大統(tǒng)戰(zhàn)格局下西南局民族工作的內(nèi)涵和價值

[摘要]

大統(tǒng)戰(zhàn)格局是中國共產(chǎn)黨在新時代謀劃和推進民族工作的重要思路，是黨百年來民族工作歷史經(jīng)驗的精華所在，其形成和發(fā)展具有鮮明的歷史脈絡(luò)和價值意蘊。西南局民族工作作為黨百年民族工作的重要組成部分，在新中國成立之初黨開辟民族工作的關(guān)鍵時期，西南局充分把握統(tǒng)一戰(zhàn)線這一法寶的價值意義，充分發(fā)揮其凝聚人心、匯聚力量的政治作用，不僅對于當(dāng)時開辟西南民族工作新局面起到了至關(guān)重要的作用，而且對于推進大統(tǒng)戰(zhàn)格局下民族工作的形成和發(fā)展，貢獻了十分有益的理論和實踐經(jīng)驗。新時代黨的民族工作格局與新中國成立初期西南局所秉持的民族工作格局，既一脈相承又與時俱進。立足于豐富的史料和鮮活的案例，深入挖掘西南局民族工作格局中有價值的經(jīng)驗啟示，對于系統(tǒng)總結(jié)黨百年民族工作的成功經(jīng)驗，對進一步深化習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進民族工作重要思想形成發(fā)展的研究具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]

新中國西南局；民族工作格局；民族事務(wù)治理

中圖分類號：C954 "文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9391（2024）07-0059-10

基金項目：

2021年國家民委民族研究項目“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建新時代黨的民族工作格局研究”（21-GMG-011）、西南民族大學(xué)鑄牢中華民族共同體意識研究中心資助項目“建構(gòu)與認(rèn)同：中共西南局民族工作研究（1949-1954）”（21GTYBC23）階段性成果。

作者簡介：黃鈺（1990-），

男，四川師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，西南民族大學(xué)鑄牢中華民族共同體意識研究中心研究員，研究方向：民族理論與政策、馬克思主義理論。

2021年1月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，明確了新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的職責(zé)包含：“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)民族工作，領(lǐng)導(dǎo)民族工作部門依法管理民族事務(wù)?！盵1]目的在于，堅持黨對民族工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治優(yōu)勢，在大統(tǒng)戰(zhàn)格局下謀劃推進新時代民族工作。[2]同年8月，習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上提出了“新時代黨的民族工作格局”，即“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、民族工作部門履職盡責(zé)、各部門通力合作、全社會共同參與”[3]。這一系列有關(guān)民族工作的頂層設(shè)計，正是新時代我們黨加強和改進民族工作的具體表現(xiàn)，更是在深入總結(jié)我們黨百年民族工作的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代民族工作的歷史維度進行的創(chuàng)新發(fā)展。

新時代民族工作格局提出以后，形成了多學(xué)科視角的研究趨向。有的研究聚焦于社會治理視域下，對有效發(fā)揮民族工作格局的作用機制進行探究；[4]有的研究聚焦于具體路徑探討，對于有效部署民族工作格局的方式進行研究；[5]有的研究聚焦大統(tǒng)戰(zhàn)格局下的民族工作研究，對于民族工作格局的價值指向有了明確的定位。[6]當(dāng)然，新時代民族工作格局的形成，并非一蹴而就，而是貫穿于整個黨的民族工作歷史，具有明晰的歷史脈絡(luò)和價值內(nèi)涵。

回溯黨百年特別是新中國成立初期的民族工作歷程，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于民族工作的全過程，統(tǒng)一戰(zhàn)線是順利開辟民族工作的重要法寶，民族事務(wù)治理制度設(shè)計的規(guī)范化和科學(xué)化是做好民族工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一時期開展民族工作的有效模式是從“建設(shè)一個中華民族的新社會和新國家”的戰(zhàn)略高度，把握新中國成立初期黨的民族工作的歷史方位，以滿足各民族群眾對政治、經(jīng)濟、文化等社會需求為出發(fā)點和落腳點，統(tǒng)籌謀劃和推進新中國初期黨的民族工作。

