全過程人民民主視域下的村務(wù)監(jiān)督委員會制度

〔摘要〕理論在制度變遷中具有導(dǎo)向作用。村務(wù)監(jiān)督委員會制度是在民主自治理論指導(dǎo)下創(chuàng)新的農(nóng)村基層民主監(jiān)督制度，在實踐中呈現(xiàn)較強生命力。全過程人民民主理論提出后，迅即被確立為新時代中國民主政治建設(shè)的指導(dǎo)理論，意味著需要以全過程人民民主引領(lǐng)新時代村務(wù)監(jiān)督委員會制度的新認識、新發(fā)展。從全過程人民民主視角審視，村務(wù)監(jiān)督委員會制度具有重要的民主價值和制度優(yōu)勢，但存在監(jiān)督主體不夠廣泛、監(jiān)督對象不夠全面、監(jiān)督程序不夠系統(tǒng)等局限，離全方位、全覆蓋、全鏈條民主監(jiān)督尚有差距。應(yīng)當以全過程人民民主為取向推動村務(wù)監(jiān)督委員會制度再創(chuàng)新，堅持以“村民”為中心，重構(gòu)新時代村務(wù)監(jiān)督委員會制度；堅持全覆蓋、全鏈條原則，拓展村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督工作。

〔關(guān)鍵詞〕村務(wù)監(jiān)督委員會制度；全過程人民民主；民主監(jiān)督；農(nóng)村基層民主

〔中圖分類號〕D422.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）06-0094-08

理論是行動的指南，在制度變遷中具有獨特的導(dǎo)向作用。2004年誕生于浙江省武義縣后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會制度是一項以民主自治理論為指導(dǎo)創(chuàng)新的農(nóng)村基層民主監(jiān)督制度，具有獨特的制度優(yōu)勢和治理績效，逐漸被推廣到各地農(nóng)村，成為一項全國性的鄉(xiāng)村治理制度，呈現(xiàn)較強生命力。中央和地方各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視，習近平同志曾先后8次作出指示批示，并親自將后陳的村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新做法命名為“后陳經(jīng)驗”。在村務(wù)監(jiān)督委員會制度誕生二十周年之際，全過程人民民主理論發(fā)展為新時代中國民主政治建設(shè)的指導(dǎo)理論，勢必要求以全過程人民民主理論替代民主自治理論，引領(lǐng)村務(wù)監(jiān)督委員會制度的新認識、新發(fā)展。

一、研究由來

20世紀80年代初開始實行的村民自治是一項農(nóng)村基層民主政治制度，起初以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為重要環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容，近年增加了民主協(xié)商。在村民自治制度實踐初期，片面強調(diào)民主選舉，忽略后選舉民主，形成了“選舉時熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。特別是民主監(jiān)督因缺乏有效的組織載體和制度保障，處于“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”狀態(tài)，造成了村級公共權(quán)力失控和干部腐敗，村務(wù)決策管理混亂，引起民眾不滿。村務(wù)監(jiān)督委員會制度正是在此特殊背景下產(chǎn)生的，依據(jù)民主自治和權(quán)力監(jiān)督理論進行建構(gòu)，促使民主監(jiān)督因有了專門機構(gòu)和可依制度而變得有效。如此，民主與監(jiān)督構(gòu)成了村務(wù)監(jiān)督委員會制度的核心，學界對于村務(wù)監(jiān)督委員會制度的研究相應(yīng)地集中于民主與監(jiān)督兩個視角。

一是民主視角。村務(wù)監(jiān)督委員會制度首先是一項農(nóng)村基層民主制度創(chuàng)新，其民主價值得到了學界和實務(wù)界較多關(guān)注。正如村民自治在創(chuàng)建之初被賦予極高民主價值期望一樣，村務(wù)監(jiān)督委員會制度作為村民自治的重要制度形式同樣被寄予了很高的民主訴求。習近平同志充分肯定了村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的民主價值^①，學界則從多個層面進行研究，認為村務(wù)監(jiān)督委員會制度是加強農(nóng)村基層民主監(jiān)督建設(shè)的內(nèi)在需要和必然要求^〔1〕，是村級民主監(jiān)督的具體實現(xiàn)形式和制度創(chuàng)新，是一項符合并促進村民自治和農(nóng)村基層民主的創(chuàng)舉^〔2〕。村務(wù)監(jiān)督委員會制度依靠村民參與實現(xiàn)分權(quán)治村、民主監(jiān)督，深化了村民自治^〔3〕。村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新破解了“半拉子”民主的難題^〔4〕，是實現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵^〔5〕。從不同維度高度評價了村務(wù)監(jiān)督委員會制度的民主價值及其在村民自治、農(nóng)村基層民主建設(shè)中的地位和作用。

