江蘇應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展路徑研究

應(yīng)急管理是國家安全體系的重要組成部分以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》強(qiáng)調(diào)，要“健全國家安全體系”“完善公共安全治理機(jī)制”，指出“健全重大突發(fā)公共事件處置保障體系，完善大安全大應(yīng)急框架下應(yīng)急指揮機(jī)制，強(qiáng)化基層應(yīng)急基礎(chǔ)和力量，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力?！边@體現(xiàn)了黨和國家對應(yīng)急管理工作的高度重視，以及在新時(shí)代背景下對提升應(yīng)急管理能力和水平的明確要求。應(yīng)急管理系統(tǒng)要深刻領(lǐng)會黨的二十屆三中全會精神，通過深化改革，不斷提升應(yīng)急管理的系統(tǒng)性和有效性，以更好地服務(wù)于國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略和社會的穩(wěn)定需求。長期以來，江蘇省的制造業(yè)規(guī)模保持全國第一，占全國制造業(yè)產(chǎn)值的13%，擁有超過54萬家工業(yè)企業(yè)，形成了全國規(guī)模最大的工業(yè)集群。但江蘇省工業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)也較大，安全生產(chǎn)防控壓力大，氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等多災(zāi)并發(fā)特征日益突出，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制還存在很多痛點(diǎn)問題亟須改善。因此，江蘇應(yīng)利用自身科研技術(shù)水平的比較優(yōu)勢，破解制約應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸與障礙，探索更具創(chuàng)新性、更具針對性的發(fā)展路徑。

一、我國應(yīng)急管理發(fā)展現(xiàn)狀

在安全生產(chǎn)方面，通過開展安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動和重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整頓，生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)持續(xù)下降，事故總數(shù)量連續(xù)十年下降。應(yīng)急管理部門推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，整合監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)一線執(zhí)法工作力量。安全風(fēng)險(xiǎn)分級管控與隱患排查治理機(jī)制進(jìn)一步完善，多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)早期感知識別和預(yù)報(bào)預(yù)警能力進(jìn)一步提升。加快完善安全生產(chǎn)法配套法規(guī)規(guī)章，構(gòu)建具有中國特色的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，加強(qiáng)安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化。推進(jìn)應(yīng)急指揮平臺體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)橫向互聯(lián)互通、縱向上下貫通，提高了風(fēng)險(xiǎn)研判的精準(zhǔn)性和應(yīng)急準(zhǔn)備的充分性。形成了以國家綜合性消防救援隊(duì)伍為主力，輔以專業(yè)救援隊(duì)伍、軍隊(duì)?wèi)?yīng)急力量和社會力量的中國特色應(yīng)急救援力量體系。加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，組織開展實(shí)戰(zhàn)化應(yīng)急演練，提高了應(yīng)急響應(yīng)的效率和有效性。強(qiáng)化地方屬地責(zé)任和部門監(jiān)管責(zé)任，推動安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)，確保安全生產(chǎn)責(zé)任的全面覆蓋。在安全生產(chǎn)方面的應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化得到有效推進(jìn)，為維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)保障。

