準(zhǔn)或還款能力不足的居民提供抵押貸款，即次級(jí)抵押貸款，因較低利率和較低門(mén)檻、靈活的貸款條件，一度備受歡迎。

隨著美國(guó)住房市場(chǎng)降溫和短期利率上升，造成次級(jí)抵押貸款市場(chǎng)“多米諾骨牌效應(yīng)”，大批次貸的借款人，不能按期償還貸款，商業(yè)銀行的流動(dòng)性出現(xiàn)危機(jī)，美國(guó)主要的住房貸款和投資機(jī)構(gòu)迅速破產(chǎn)倒閉。

2007年4月，美國(guó)第二大次級(jí)抵押貸款公司——新世紀(jì)金融（New Century Financial Corp）宣布申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，同年8月美國(guó)第十大抵押貸款機(jī)構(gòu)——美國(guó)住房抵押貸款投資公司申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，危機(jī)不斷蔓延至整個(gè)美國(guó)金融市場(chǎng)，最終引發(fā)2008年全球性金融危機(jī)。

危機(jī)的發(fā)生重創(chuàng)美國(guó)金融市場(chǎng)，數(shù)千家銀行、保險(xiǎn)公司和投資公司破產(chǎn)倒閉，而最大的受害者是美國(guó)金融消費(fèi)者，千萬(wàn)美國(guó)家庭面臨房產(chǎn)泡沫破裂淪為負(fù)資產(chǎn)者。

從消費(fèi)者金融保護(hù)的角度來(lái)看，反思美國(guó)次貸危機(jī)的發(fā)生很有必要。

這場(chǎng)危機(jī)的發(fā)生，在宏觀層面主要?dú)w因于美國(guó)長(zhǎng)期存在的新自由主義思潮，體現(xiàn)在金融過(guò)度創(chuàng)新和放松金融監(jiān)管，反復(fù)無(wú)常的金融監(jiān)管扭曲了消費(fèi)者金融保護(hù)的本質(zhì)；

中觀層面集中反映了美國(guó)的消費(fèi)者金融保護(hù)始終存在的法律制度和執(zhí)行漏洞，即表現(xiàn)在多頭監(jiān)管問(wèn)題、理念偏差，以及仍以金融業(yè)務(wù)發(fā)展為導(dǎo)向的傳統(tǒng)思維，例如美國(guó)的《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》《消費(fèi)信貸保護(hù)法》《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》等法律文件強(qiáng)調(diào)重視消費(fèi)者金融保護(hù)，也給金融投機(jī)和創(chuàng)新留下了較多的空間。

由于美國(guó)金融機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)兩黨存在盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”以及復(fù)雜人事關(guān)系，導(dǎo)致美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)存在“重事后保護(hù)”“多頭監(jiān)管套利”等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

美國(guó)次貸危機(jī)后掀起的“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)，一定程度上揭示了美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)的困境。

基于此，美國(guó)在2010年推出《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，開(kāi)啟美國(guó)金融體系的“嚴(yán)監(jiān)管”時(shí)代，也意味著美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)進(jìn)入到新的歷史進(jìn)程。

機(jī)構(gòu)保障

2007年美國(guó)次貸危機(jī)的發(fā)生，暴露了美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)長(zhǎng)期存在的盲點(diǎn)和薄弱點(diǎn)。

危機(jī)后，美國(guó)奧巴馬政府迫于各種現(xiàn)實(shí)壓力和民眾訴求啟動(dòng)金融改革，其中的重要內(nèi)容是加強(qiáng)消費(fèi)者金融保護(hù)。

2010年7月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬正式簽署《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，提出設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），賦予其超越目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，用于保護(hù)消費(fèi)者在抵押貸款和信用卡產(chǎn)品等方面的權(quán)益。

其中第10部分《消費(fèi)者金融保護(hù)局法案》對(duì)CFPB作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，主要內(nèi)容包括保護(hù)局的設(shè)立與權(quán)力，其他銀行審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)消費(fèi)者金融保護(hù)職能向保護(hù)局的轉(zhuǎn)移。