二是監(jiān)督視角。村務(wù)監(jiān)督委員會制度是農(nóng)村基層權(quán)力監(jiān)督的制度創(chuàng)新，旨在防范農(nóng)村基層的權(quán)力失范和干部腐敗。要求設(shè)立專門的村務(wù)監(jiān)督委員會，代表村民群眾行使民主監(jiān)督權(quán)，與村黨支委、村委會相對獨立，形成村級權(quán)力相互制約的分權(quán)制約監(jiān)督機制。有的學者將村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督視為“第三種權(quán)力”^〔6〕。另有學者認為，村務(wù)監(jiān)督委員會制度以分權(quán)制衡為取向，通過設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會實現(xiàn)村級公共權(quán)力制衡，進而達到監(jiān)督目的^〔7〕，是一項彌補鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中監(jiān)督權(quán)缺失的制度創(chuàng)新^〔8〕，找到了基層民主監(jiān)督的新路^〔9〕。不僅如此，村務(wù)監(jiān)督委員會制度強調(diào)村務(wù)運行的全過程監(jiān)督，并將信息溝通作為重要的監(jiān)督手段，實現(xiàn)了權(quán)力制約、制度規(guī)制、過程監(jiān)督、信息溝通的統(tǒng)一，村務(wù)監(jiān)督委員會具有制約、監(jiān)督和溝通三種功能，創(chuàng)建了新型的權(quán)力調(diào)控機制^〔10〕。不過，村務(wù)監(jiān)督委員會制度還存在流于形式等局限，應(yīng)當切實解決村務(wù)監(jiān)督中無人監(jiān)督、無力監(jiān)督和無法監(jiān)督的問題^〔11〕。

①2005年6月17日，在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會成立一周年之際，時任浙江省委書記習近平親自到后陳村和金華市調(diào)研指導(dǎo)，分別在后陳村、金華市主持召開座談會，會上就村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新發(fā)表了重要講話，充分肯定了村務(wù)監(jiān)督委員會制度在發(fā)展基層民主和遏制基層權(quán)力腐敗中的功能和價值。

可見，村務(wù)監(jiān)督委員會制度誕生以來，學界進行了多視角多層面的研究，但主要聚焦于民主和監(jiān)督，有待進一步拓展。即使是民主與監(jiān)督視角的研究，也不夠系統(tǒng)和全面，特別是全過程人民民主理論提出后，未能及時地從全過程人民民主視野進行深入分析。因此，以全過程人民民主理論為指導(dǎo)，重新審視村務(wù)監(jiān)督委員會制度價值與局限，思考村務(wù)監(jiān)督委員會制度再創(chuàng)新，已經(jīng)成為擺在理論工作者面前的重要課題。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)的新指南：全過程人民民主理論

制度創(chuàng)新是人的建構(gòu)性行為，自覺不自覺地以某種理論為指導(dǎo)。當年，創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督委員會制度主要是彌補村民自治過程中民主監(jiān)督難以落實的制度短板，增強民主監(jiān)督實效，有效防范村務(wù)決策管理的違規(guī)與失范。在這個意義上，它是一種“需求—回應(yīng)”型創(chuàng)新^〔12〕，但依然沒有脫離理論指導(dǎo)。制度設(shè)計者自覺地將村務(wù)監(jiān)督委員會制度作為民主監(jiān)督的實現(xiàn)形式，置于村民自治體制，堅持民主自治理論的指導(dǎo)，同時借鑒分權(quán)制衡理論，建構(gòu)了一套獨特的農(nóng)村基層民主監(jiān)督制度。正是根據(jù)民主自治理論和村民自治原則，村務(wù)監(jiān)督委員會制度明確規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會由村民代表會議選舉產(chǎn)生，代表村民對村務(wù)實施民主監(jiān)督，對村民代表會議負責，并以村民代表會議通過的《村務(wù)管理制度》和《村務(wù)監(jiān)督制度》等為重要監(jiān)督依據(jù)。同時，借鑒分權(quán)制衡原則，設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會，作為專門監(jiān)督機構(gòu)，與村黨支委、村委會相分離，獨立執(zhí)掌村務(wù)監(jiān)督權(quán)。在村支委、村委會之外，形成“第三權(quán)力”。此外，結(jié)合鄉(xiāng)村治理實際，創(chuàng)造性地設(shè)計了過程監(jiān)督機制，即村務(wù)監(jiān)督委員會對村務(wù)運行全過程實施監(jiān)督，而不再只是事后審核、督查。建構(gòu)了獨特的信息溝通機制，即村務(wù)監(jiān)督委員會扮演暢通村民群眾與村干部之間信息的媒介角色，在村務(wù)決策管理、干群關(guān)系協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮特殊的信息溝通功能。通過民意傳遞，實施“合意性”溝通；通過村情交流，實施“知情性”溝通；通過提議呈報，實施“建議性”溝通^〔13〕。實證表明，在當初的實踐中，村務(wù)監(jiān)督委員會制度確實具有顯見的制度優(yōu)勢，促進了鄉(xiāng)村治理有效。