在自然災(zāi)害方面，我國自然災(zāi)害的時(shí)空分布存在明顯不均，呈現(xiàn)出“北重南輕”的格局，華北地區(qū)和東北地區(qū)在某些時(shí)段遭受嚴(yán)重暴雨洪澇災(zāi)害，而西南地區(qū)則面臨冬春連旱的問題。我國自然災(zāi)害類型多樣，包括洪澇、干旱、風(fēng)雹、地震、臺風(fēng)、低溫冷凍和雪災(zāi)、沙塵暴、森林草原火災(zāi)等，這些災(zāi)害在不同地區(qū)和不同時(shí)間有不同的發(fā)生頻率和強(qiáng)度。例如2024年7月5日下午，湖南省岳陽市華容縣團(tuán)洲垸洞庭湖一線堤防發(fā)生管涌險(xiǎn)情，隨后在17時(shí)48分許，緊急封堵失敗，導(dǎo)致堤壩決堤。這次洞庭湖決堤事件導(dǎo)致超過47平方公里的區(qū)域被淹，平均水深約5米，當(dāng)?shù)匮杆俎D(zhuǎn)移了6個(gè)村、1個(gè)社區(qū)的群眾共7680人，以確保人民群眾的生命安全；2024年8月3日凌晨，四川省甘孜州康定市姑咱鎮(zhèn)日地村發(fā)生了特大山洪泥石流災(zāi)害，導(dǎo)致雅康高速康定至瀘定段日地1號隧道至2號隧道間橋梁垮塌，多輛車輛墜落，日地村遭受嚴(yán)重破壞，造成人員傷亡和失聯(lián)。我國通過開展全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查，建立風(fēng)險(xiǎn)評估和防治區(qū)劃圖，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的早期識別和預(yù)警預(yù)報(bào)能力，加強(qiáng)應(yīng)急救援力量的建設(shè)和物資儲備，提升災(zāi)害發(fā)生后的快速響應(yīng)和救援能力，確保受災(zāi)群眾基本生活得到及時(shí)救助。推動防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)科技支撐能力建設(shè)，鼓勵科技創(chuàng)新，提高災(zāi)害防治的科學(xué)性和有效性。提升基層治理能力，廣泛開展防災(zāi)減災(zāi)科普宣教，構(gòu)建全社會參與的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系。

在公共安全方面，我國已制定實(shí)施公共安全國家標(biāo)準(zhǔn)3800余項(xiàng)，涉及社會治安、反恐防范、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域，為法律法規(guī)實(shí)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了標(biāo)準(zhǔn)支撐。在食品安全方面，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系，加強(qiáng)從生產(chǎn)到消費(fèi)全鏈條的監(jiān)管。此外，加強(qiáng)高級別生物安全實(shí)驗(yàn)室體系建設(shè)和監(jiān)管，有效應(yīng)對各類疫情和生物安全風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，我國發(fā)達(dá)地區(qū)交通樞紐（立體）化、路橋高架化、管網(wǎng)隱蔽化、企業(yè)園區(qū)化和“人口集中、功能集中、建筑集中、設(shè)施集中、生產(chǎn)集中”的特征，各種顯性和隱性風(fēng)險(xiǎn)不斷交織；“中老年”既有建筑、地下管網(wǎng)進(jìn)入老化更新期、隱患暴露期，各類安全風(fēng)險(xiǎn)接踵而至。

二、江蘇應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

江蘇省位于中國大陸東部沿海中心，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候。地理位置及氣候優(yōu)勢使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育、政治建設(shè)均處于全國前列，同時(shí)也是應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的“前哨”。在當(dāng)前的新發(fā)展階段，各項(xiàng)指標(biāo)水平在穩(wěn)步提升的同時(shí)，應(yīng)急管理領(lǐng)域還面臨一些困難。

企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管控尚存短板。江蘇省工業(yè)企業(yè)呈現(xiàn)出體量大、風(fēng)險(xiǎn)高、范圍廣、規(guī)模大的特點(diǎn)。一方面，江蘇省中小企業(yè)數(shù)量多，從業(yè)人員30人以上的勞動密集型企業(yè)1萬多家，存在大量的“廠中廠”和“小散亂”企業(yè)，火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大。另一方面，全省運(yùn)行超20年的化工生產(chǎn)裝置和老舊設(shè)備多，本質(zhì)安全水平較低。而化工生產(chǎn)所涉及的危險(xiǎn)化學(xué)品，具有易燃易爆、有毒有害等特點(diǎn)，固有風(fēng)險(xiǎn)大、復(fù)雜性高、專業(yè)性強(qiáng)，致災(zāi)因素隱蔽，易產(chǎn)生“多米諾”效應(yīng)。因此，安全生產(chǎn)企業(yè)在安全提質(zhì)、安全防控、從業(yè)人員培訓(xùn)等各方面都有待提高。近期案例便反映出關(guān)于工藝系統(tǒng)內(nèi)外點(diǎn)火源的預(yù)防和工藝系統(tǒng)內(nèi)單個(gè)設(shè)備的防傳播保護(hù)多存在疏忽因素，并且對于粉塵爆炸次生危害的應(yīng)急能力較差，無法防止爆炸所引起的火災(zāi)危害、壓力波危害和煙霧污染等。企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整治質(zhì)量不高，其安全責(zé)任措施未落實(shí)到具體場景、具體點(diǎn)位、具體人員。