西南局正是新中國成立初期民族工作格局的推動者和踐行者。西南局全稱為中國共產(chǎn)黨中央西南局，成立于1949年7月，撤銷于1954年11月，開展西南民族工作五年又四個月。新中國成立初期，黨中央于各大區(qū)所在地設(shè)立中共中央的代表機關(guān)即中央局，西南局則是黨中央在西南大區(qū)的代表機構(gòu)。西南局對于民族工作格局的部署和民族事務(wù)的治理，堅持了黨對民族工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以開展統(tǒng)一戰(zhàn)線、規(guī)范制度設(shè)計推進民族工作高效運轉(zhuǎn)。這一縱深發(fā)展的民族工作格局思路，不僅體現(xiàn)了與中央關(guān)于民族工作規(guī)劃部署的關(guān)聯(lián)性，而且在結(jié)合西南民族工作具體實際推進、落實上具有創(chuàng)新性，為新時代黨的民族工作格局的形成發(fā)展積淀了歷史內(nèi)涵、理論邏輯以及實踐基礎(chǔ)。

一、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是西南局民族工作的根本保障

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的民族工作格局具有必然性

民族事務(wù)并非一個獨立的體系，涉及政治、經(jīng)濟、文化等方方面面，呈現(xiàn)多元治理主體是發(fā)展的必然趨勢，而黨的領(lǐng)導(dǎo)卻是貫穿始終的根本保障。在民族工作格局中，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是必要的前提條件。西南局作為黨中央在西南的代表機構(gòu)，統(tǒng)籌推進民族工作是黨中央賦予其職責(zé)所在，也是西南具體情況的現(xiàn)實需要。新中國成立初期的諸多西南工作，其實就是民族工作。當(dāng)然，中國共產(chǎn)黨作為新中國執(zhí)政黨，享有對國家各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨在民族事務(wù)治理中需要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，這得益于中國共產(chǎn)黨執(zhí)政過程中所具備的優(yōu)秀品質(zhì)。

一是作為馬克思主義政黨在開辟民族工作中，能夠堅持和實現(xiàn)“以人民為中心”的理念，以各民族人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點。西南局諸多民族工作和政策的落實，大都以少數(shù)民族“高不高興”“贊不贊成”，是否有利于他們自身的發(fā)展進步為評價標(biāo)準(zhǔn)，且一切綱領(lǐng)和策略都要經(jīng)受群眾實踐的檢驗。二是堅持民主集中制和嚴(yán)格紀(jì)律，同時能夠訓(xùn)練、啟發(fā)、教育工人和農(nóng)民階級，特別是少數(shù)民族中落后階層和群眾并吸引他們來參加新政權(quán)，有效發(fā)揮自身的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。[7]31西南局在進軍西南前后的各項工作中，適時出臺一系列紀(jì)律守則、工作方針，有效處理了各階層間的關(guān)系，得到了西南各民族群眾的支持和擁護。三是具有實事求是的品質(zhì)作風(fēng)，把馬克思主義民族理論與中國民族問題結(jié)合起來開展工作。早在1950年，鄧小平就斷言：“在世界上，馬列主義是能夠解決民族問題的。在中國，馬列主義與中國革命實踐相結(jié)合的毛澤東思想，也是能夠解決這個問題的?！盵8]163實際上，西南局民族工作就是從實踐到認(rèn)識的提煉，是中國特色解決民族問題正確道路形成的重要歷史過程。

中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨具備這些優(yōu)秀品質(zhì)，因此作為新中國的執(zhí)政黨，能夠有效地履行自身的使命和國家職責(zé)。此外，新中國成立初期的民族工作具有全局性，民族工作嵌合于國家與社會的聯(lián)系之中，涉及民族因素事務(wù)散布于全局、全域，也關(guān)聯(lián)至各部門領(lǐng)域的職責(zé)范圍內(nèi)。因而，全黨、全社會來做好民族工作是彰顯民族工作格局的應(yīng)有之義，需要從思想上重視變?yōu)樾袆由现匾?，這也是西南局作為大行政區(qū)一級黨委主抓民族工作的主要原因所在。