伴隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，中國特色的人民民主理論因應(yīng)社會發(fā)展而與時俱進。2019年11月2日，習近平總書記考察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點時第一次提出“人民民主是一種全過程的民主”，對中國特色的人民民主做出了全新概括。2021年7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，又特別強調(diào)要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”，突出全過程人民民主中的“人民”性，形成了全過程人民民主的完整概念和基本理論。2022年10月，黨的二十大報告把發(fā)展全過程人民民主確定為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項重要內(nèi)容，強調(diào)全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，并對“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”作出了全面部署、提出了明確要求。如此，全過程人民民主成為了新時代全黨全國人民推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)的理論指南。

全過程人民民主是在人民民主的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的最新理論成果，其本質(zhì)內(nèi)涵是人民民主^〔14〕，是一種“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”^〔15〕。實質(zhì)是人民當家作主的理論、原則、制度、程序、技術(shù)等諸多要素在社會主義政治建設(shè)各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)的充分實踐，超越了重在選舉的西式民主，是對傳統(tǒng)社會主義國家民主政治的新發(fā)展，是對中國特色社會主義政治發(fā)展規(guī)律的深刻認識，是人類政治文明的民主新探索^〔16〕。

全過程人民民主強調(diào)民主的人民性和全員性。在主體上，以人民為中心，讓人民當家作主，調(diào)動所有人民群眾及其組織的積極參與，實現(xiàn)各治理主體有序參與國家政治生活和社會生活。治理不再只是少數(shù)精英人士的權(quán)力，而是全體人民共同參與的全方位民主。

全過程人民民主強調(diào)民主的過程性。在程序上，貫通民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)民主全過程全面貫通和各環(huán)節(jié)無縫銜接。民主不再停留于選舉環(huán)節(jié)，不再只是某個治理環(huán)節(jié)的民主，而是貫通全過程的全鏈條民主。

全過程人民民主強調(diào)民主的全面性。在客體上，覆蓋到全部領(lǐng)域和所有方面、各層面和各維度，實現(xiàn)民主范圍涵蓋國家各個領(lǐng)域各類事業(yè)各項工作。民主不再局限于某個領(lǐng)域、某個方面，而是事關(guān)各個領(lǐng)域、各個方面的全覆蓋民主。

在一定意義上，民主是公共權(quán)力正常運行的根本途徑，民主監(jiān)督則是公共權(quán)力健康運行的重要基礎(chǔ)。民主形態(tài)的確定與民主監(jiān)督形態(tài)的確定是內(nèi)在而緊密地聯(lián)系在一起的，全過程人民民主必然要求建構(gòu)與之相匹配的“無縫隙監(jiān)督”，將民主監(jiān)督全鏈條、全方位、全覆蓋落實于全過程人民民主之中，形成新型的全過程監(jiān)督^〔17〕。這就意味著全過程人民民主理論將在村務(wù)監(jiān)督委員會制度的未來發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)作用，開創(chuàng)農(nóng)村基層民主監(jiān)督新局面。

三、村務(wù)監(jiān)督委員會制度的價值與局限：從全過程人民民主審視

從某種意義上說，全過程人民民主是人民民主理論的新發(fā)展，相較于21世紀初指導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的民主自治理論，顯然是更高階段的人民民主理論。在全過程人民民主視野下審視村務(wù)監(jiān)督委員會制度，自然會形成村務(wù)監(jiān)督委員會制度的新認識。