自然災(zāi)害精準(zhǔn)監(jiān)測預(yù)警難題仍需攻克。目前江蘇省針對氣象的預(yù)測主要采取自相關(guān)法，即通過求解數(shù)學(xué)模型得到未來一段時(shí)間內(nèi)某一地點(diǎn)的溫度、濕度及降水分布，并據(jù)此做出未來一段時(shí)間內(nèi)的天氣趨勢預(yù)測。這種方法的計(jì)算量較大，而且只能反映一定范圍內(nèi)的短期變化，目前天氣預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率只有70%—80%。江蘇省氣象預(yù)報(bào)預(yù)測精確度、時(shí)效性和監(jiān)測預(yù)警精確度有待提升。同時(shí)，由于缺乏專門剛性制度文件對預(yù)警工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，目前江蘇省不同地區(qū)與不同級別機(jī)構(gòu)對于自然災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警工作執(zhí)行情況不一，預(yù)警工作的開展率普遍較低。相關(guān)部門雖已出臺相關(guān)法律法規(guī)，大多只是強(qiáng)調(diào)要建立健全監(jiān)測預(yù)警制度，可操作性較差，災(zāi)害預(yù)警集成度不足。此外，由于江蘇省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡且地區(qū)差異較大，各類資源分配仍存在“重城市，輕農(nóng)村”的現(xiàn)象，江蘇北部與農(nóng)村地區(qū)仍存在救災(zāi)能力不足與預(yù)警信息傳播不及時(shí)、不到位的問題；同時(shí)，各地基層一線報(bào)災(zāi)員普遍存在身兼數(shù)職的現(xiàn)象，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力提升慢，預(yù)警信息“最后一公里”落地難。

公共安全現(xiàn)場處置方案仍存弱點(diǎn)。在地下管網(wǎng)方面，江蘇省地下管網(wǎng)規(guī)模大，管理難度系數(shù)大，資金短缺，在技術(shù)方面面臨挑戰(zhàn)。如南京市地下空間規(guī)模已達(dá)到約8000萬平方米，地鐵的公共交通分擔(dān)率達(dá)到65.5%。江蘇省13個(gè)設(shè)區(qū)市共有161座隧道建成通車，總長約198.85公里，已建成地下綜合管廊321.92公里。江蘇省地下綜合管線涉及供水、雨污水、燃?xì)?、電力及通信等多種管線，建設(shè)和管理單位多元，導(dǎo)致多頭管理、條塊分割，給后期管理和維護(hù)帶來困難。同時(shí)，由于歷史原因，既有地下管線資料不全不準(zhǔn)確，設(shè)施標(biāo)識不清，底數(shù)不明，增加了管理和維護(hù)的難度。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)布線距離長，但資金來源單一，地方政府財(cái)政壓力大，影響了地下管網(wǎng)的建設(shè)和改造。在地下儲氫方面，地下儲氫技術(shù)在中國尚處于起步階段，缺乏礦場實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要更多的研究和實(shí)踐來提高技術(shù)成熟度。目前地下儲氫缺少地質(zhì)結(jié)構(gòu)選擇的標(biāo)準(zhǔn)，特別是在儲氣構(gòu)造的密封性和井筒封存能力方面，以及氣體與儲層礦物和流體相互作用方面的研究不足。氫脆現(xiàn)象是地下儲氫過程中的一個(gè)重大技術(shù)難題，目前對于抗氫脆材料的選擇和應(yīng)用仍存在諸多挑戰(zhàn)。地下儲氫的建設(shè)和運(yùn)營成本相對較高，需要評估不同地下儲氫方式的經(jīng)濟(jì)可行性，如鹽穴儲氫、含水層儲氫、枯竭油氣藏儲氫和廢棄礦井儲氫。