西南局基于對黨的民族理論與政策、統(tǒng)一多民族國家基本國情、中華民族大家庭共同性的整體認(rèn)知，建構(gòu)起符合黨和國家歷史定位以及西南實際的民族事務(wù)治理領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。這個治理的格局包含了兩個層面，一是國家層面黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線、政府的民族事務(wù)治理機構(gòu)發(fā)揮作用，二是社會層面各類群眾組織、各階層民族代表人士的共同參與。在西南局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，西南軍政委員會有專門的民族事務(wù)管理機構(gòu)，在各地方有著同樣的民族工作架構(gòu)，特別是基層民族工作機構(gòu)建設(shè)和民族工作力量的存在，確保了民族工作有效運轉(zhuǎn)。當(dāng)然，在開展具體工作時，涉及民族因素和民族事務(wù)治理方面，各級不同職能機構(gòu)和工作人員亦肩負(fù)著開辟民族工作的職責(zé)，凸顯了各部門機構(gòu)通力合作開展民族工作的格局。更重要的是，國家層面作用的強勢和主導(dǎo)地位，使得黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元化治理主體的民族工作格局，無疑有著很強的動員力和執(zhí)行力。

（二）西南民族工作與中央規(guī)劃部署具有關(guān)聯(lián)性

西南局關(guān)于民族工作的思想和觀點，符合當(dāng)時黨中央以建設(shè)中華民族新社會和新國家為歷史方位而進行的統(tǒng)一規(guī)劃和部署，是與西南民族問題的具體實際情況相結(jié)合的結(jié)果。一方面，西南局民族工作與中央頂層設(shè)計和制度安排具有必然的關(guān)聯(lián)性，作為黨在西南大行政區(qū)一級黨委，二者之間是上下級關(guān)系，西南局開展工作必須以中央的政策指令為行動指南。另一方面，全國民族工作一盤棋，中央對于新中國民族工作的大政方針已有明確部署，而西南局則是在中央的具體指導(dǎo)下，根據(jù)西南民族地區(qū)實際情況堅定地執(zhí)行、創(chuàng)新性地規(guī)劃和發(fā)展。西南民族問題的解決是離不開中共中央對全國民族工作總體規(guī)劃和部署，這在當(dāng)時西南局諸多政策文件中都有所體現(xiàn)，并得到了貫徹執(zhí)行。

新中國成立之初，第一屆政協(xié)會議通過《共同綱領(lǐng)》對民族政策作出專門的規(guī)定，實際上這些原則性政策為西南局民族工作的理論和實踐指明了方向。正如劉伯承在進入西南后第一次施政報告所言：“西南是一個多民族地區(qū)，必須依據(jù)共同綱領(lǐng)第六章的各項規(guī)定，執(zhí)行正確的民族政策，反對大民族主義和狹隘的民族主義，以便親密團結(jié)各民族的力量，……建設(shè)新西南?！盵9]此時，西南局將民族工作作為一項重要的任務(wù)來謀劃，明確了這項工作的指導(dǎo)思想是黨中央和中央人民政府已經(jīng)制定的大政方針，即《共同綱領(lǐng)》中所規(guī)定的民族工作基本政策。同時，西南軍政委員會還明確指出，在西南建立鞏固的國防，肅清土匪特務(wù)，同樣需要團結(jié)各民族的力量才能完成。如何團結(jié)各民族的力量，就指導(dǎo)思想而言，當(dāng)然離不開中央制定的民族工作基本政策，就具體工作而言，則要使西南少數(shù)民族的人民大眾，在政治、經(jīng)濟、文化、教育事業(yè)上得以發(fā)展。

同時，在進軍西南之前，以鄧小平為首的二野前委要求軍隊和干部，務(wù)必做到：“以毛主席《論聯(lián)合政府》中及《政協(xié)共同綱領(lǐng)》中關(guān)于少數(shù)民族的指示為教材、研究我黨少數(shù)民族的政策，并結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況進行研究?！盵10]14中國共產(chǎn)黨人早在抗戰(zhàn)期間就逐漸形成了清醒的認(rèn)識和處理民族問題的基本思考，這個認(rèn)識和思考的核心，即中國是一個由多民族組成的國家，中華民族是各民族的總稱。[11]這也成為西南局關(guān)于西南民族問題的基本認(rèn)識。西南局堅持始終圍繞著黨和國家關(guān)于民族工作的方針政策為主線，在西南扎實地開辟了以消除隔閡、加強團結(jié)為核心的民族工作新局面，不僅為新中國統(tǒng)一的多民族國家建構(gòu)打下了堅實的基礎(chǔ)，而且有效地推進了建設(shè)中華民族新社會和新國家的偉大實踐。