從監(jiān)督主體分析，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的核心之一，就是建立了村務(wù)監(jiān)督委員會這一專門監(jiān)督機構(gòu)。村務(wù)監(jiān)督委員會由村民代表會議選舉產(chǎn)生，是代表村民履行民主監(jiān)督的專門性機構(gòu)。從此，農(nóng)村基層民主監(jiān)督有了組織依托，不再因主體缺位造成無人監(jiān)督的“虛監(jiān)”。在這個意義上講，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新了農(nóng)村基層民主監(jiān)督形式，極大地提升了民主監(jiān)督的有效性，呈現(xiàn)出獨特的民主價值和制度優(yōu)勢。然而，在村務(wù)監(jiān)督委員會制度設(shè)計與實踐中，過于強調(diào)村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督功能，甚至將村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督幾乎等同于民主監(jiān)督，輕視了村民群眾的監(jiān)督作用，忽略了民主監(jiān)督的群眾參與。如此，村民的直接民主監(jiān)督變?yōu)榇鍎?wù)監(jiān)督委員會的間接民主監(jiān)督，群眾自我監(jiān)督變?yōu)榫⒚裰鞅O(jiān)督。同時，在村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)過程中，高度重視村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、標準化，較好地體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，但群眾的監(jiān)督意愿和監(jiān)督需求沒有得到應(yīng)有體現(xiàn)。如此，若從全過程人民民主的人民性、全員性審視，現(xiàn)行村務(wù)監(jiān)督委員會制度未能充分吸納全體村民，更沒有及時吸納新時代農(nóng)村社會開放背景下村域內(nèi)除村民之外其他成員的廣泛參與。民主監(jiān)督主體不夠廣泛，群眾直接監(jiān)督不夠充分，尚未形成農(nóng)村基層各層面、各群體全體成員共同參與的全方位民主監(jiān)督格局。

從監(jiān)督對象分析，村務(wù)監(jiān)督委員會制度重在村務(wù)監(jiān)督，即涉及村民的事務(wù)。一方面，村務(wù)監(jiān)督委員會代表村民群眾行使村務(wù)監(jiān)督權(quán)力，有權(quán)對涉及村民的事務(wù)及其管理者、管理過程、管理結(jié)果等實施監(jiān)督；另一方面，村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)力是有限的，有且只有村務(wù)監(jiān)督權(quán)，對于村務(wù)之外的事務(wù)沒有監(jiān)督權(quán)力。在實踐中，村務(wù)監(jiān)督委員會回應(yīng)村民群眾的重要訴求，主要對村級財務(wù)、工程建設(shè)、“三資”管理等開展了重點監(jiān)督。這一制度設(shè)計與實踐意在將村務(wù)特別是村民群眾重點關(guān)注的村務(wù)納入民主監(jiān)督范圍，明確了村民自己的事由村民自己監(jiān)督的自治權(quán)力，體現(xiàn)了民主自治的重要原則。同時，在法理上，村務(wù)監(jiān)督委員會的民主監(jiān)督范圍實現(xiàn)了村務(wù)全覆蓋。然而，村務(wù)監(jiān)督委員會制度中的村務(wù)主要指一項項具體的村民事務(wù)，村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督權(quán)力被限制在村民事務(wù)的范圍之內(nèi)，未能涵蓋到村域內(nèi)的其他事務(wù)。諸如征地拆遷、違章建筑、公共設(shè)施建設(shè)等下延到村的政務(wù)，外來投資與合作及其延伸的事務(wù)，人口流入與流出引發(fā)的管理服務(wù)事務(wù)等，均不屬于村民自治事務(wù)，因而不在村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督之列。如此，若從全過程人民民主的全覆蓋原則審視，村務(wù)監(jiān)督委員會制度未能顧及村民事務(wù)之外的其他村域事務(wù)，民主監(jiān)督對象不夠全面，尚未形成村域內(nèi)所有事務(wù)、各方面工作全監(jiān)督的全覆蓋民主監(jiān)督格局。