這部法律，可以說(shuō)是美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)的一座重要里程碑。

其賦予CFPB超越現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限，CFPB隸屬于美聯(lián)儲(chǔ)，卻擁有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，有助于消除多頭監(jiān)管以及監(jiān)管套利的弊??；法案也扭轉(zhuǎn)了過(guò)去“重事后保護(hù)”的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)CFPB的事后處置和監(jiān)管職能，要求金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)加強(qiáng)消費(fèi)者金融保護(hù)。

歸納來(lái)看，《消費(fèi)者金融保護(hù)局法案》對(duì)CFPB的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，除了立法權(quán)、監(jiān)管執(zhí)行權(quán)以外，還有一些特別的權(quán)力，例如阻止不公正的、欺詐性的或?yàn)E用性的行為，金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息披露，對(duì)于消費(fèi)者投訴和質(zhì)詢(xún)的回應(yīng)，等等。

以立法權(quán)來(lái)看，法案規(guī)定CFPB的局長(zhǎng)有制定消費(fèi)者金融保護(hù)規(guī)則、發(fā)布命令和指引的權(quán)力，更新細(xì)化消費(fèi)者金融保護(hù)的具體規(guī)范和操作，但要求CFPB在立法和制定規(guī)則時(shí)，要與市場(chǎng)、其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)就審慎性、市場(chǎng)或者系統(tǒng)性管理目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商，且要防范立法的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定在信息收集、共享和登記以及規(guī)則評(píng)估等方面的具體操作指引。

監(jiān)管執(zhí)行權(quán)方面，法案要求CFPB明確不同監(jiān)管對(duì)象的消費(fèi)者金融保護(hù)的執(zhí)行權(quán)方式，分為非存款性被監(jiān)管對(duì)象，較大銀行、儲(chǔ)蓄聯(lián)合會(huì)以及信用合作社，和其他銀行、儲(chǔ)蓄聯(lián)合會(huì)以及信用合作社。

同時(shí)，法案還對(duì)CFPB不得監(jiān)管的范圍作了詳細(xì)規(guī)定，涵蓋商人、零售商和其他非金融商品或服務(wù)經(jīng)銷(xiāo)商等19項(xiàng)，以防止CFPB的監(jiān)管執(zhí)行可能與其他監(jiān)管規(guī)則的沖突。

爭(zhēng)議重重

美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)，一直存在爭(zhēng)議。

1968年，美國(guó)制定第一部為消費(fèi)者提供金融保護(hù)的聯(lián)邦法律《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》（包括《誠(chéng)信貸款法案》），首次將消費(fèi)者信貸所帶來(lái)的問(wèn)題和復(fù)雜情況納入監(jiān)管。

1985年后，以《信貸行為規(guī)則》生效為標(biāo)志，一系列與消費(fèi)者保護(hù)有關(guān)的新法案相繼出臺(tái)，其中大部分為現(xiàn)行消費(fèi)者金融保護(hù)法律框架的組成部分。

直到2007年美國(guó)次貸危機(jī)后，美國(guó)從法律制度、監(jiān)管部門(mén)設(shè)立、監(jiān)管執(zhí)行等綜合維度推進(jìn)完善消費(fèi)者金融保護(hù)制度。

總的來(lái)看，2008年全球金融危機(jī)后，美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)的法律制度更加完備，監(jiān)管執(zhí)行也更加到位，既提高了美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的透明度和穩(wěn)健性，也回應(yīng)了美國(guó)民眾對(duì)公平、平等的金融服務(wù)的訴求。

盡管《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》展現(xiàn)美國(guó)加強(qiáng)金融監(jiān)管和消費(fèi)者金融保護(hù)的決心，其中存在的諸多爭(zhēng)議問(wèn)題卻并未得到解決，而是愈演愈烈。

主要表現(xiàn)在三個(gè)層面：

一是政治干預(yù)較多，動(dòng)搖了法案的監(jiān)管環(huán)境。

特朗普政府時(shí)期開(kāi)始放松金融監(jiān)管，推出《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、放松監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)法》，系《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)的首次重大修訂，強(qiáng)調(diào)放松對(duì)中型金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)的“嚴(yán)監(jiān)管”態(tài)勢(shì)出現(xiàn)松動(dòng)，實(shí)際執(zhí)行中存在多方博弈，進(jìn)而威脅到CFPB的權(quán)威性。