西南局民族工作的思路，既貫徹了中央的民族政策原則，又結(jié)合了西南地區(qū)的實際，從而處理好了一般性和特殊性之間的關(guān)系，既落實了黨中央關(guān)于民族工作的各項指示精神，實現(xiàn)了黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又反映了西南局實事求是做好民族工作的態(tài)度，并堅持關(guān)于民族工作的重大決策須向黨中央請示報告的制度，保持統(tǒng)一步調(diào)和政令的貫徹執(zhí)行。由于工作方法得當(dāng)，在開辟民族工作中很快就取得各民族群眾的擁護和支持，少數(shù)民眾的認(rèn)同則在事實上證明了民族工作的成效。這正是得益于西南局民族工作與中央規(guī)劃部署的互動作用，這對于當(dāng)前推動新時代民族工作發(fā)展具有重要借鑒意義。

二、鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線是西南局民族工作的重要法寶

統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨的重要法寶，為更好地發(fā)揮其作用，中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部于1948年9月正式成立，其主要職責(zé)范圍包含“國內(nèi)少數(shù)民族工作”“少數(shù)民族人士”。1950年3月中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議，結(jié)合民族關(guān)系問題、民族區(qū)域自治政策以及民族地區(qū)改革等實際情況，明確了新中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的新形勢與新任務(wù)，仍需要在各少數(shù)民族中進行統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。[12]60-62西南局統(tǒng)一戰(zhàn)線工作主要是團結(jié)少數(shù)民族上層人士和爭取少數(shù)民族下層群眾，推進西南民族工作。

（一）團結(jié)少數(shù)民族上層人士

西南少數(shù)民族歷史上在政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展中呈現(xiàn)封閉性和多元性特點，“少數(shù)民族上層人士在本民族的生存和發(fā)展中形成了公眾領(lǐng)袖的地位，且在民族成員中有較強的威信和支配能力”，[13]想要有效解決復(fù)雜的民族問題，“首先注意搞好上層關(guān)系，聯(lián)合各民族中愿意接近我們的人”[14]113“如果上層這一關(guān)過不好，一切都要落空”。[15]201因此，西南局采取團結(jié)少數(shù)民族上層人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，促進了西南局順利打開西南民族工作的局面，原因在于“統(tǒng)一戰(zhàn)線工作在少數(shù)民族工作中的確很重要”。[16]154對于以統(tǒng)一戰(zhàn)線政策為指導(dǎo)解決民族問題，鄧小平同志認(rèn)為不論政治、經(jīng)濟、文化，我們現(xiàn)在都要去做，但是要把握一個原則，就是要同少數(shù)民族商量。他們贊成就做，“特別是上層分子贊成，上層分子不贊成就不做，上層分子贊成才算數(shù)”。[17]168鄧小平同志為什么這樣講？

從政治學(xué)的角度分析，在少數(shù)民族傳統(tǒng)社會中，上層是社會的精英，他們雖然只占這個社會人口的極少數(shù)，卻巧妙地把持和掌握了社會權(quán)力。這些有權(quán)勢的人物是在可以取得的價值中獲取最多的那些人們，而這里所講的價值包含尊重、收入、安全。在少數(shù)民族傳統(tǒng)社會中，恰恰只有上層人士可以充分享有上述價值內(nèi)涵。所以，少數(shù)民族上層作為傳統(tǒng)社會的精英，是取得價值最多的人，其余的人是群眾。從階級分析的角度講，雖然上層與廣大的下層群眾在所有制關(guān)系上，存在著矛盾對立的關(guān)系。但在民族和宗教關(guān)系上，上層與本民族中的廣大群眾有著千絲萬縷的聯(lián)系。他們既是統(tǒng)治階級，又是一般民眾的代言人，在政治上的兩面性，決定了統(tǒng)一戰(zhàn)線政策對他們既要團結(jié)，又要引導(dǎo)和幫助他們進步。