從監(jiān)督程序分析，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的一個突出亮點就是村務(wù)全程監(jiān)督。傳統(tǒng)的監(jiān)督制度較為注重事后的監(jiān)督和責任追究，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)造性地將民主監(jiān)督貫穿于村務(wù)運行全過程，實行事前、事中、事后全程監(jiān)督，使得村務(wù)運行始終處于村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督之中，有效地防止了村務(wù)決策管理的違規(guī)，遏制了農(nóng)村基層權(quán)力腐敗。2005年6月17日，習近平同志在后陳村調(diào)研時給予了充分肯定，指出“全過程監(jiān)督很重要，使人不能腐敗”。在這個意義上說，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的是全過程人民民主在農(nóng)村基層監(jiān)督領(lǐng)域的一種具體實現(xiàn)形式，較好地體現(xiàn)了全過程人民民主的全過程原則，具有顯著的民主價值和創(chuàng)新意義。然而，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的全過程監(jiān)督關(guān)注的只是具體村務(wù)運行的全過程，即具體村務(wù)決策管理的過程監(jiān)督。但未能從村莊治理過程建構(gòu)全鏈條民主監(jiān)督程序，沒有將民主監(jiān)督貫通到民主選舉、民主協(xié)商、民主管理等村莊治理環(huán)節(jié)，民主監(jiān)督的程序不夠系統(tǒng)，民主監(jiān)督的環(huán)節(jié)有所缺失，尚未形成民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)全貫通的全鏈條民主監(jiān)督格局。

總之，從全過程人民民主視野重新審視，在民主自治理論指導(dǎo)下創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督委員會制度呈現(xiàn)了獨特的民主價值和監(jiān)督功能，但也內(nèi)在地存在一些缺失與局限。

四、村務(wù)監(jiān)督委員會制度的再創(chuàng)新：以全過程人民民主為取向

任何一項制度都是歷史的產(chǎn)物，總是在特定理論指導(dǎo)下建構(gòu)與發(fā)展的，村務(wù)監(jiān)督委員會制度亦然。從民主自治到全過程人民民主的指導(dǎo)理論轉(zhuǎn)換，勢必要求村務(wù)監(jiān)督委員會制度做出與時俱進的調(diào)整和再創(chuàng)新，以全過程人民民主為取向重構(gòu)村務(wù)監(jiān)督委員會制度。

（一）堅持以“村民”為中心，創(chuàng)新新時代村務(wù)監(jiān)督委員會制度

第一，進一步明確村務(wù)監(jiān)督委員會制度的民主監(jiān)督定位。當年村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新者之所以將受村民群眾委托，代表村民行使民主監(jiān)督權(quán)力的村民自我監(jiān)督機構(gòu)稱之為“村務(wù)監(jiān)督委員會”，而不是“村民監(jiān)督委員會”，一個重要原因就在于這一制度創(chuàng)新是村級權(quán)力腐敗、村務(wù)決策管理混亂問題倒逼的產(chǎn)物，因而創(chuàng)新者直面問題，將注意力聚焦于村務(wù)決策管理過程的規(guī)范有序，進而突出了監(jiān)督的對象。理性地看，這樣的制度設(shè)計未能突出農(nóng)村基層監(jiān)督的主體——村民，使得民主監(jiān)督機構(gòu)的名稱與村民委員會、村民代表會議等村民自治組織不相匹配，弱化了農(nóng)村基層監(jiān)督的民主性、人民性。在隨后的村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)過程中，突出了村務(wù)監(jiān)督委員會的重要地位和功能，甚至將其等同于農(nóng)村基層民主監(jiān)督，有意無意地忽視了村民在民主監(jiān)督中的中心地位。進一步分析，村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督充其量只是民主監(jiān)督的一種具體形式，實質(zhì)是代表性、間接性的民主監(jiān)督。農(nóng)村基層民主監(jiān)督的本質(zhì)是人民監(jiān)督，即以村民為主體的監(jiān)督，不僅需要有力的間接監(jiān)督保障其有效性，而且需要村民廣泛參與的直接監(jiān)督保障其民主性。在某種意義上，這應(yīng)當是全過程人民民主的人民性原則在民主監(jiān)督領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