三、江蘇應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新路徑

學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神，應(yīng)結(jié)合江蘇省已有發(fā)展基礎(chǔ)和優(yōu)勢，加快推動本質(zhì)安全技術(shù)普適推廣，推進(jìn)自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)升級改造，打造應(yīng)急救援?dāng)?shù)字化戰(zhàn)場，完善公共安全治理機(jī)制，探索出具有江蘇特色的應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新路徑。

加快推動本質(zhì)安全技術(shù)普適推廣。一是以計(jì)算機(jī)監(jiān)控系統(tǒng)構(gòu)建本質(zhì)安全技術(shù)體系。隨著大數(shù)據(jù)與工業(yè)化深度融合，工業(yè)控制系統(tǒng)趨向采用通用協(xié)議、通用硬件和通用軟件等計(jì)算機(jī)科技成果，以各種方式與公共網(wǎng)絡(luò)連接，來實(shí)現(xiàn)工業(yè)控制中計(jì)算機(jī)自動監(jiān)控的本質(zhì)安全問題。構(gòu)建本質(zhì)安全技術(shù)體系，既能縮短企業(yè)生產(chǎn)中自主可控的本質(zhì)安全陣痛期，又能以產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用提升操作系統(tǒng)、應(yīng)用軟件等一系列高科技成果的研發(fā)投入，促進(jìn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急自主管控。二是以可再生能源成果構(gòu)建本質(zhì)安全管理體系。江蘇省內(nèi)大部分企業(yè)，其本質(zhì)安全管理體系是一種綜合性管理方法，主要強(qiáng)調(diào)應(yīng)急措施、技術(shù)創(chuàng)新和緊急響應(yīng)計(jì)劃的制訂，來最大限度地降低企業(yè)安全生產(chǎn)過程中的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)，保障員工的生命安全，同時(shí)確保產(chǎn)品質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)。高效運(yùn)用可再生能源成果，可直接有效地減少應(yīng)急管控生化風(fēng)險(xiǎn)。通過綜合考慮人員、物料和環(huán)境管理等要素，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)高效和安全運(yùn)營。三是以信息化技術(shù)成果構(gòu)建本質(zhì)安全評價(jià)體系。信息化技術(shù)成果主要用于評價(jià)企業(yè)在安全生產(chǎn)中的應(yīng)急信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，包括網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、存儲設(shè)備、安全設(shè)備等。運(yùn)用數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)可視化等科技成果，能夠?qū)崿F(xiàn)本質(zhì)安全體系評價(jià)。通過評價(jià)體系的構(gòu)建，企業(yè)可從組織建設(shè)、源頭保障、隱患排查、質(zhì)量把關(guān)、科技支撐等多方面實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)全過程風(fēng)險(xiǎn)管控，滿足風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)需求。