更重要的是，少數(shù)民族上層人士作為本民族的公眾“領(lǐng)袖”，大多數(shù)具有愛國立場，培養(yǎng)靠近我們且又與群眾有聯(lián)系的進步上層成為工作干部，可通過他們的影響力獲得與大多數(shù)少數(shù)民族群眾接觸的機會，這便于開展民族工作，減少了我們工作的障礙。1949年12月，國民黨在涼山彝族聚居區(qū)利用民族矛盾，挑撥民族關(guān)系，制造了震驚川滇康交界處的黃坪事件，正是彝族干部張沖率隊赴涼山地區(qū)調(diào)停解決的。[18]張沖作為少數(shù)民族干部，利用彝族同胞中的聲望，爭取到彝族上層人士的理解與支持，調(diào)解了當(dāng)?shù)氐拿褡迕?，穩(wěn)定了社會秩序。

西南局對少數(shù)民族上層積極采取一切辦法加以爭取，成為開展西南民族工作的一個重要抓手。1950年8月25日，西南局致電中共西康區(qū)委，針對理化縣工作問題指出“目前藏區(qū)工作應(yīng)以團結(jié)上層為主，同時適當(dāng)扶持藏族的進步力量”；[19]9361950年9月18日，云南省委在《關(guān)于雜居地區(qū)反惡霸問題指示》中認(rèn)為，在民族地區(qū)的反霸工作，則須“爭取上層，團結(jié)整個少數(shù)民族，以達到團結(jié)、互助、友愛、合作的目的”。[20]5這樣的文件指示還有很多，是西南局堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線，團結(jié)民族上層的有力佐證。此外，西南局遵照黨中央的指示，對民族宗教上層人士采取“在政治上給予適當(dāng)安排，在生活上給予切實保證，思想上幫助其進步”[21]83的政策，使大多數(shù)民族上層人士被爭取團結(jié)在黨和政府周圍，為開展民族地區(qū)工作，維護社會安定，加強民族團結(jié)等都起了重要作用。

（二）爭取少數(shù)民族下層群眾

西南局在開展工作時，堅持有領(lǐng)導(dǎo)、有準(zhǔn)備、有秩序推進的原則，采取領(lǐng)導(dǎo)干部深入民族地區(qū)，向少數(shù)民族群眾直接宣傳黨的政策，并且依靠少數(shù)民族群眾，由點到面、穩(wěn)步前進的辦法。如民族地區(qū)的社會改革，必須征求少數(shù)民族群眾的同意，在大多數(shù)少數(shù)民族自覺自愿的基礎(chǔ)上，才有條件地進行。[22]28-29此外，在民主建政工作中密切聯(lián)系群眾，把民主建政工作當(dāng)作提高少數(shù)民族群眾覺悟，是西南局爭取少數(shù)民族下層群眾的重要環(huán)節(jié)。為此，西南局采取了一系列積極的措施加強與少數(shù)民族同胞的聯(lián)系，這是堅持人民為中心的具體表現(xiàn)。

一是召開民族代表會議，傾聽群眾聲音。鄧小平同志在《關(guān)于西南少數(shù)民族》中認(rèn)為，西南少數(shù)民族工作方法就是通過各界代表會議征求意見，商量研究，避免主觀性地決定問題，一切事情和他們商量，用代表會議的方式解決問題，這也是民主集中制的有效體現(xiàn)。特別在涉及有關(guān)少數(shù)民族地區(qū)的各種改革時，必須通過各族人民代表會議，依據(jù)民族自己絕大多數(shù)的意愿，并經(jīng)過他們的同意才能進行，即使有一個少數(shù)民族不同意也不能夠進行。[23]截至1951年底，西南全區(qū)384縣和17個相當(dāng)于縣的設(shè)治局中，召開過各族各界人民代表會議的共308個縣和13個設(shè)治局，占全區(qū)縣（局）數(shù)80%。其中召開會議1次的有149個縣和12個設(shè)治局，召開過2次的有128個縣和1個設(shè)治局，召開過3次的有31個縣。[24]其中大部分是民族地區(qū)，涉及少數(shù)民族群眾范圍廣、數(shù)量多。