新時代村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)應(yīng)當以全過程人民民主為指導(dǎo)，進一步明確民主監(jiān)督的定位，突出監(jiān)督的人民性。在當前特別需要著手以下兩方面的工作。一是堅持以村民為中心，重構(gòu)村務(wù)監(jiān)督委員會制度。將農(nóng)村基層民主監(jiān)督的重心從對象轉(zhuǎn)向主體，從村務(wù)轉(zhuǎn)向村民，突出村民群眾在村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督中的主體地位。最佳的方案是將村務(wù)監(jiān)督委員會改名為村民監(jiān)督委員會，突出監(jiān)督主體，明確其與村民之間的“委托—代理”關(guān)系。即便尊重歷史不更改村務(wù)監(jiān)督委員會名稱，也應(yīng)當根據(jù)這一思路進行重新構(gòu)造。二是堅持以村務(wù)監(jiān)督委員會制度為基礎(chǔ)，重構(gòu)農(nóng)村基層民主監(jiān)督體系。在進一步加強村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的同時，大力拓展村民群眾參與民主監(jiān)督的路徑，積極探索不同情況下農(nóng)村基層全過程人民民主監(jiān)督的村民群眾有效參與方式。村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督不應(yīng)當局限于村務(wù)監(jiān)督委員會成員的監(jiān)督，需要動員和組織其他村民群眾的共同參與，特別是有相關(guān)專業(yè)知識和專業(yè)經(jīng)驗的村民協(xié)同參與。村務(wù)監(jiān)督委員會既要代表村民群眾開展民主監(jiān)督，又要動員和組織村民群眾參與民主監(jiān)督。逐漸建構(gòu)村務(wù)監(jiān)督委員會的專職監(jiān)督與村民群眾的日常監(jiān)督有機結(jié)合，村務(wù)監(jiān)督委員會的間接民主監(jiān)督與村民群眾的直接民主監(jiān)督相統(tǒng)一的農(nóng)村基層民主監(jiān)督體系。此外，應(yīng)當尊重農(nóng)村社會開放后村民多元分化的事實，在強調(diào)村民根本利益一致的基礎(chǔ)上，充分關(guān)注不同村民群體的利益差異，努力實現(xiàn)自己的事自己監(jiān)督、大家的事大家監(jiān)督、專業(yè)的事專業(yè)人士監(jiān)督，建構(gòu)多類型、多層次的民主監(jiān)督格局。同時，充分關(guān)注新時代中國經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性，讓基層群眾和干部擁有較大的創(chuàng)新自由和彈性空間，允許和鼓勵各地、各村自主探索適合實際的全體村民共同參與的民主監(jiān)督形式，形成“萬花筒”式的農(nóng)村基層民主監(jiān)督局面。

第二，進一步拓展村務(wù)監(jiān)督委員會制度的民主監(jiān)督主體。全過程人民民主強調(diào)全體人民的參與權(quán)，即全員性原則?，F(xiàn)行的村務(wù)監(jiān)督委員會制度以村民自治體制為背景，其最大的創(chuàng)新就在于建立村務(wù)監(jiān)督委員會這一專門監(jiān)督機構(gòu)，代表村民群眾實施民主監(jiān)督。從現(xiàn)行的相關(guān)法律制度和實踐看，村務(wù)監(jiān)督委員會主要由十八周歲以上的戶籍村民選舉產(chǎn)生，表明有且只有戶籍村民擁有村務(wù)監(jiān)督委員會的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，進而構(gòu)成為農(nóng)村基層民主監(jiān)督的唯一主體。然而，在新時代村莊社會開放、多元的背景下，村域內(nèi)不再只有原來的戶籍村民，大量非戶籍人員及其組織以不同形式進入村域，形成了以戶籍村民為基礎(chǔ)多類成員和組織共存共生的格局。正是在此背景下，黨和國家及時調(diào)整農(nóng)村基層社會治理體制，逐步推行黨領(lǐng)導(dǎo)的多元共治。這就意味著需要把戶籍村民之外的其他村域成員納入新時代“村民”范疇，吸納為農(nóng)村基層民主監(jiān)督的主體。

新時代村務(wù)監(jiān)督委員會制度應(yīng)當根據(jù)全過程人民民主的全員性原則做出適應(yīng)性調(diào)整。原則上講，需要實現(xiàn)民主監(jiān)督主體的新拓展，由原來的戶籍村民及其選舉產(chǎn)生的村務(wù)監(jiān)督委員會向外延展，廣泛吸納非戶籍村域成員和組織的參與，建構(gòu)黨領(lǐng)導(dǎo)的多類“村民”群體共同參與的新型民主監(jiān)督體系。從根本上突破村民自治背景下的戶籍村民自我監(jiān)督模式，逐漸實現(xiàn)從一元監(jiān)督到多元監(jiān)督的轉(zhuǎn)換。在實踐中，急切需要重新界定新時代的“村民”概念，探索吸納非戶籍村域成員參與民主監(jiān)督的有效形式。一是重新界定新時代的“村民”概念，拓展“村民”外延，將各類非戶籍村域成員納入新時代“村民”范圍。二是探索吸納非戶籍“村民”參與村務(wù)監(jiān)督委員會選舉的有效機制。村務(wù)監(jiān)督委員會選舉不能局限于戶籍村民范圍，應(yīng)當根據(jù)不同情況采取多種方式確認非戶籍“村民”的選舉與被選舉權(quán)，讓非戶籍“村民”參與選舉，并有機會通過選舉成為村務(wù)監(jiān)督委員會成員。三是創(chuàng)新非戶籍“村民”參與村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的有效機制，根據(jù)不同情況選擇吸納非戶籍“村民”參與村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的具體方式，特別是要吸納非戶籍“村民”中有專業(yè)特長的能人協(xié)同參與監(jiān)督。