二是法案抬高了交易和合規(guī)成本，增加了消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。

消費(fèi)者金融保護(hù)的力度加大，監(jiān)管執(zhí)行加強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)更大的合規(guī)成本，而且美國(guó)民眾對(duì)合格抵押貸款（QM）條件的嚴(yán)苛感到不滿(mǎn)，一些低收入群體的金融服務(wù)受限，不平等的條款反而增多。

一項(xiàng)調(diào)查顯示，2014年黑人和西班牙裔美國(guó)人的抵押貸款總額，比2007年下降了52%，2007—2015年美國(guó)低收入消費(fèi)者的信用卡發(fā)放量下降50%。

三是消費(fèi)者金融保護(hù)面臨新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

由于金融科技創(chuàng)新以及數(shù)字化、人工智能等的應(yīng)用，非銀行金融風(fēng)險(xiǎn)上升，消費(fèi)者金融保護(hù)的外部風(fēng)險(xiǎn)增加，信息科技和隱私安全、個(gè)人數(shù)據(jù)信息泄露等問(wèn)題也更加嚴(yán)峻。

經(jīng)驗(yàn)啟示

消費(fèi)者金融保護(hù)并非一成不變，而是具有很強(qiáng)的周期性以及行業(yè)特征。

特別是美國(guó)的金融改革，通常帶有深刻的周期性，不但受到經(jīng)濟(jì)和金融形勢(shì)影響，而且也受到政治因素的干預(yù)，常常在加強(qiáng)監(jiān)管和放松監(jiān)管之間擺動(dòng)，而攸關(guān)消費(fèi)者金融保護(hù)的改革和政策取向，也呈現(xiàn)較強(qiáng)的不穩(wěn)定特征，反映在美國(guó)國(guó)內(nèi)黨派、監(jiān)管與金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等相互博弈。

正如美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局的波折命運(yùn)一樣（在經(jīng)歷權(quán)力的高峰期后又遭遇衰退），美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)存在利益博弈、政策短視的弊病，映射了美國(guó)金融體系的“天然缺陷”，這也成為誘發(fā)金融危機(jī)并損害金融系統(tǒng)穩(wěn)定的重要因素。

從本質(zhì)上來(lái)看，美國(guó)的消費(fèi)者金融保護(hù)的理念和導(dǎo)向不具有借鑒意義，金融自由主義思想根深蒂固，過(guò)高的合規(guī)成本和放松的金融監(jiān)管存在矛盾，但某些監(jiān)管方式、操作規(guī)則等有一定參考意義。

由于內(nèi)外部形勢(shì)變化，我國(guó)仍需要持續(xù)深化金融體制改革，健全金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

考慮到深化金融體制改革以及金融高質(zhì)量發(fā)展的新要求，特別是金融消費(fèi)者保護(hù)面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，下一步如何推進(jìn)建立專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)的法律是值得思考的問(wèn)題。

汲取美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)持法律和制度先行，需明確監(jiān)管職責(zé)和邊界，防止利益相關(guān)者沖突，在不增加合規(guī)成本的基礎(chǔ)上，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)，為居民提供普惠、安全和便捷的金融服務(wù)。

從金融機(jī)構(gòu)自身而言，堅(jiān)持依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)是底線(xiàn)，要深刻認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段金融高質(zhì)量發(fā)展的緊迫性和重要性。

一方面要堅(jiān)持金融工作的政治性和人民性，踐行金融為民的理念，按照金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)工作安排，制定完善金融消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)章制度，重視合規(guī)體系建設(shè)，按照監(jiān)管要求盡快設(shè)立首席合規(guī)官，明確合規(guī)管理責(zé)任，在全流程、全業(yè)務(wù)、全系統(tǒng)切實(shí)保障金融消費(fèi)者八大權(quán)益；

另一方面要嚴(yán)防內(nèi)控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等突出的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，重檢業(yè)務(wù)、系統(tǒng)以及產(chǎn)品、服務(wù)等存在的短板弱項(xiàng)，加大信息披露力度，規(guī)范各類(lèi)銷(xiāo)售行為，充分尊重和自覺(jué)保障金融消費(fèi)者合法權(quán)益，通過(guò)數(shù)字化、普惠以及科技賦能等方式增強(qiáng)居民的金融覆蓋面、獲得感，加強(qiáng)金融消費(fèi)者知識(shí)教育，提高金融消費(fèi)者素養(yǎng)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。