推動自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)升級改造。一是圍繞監(jiān)測精密目標(biāo)提升對氣象災(zāi)害的精準(zhǔn)預(yù)測。江蘇省應(yīng)急管理部門應(yīng)持續(xù)建設(shè)蘇北龍卷風(fēng)監(jiān)測預(yù)警試驗(yàn)雷達(dá)網(wǎng)和大城市綜合大氣垂直廓線觀測網(wǎng)，開展強(qiáng)對流協(xié)同觀測試驗(yàn)，提升強(qiáng)對流天氣監(jiān)測精密度，研發(fā)基于人工智能的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)模型，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害性天氣實(shí)時(shí)監(jiān)測與海陸全覆蓋。同時(shí)集成雷達(dá)測雨、非接觸式測水位流量等技術(shù)于一體的遙測設(shè)備，實(shí)現(xiàn)對中小流域突發(fā)洪澇災(zāi)害的實(shí)時(shí)監(jiān)測和預(yù)警預(yù)報(bào)，一旦產(chǎn)生災(zāi)害預(yù)警，可以利用智能語音、短信等方式快速通知基層人員組織轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)。二是形成自然災(zāi)害監(jiān)測和實(shí)時(shí)預(yù)報(bào)預(yù)警體系。圍繞江蘇省氣象災(zāi)害、水旱、地震、地質(zhì)災(zāi)害、農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害、海洋災(zāi)害等自然災(zāi)害，形成天空地人網(wǎng)一體化監(jiān)測采集體系。構(gòu)建重大風(fēng)險(xiǎn)隱患全覆蓋的多層級自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)、跨層級、跨地域的自然災(zāi)害監(jiān)測和實(shí)時(shí)預(yù)報(bào)預(yù)警，提高風(fēng)險(xiǎn)早期識別、多災(zāi)種綜合監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報(bào)和應(yīng)急處置能力。三是打通預(yù)警信息傳輸“最后一公里”。一方面，在江蘇頻繁發(fā)生自然災(zāi)害的地區(qū)，根據(jù)保障區(qū)域、保障范圍和業(yè)務(wù)規(guī)模等情況，安裝Mesh 自組網(wǎng)終端，覆蓋所有的大、中型城市及鄰近地區(qū)，解決應(yīng)急通信中的常規(guī)回傳問題，從而達(dá)到對緊急通信基站的保障要求。另一方面，加強(qiáng)對江蘇應(yīng)急力量的隊(duì)伍建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和統(tǒng)計(jì)管理，推動全區(qū)域應(yīng)急力量建立健全人員備勤、裝備維護(hù)、資產(chǎn)管理、訓(xùn)練演練和培訓(xùn)學(xué)習(xí)等工作制度。

打造應(yīng)急救援?dāng)?shù)字化戰(zhàn)場。一是打造數(shù)字治理系統(tǒng)。借助數(shù)字化技術(shù)、數(shù)據(jù)要素共享、平臺化研究等推動應(yīng)急科技攻關(guān)的數(shù)字治理能力和水平的提升。政府部門在制定決策、規(guī)劃和監(jiān)管措施過程中，要將數(shù)字城市、數(shù)字政府和數(shù)字園區(qū)建設(shè)深度嵌入應(yīng)急管理的科技研發(fā)過程，形成國家和區(qū)域數(shù)字治理系統(tǒng)。二是完善信息標(biāo)準(zhǔn)及平臺建設(shè)。各部門之間需要建立統(tǒng)一的儲存標(biāo)準(zhǔn)，保證在信息傳輸過程中無信息滯后、缺失等問題出現(xiàn)。需要建立統(tǒng)一管理和決策服務(wù)機(jī)構(gòu)，并組建統(tǒng)一信息共享平臺，以起到信息共享的作用。三是提升“數(shù)字單兵”人機(jī)交互智慧化水平。完善單兵通信裝備等數(shù)字化集成體系，實(shí)時(shí)共享現(xiàn)場作戰(zhàn)信息，提高單兵裝備數(shù)字化水平。在高毒缺氧等巨災(zāi)環(huán)境下，運(yùn)用智能搜救機(jī)器人、機(jī)器狗以及防爆偵檢機(jī)器人等無人化設(shè)備代替救援人員進(jìn)入危險(xiǎn)區(qū)域開展氣體監(jiān)測、人員搜救等工作，強(qiáng)化應(yīng)急救援人機(jī)協(xié)同能力。以物聯(lián)網(wǎng)、AI算法等信息技術(shù)為基礎(chǔ)，搭載高清攝像頭、紅外熱像儀、空氣質(zhì)量或水位監(jiān)測儀等感知設(shè)備，實(shí)施監(jiān)測收集災(zāi)區(qū)環(huán)境狀況與數(shù)據(jù)信息，為救援決策提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，向全省從事有關(guān)科技研發(fā)的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)公開征集高科技成果，及時(shí)了解最新的智能化、數(shù)字化應(yīng)急救援高科技成果。

（陳紅喜：南京工業(yè)大學(xué)應(yīng)急治理與政策研究院執(zhí)行院長、教授；馮雨：南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：張蔚菊