第三， 進一步體現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的民眾意愿。在法理上，農(nóng)村基層民主監(jiān)督應(yīng)當上合國家意志，下合村情民意^〔19〕。村務(wù)監(jiān)督委員會作為村民民主監(jiān)督的“代理人”，其監(jiān)督工作既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和遵守國家法律制度，又要對村民大會或村民代表會議負責，體現(xiàn)村民群眾的意愿。也就是說，村務(wù)監(jiān)督委員會應(yīng)當根據(jù)村民群眾意愿和訴求開展監(jiān)督活動，這是民主監(jiān)督的根本所在，也是全過程人民民主的原則要求。然而，村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)是黨政部門主動推動的實踐過程，黨政部門發(fā)揮了主導(dǎo)和支配作用，黨政意志得到了較充分體現(xiàn)，但村情民意未能得到應(yīng)有尊重。在當前實踐中，村務(wù)監(jiān)督委員會基本停留在按照“上面”的規(guī)定監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督，很少考慮這些制度規(guī)定是否符合村情民意，很難顧及“下面”的村民群眾要求監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督。

新時代的村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)應(yīng)當根據(jù)全過程人民民主的人民性原則，在強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的同時，更充分地體現(xiàn)地民眾的意愿和訴求。一是要進一步完善村務(wù)監(jiān)督委員會的“信息溝通”機制。村務(wù)監(jiān)督委員會制度誕生地——浙江省武義縣后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會在實踐中創(chuàng)造性地建構(gòu)了一系列信息溝通機制，借助多樣性的溝通方式，較好地表達了村民群眾的意愿與訴求。應(yīng)當認真總結(jié)和分析后陳村及其他地方的相關(guān)做法，將實踐證明行之有效的成功經(jīng)驗制度化，建構(gòu)一套規(guī)范有效的“信息溝通”機制，讓村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督獲得村民群眾更廣泛認同、更接地氣。二是要進一步拓寬村民群眾的民意表達渠道。諸如民意征集會、民意接訪日、民意收集箱、村民說事場、民情日記、數(shù)字化民意表達場景，等等。讓村民群眾“有話有地方說”，而且“說了有用”，形成暢通的民意表達渠道。同時，要根據(jù)村民群眾“想要監(jiān)督什么”確定村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督工作重點，根據(jù)村民群眾“愿意或喜歡如何監(jiān)督”設(shè)計村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督工作程序，等等。讓村民群眾的意愿訴諸于村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督活動，建構(gòu)切實有效的民意體現(xiàn)機制。三是要進一步健全村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)的民眾認同機制。村務(wù)監(jiān)督委員會制度是一項民主監(jiān)督制度，不能踢開村民群眾搞建設(shè)、搞創(chuàng)新。應(yīng)當堅決貫徹黨的群眾路線，充分發(fā)動群眾、依靠群眾，特別是涉及村務(wù)監(jiān)督委員會民主監(jiān)督的制度規(guī)章均需獲得村民群眾認同，比如，須經(jīng)村民大會或村民代表會議討論通過，不能簡單地由地方和基層黨政部門制定和推行。

（二）堅持全覆蓋、全鏈條原則，拓展新時代村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督工作

第一， 拓寬村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督對象。全過程人民民主是全覆蓋的民主，要求將民主的對象覆蓋到所有領(lǐng)域、各個方面和各項工作。新時代的村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督應(yīng)當以全過程人民民主為取向，堅持全覆蓋原則，拓寬監(jiān)督對象。村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督對象要從原來的村民事務(wù)向外拓展，把村民事務(wù)之外的其他村域事務(wù)統(tǒng)一納入監(jiān)督范圍，建構(gòu)全覆蓋的民主監(jiān)督機制。在一定意義上，就是要突破村民自治體制限定的監(jiān)督對象，實現(xiàn)從村民事務(wù)監(jiān)督到村域事務(wù)監(jiān)督的轉(zhuǎn)換。一方面，將下延到村的政務(wù)納入監(jiān)督范圍；另一方面，將村莊社會開放后生發(fā)的村域新事務(wù)也納入監(jiān)督范圍，實現(xiàn)真正意義上的全覆蓋。

當然，村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督對象拓寬后，需要探索和創(chuàng)新一系列機制保障監(jiān)督的合理性和有效性。最為重要的，一是堅持分類指導(dǎo)，探索基于村域事務(wù)差異的多樣化監(jiān)督機制。根據(jù)村域事務(wù)的性質(zhì)進行分類，對不同類別的村莊事務(wù)采取不同的監(jiān)督方式，分別制定不同的監(jiān)督規(guī)則和流程。村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督不再是一概而論，而是具體、多樣，有差異的。二是堅持精準監(jiān)督，探索不同情況下的村域事務(wù)有效監(jiān)督方式。在基本原則不變的前提下，根據(jù)不同事務(wù)及其不同階段的運行情況，分別制定針對性的監(jiān)督規(guī)則和流程。村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督不再是一視同仁，而是因事制宜、因時制宜的。

第二，延展村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督鏈條。當代中國的農(nóng)村基層治理是民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有機統(tǒng)一的過程，“五個民主”形成了農(nóng)村基層民主的完整鏈條，呈現(xiàn)農(nóng)村基層全過程民主的中國特色。然而，民主監(jiān)督是農(nóng)村基層民主過程的一個極其特殊的構(gòu)成，不只是基層民主過程的一個重要環(huán)節(jié)，而且貫穿于基層民主的全過程。在這個意義上，民主監(jiān)督實質(zhì)是農(nóng)村基層治理全過程人民民主監(jiān)督。

新時代的村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督應(yīng)當根據(jù)全過程人民民主的全鏈條原則，在村民事務(wù)運行（即決策管理）全過程監(jiān)督的基礎(chǔ)上進一步延展監(jiān)督鏈條，將民主選舉、民主協(xié)商，以及民主監(jiān)督等農(nóng)村基層民主環(huán)節(jié)全部納入其中，實現(xiàn)“五個民主”環(huán)節(jié)的村務(wù)委員會監(jiān)督全貫通。一句話，將村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督貫穿于農(nóng)村基層治理全過程、各環(huán)節(jié)，從村民事務(wù)全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村基層治理全過程監(jiān)督。這就意味著需要積極采取以下創(chuàng)新行動。一是創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督農(nóng)村基層民主選舉、民主協(xié)商、民主監(jiān)督的有效機制。針對民主選舉、民主協(xié)商、民主監(jiān)督過程中村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的環(huán)節(jié)缺失，努力彌補短板，積極探尋有效的監(jiān)督機制。二是創(chuàng)建村務(wù)監(jiān)督委員會的自我監(jiān)督機制。村務(wù)監(jiān)督委員會接受村民委托行使民主監(jiān)督權(quán)，無疑需要接受委托者村民群眾的監(jiān)督。同時，也應(yīng)當建立和健全村務(wù)監(jiān)督委員會的自我監(jiān)督機制，保證其監(jiān)督既不違背國家法律制度，又不違背村情民意，借助有效的監(jiān)督質(zhì)量自我監(jiān)控，使得村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督既合法合意，又規(guī)范高效。三是探尋農(nóng)村基層治理各環(huán)節(jié)的村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督貫通機制。不僅農(nóng)村基層治理的每個環(huán)節(jié)均需要村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，而且應(yīng)當全程貫通、無縫銜接，借助切實可靠的貫通機制，實現(xiàn)真正意義上的全鏈條民主監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，還需要進一步探索通過村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督推進農(nóng)村基層五個民主一體推進的有效機制。

總之，全過程人民民主理論指導(dǎo)地位的確立，對新時代的村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)提供了新的機遇和挑戰(zhàn)，不僅需要以全過程人民民主為視野重新認識村務(wù)監(jiān)督委員會制度，而且應(yīng)當以全過程人民民主為取向積極探索和創(chuàng)新新時代村務(wù)監(jiān)督委員會制度。

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【責任編輯：朱鳳霞】