二是關(guān)心民眾疾苦，心里想著人民。1950年西南軍政委員會的施政報告《西南區(qū)的工作任務(wù)》就如何開展少數(shù)民族工作指出，需要按照黨的民族政策，團結(jié)西南各少數(shù)民族的群眾，支持和鼓勵少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟、文化、教育等方面發(fā)展。雖然，解放初期西南的社會百廢待興，民族地區(qū)社會發(fā)育程度較低，但事實上，少數(shù)民族迫切要求進步，特別是醫(yī)藥、文化以及經(jīng)濟改善，“采取具體而穩(wěn)重的步驟去幫助各兄弟民族發(fā)展經(jīng)濟文化衛(wèi)生事業(yè)”[25]勢在必行。因此，西南局在民族貿(mào)易上采取了扶助發(fā)展的方針，開展各種內(nèi)需和外供物資的交流，同時，加強交通運輸事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，密切關(guān)注不同地區(qū)之間的交流和聯(lián)系，逐漸改善了少數(shù)民族同胞的生活。在現(xiàn)代教育、衛(wèi)生方面，加強了學(xué)校教育，培養(yǎng)了少數(shù)民族人才，提高了少數(shù)民族健康水平，改變了其落后的社會面貌。

此外，西南局在爭取少數(shù)民族群眾的過程中，既勇于面對問題，敢于承認(rèn)錯誤，能夠及時糾正工作中的不足，而且又能夠發(fā)揚典型，做到因勢利導(dǎo)，突出工作的成績。一方面，在執(zhí)行民族政策過程中，由于部分民族工作干部對西南民族問題認(rèn)識不深刻，進而導(dǎo)致存在對民族政策理解不透、執(zhí)行不合理的地方。為此，西南局加強對民族政策執(zhí)行情況和民族工作開展情況的檢查和指導(dǎo)，便于在民族工作開展過程中團結(jié)和爭取少數(shù)民族群眾。另一方面，隨著以上工作的有序開展，西南地區(qū)涌現(xiàn)出了許多少數(shù)民族愛國模范，他們立足自己的工作崗位密切聯(lián)系和發(fā)動群眾，向大家宣傳黨的民族政策，動員大家積極投身新西南的建設(shè)，西南局也對這些模范典型加以表揚和宣傳，通過他們進一步加強黨和政府與少數(shù)民族群眾的聯(lián)系。這種實事求是的態(tài)度及工作方式，給少數(shù)民族群眾留下了深刻的印象，使他們相信黨和政府是值得信賴的。

三、規(guī)范制度設(shè)計是西南局民族工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

有學(xué)者認(rèn)為，“民族事務(wù)治理模式的選擇要符合一個國家的基本國情和社會存在”。[26]西南局民族工作能夠高效運轉(zhuǎn)并取得成功，離不開其符合西南民族工作實際的、科學(xué)規(guī)范的制度設(shè)計，對于西南局民族工作格局的完善和對民族事務(wù)治理能力的提高，具有重要價值。一方面黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一戰(zhàn)線始終貫穿其中，另一方面民族事務(wù)治理的基本原則、組織機構(gòu)、人才培養(yǎng)不斷完善發(fā)展，體現(xiàn)了西南局民族工作制度設(shè)計所具有的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。

（一）明確民族工作基本原則

西南局之所以能夠在馬克思主義民族平等團結(jié)理論的指導(dǎo)下，消除隔閡、改善民族關(guān)系、加強民族團結(jié)、迅速打開西南民族工作的局面是具有一定的原則可循的。這些原則所體現(xiàn)的價值內(nèi)涵，不僅立足于西南民族地區(qū)的特殊實際情況，符合西南民族問題解決的現(xiàn)實需要，而且與中國共產(chǎn)黨一貫的工作形式有關(guān)，這也是西南局維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。西南局開展西南民族工作的基本原則具體來說可以歸納為以下四個方面：

一是準(zhǔn)確把握“民族團結(jié)關(guān)鍵是拋棄大漢族主義”。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，“主張民族平等，反對民族壓迫”“堅決反對任何民族歧視，反對大民族主義和狹隘民族主義”。[27]23西南深重的民族隔閡以及緊張的民族關(guān)系，就是大漢族主義不良作風(fēng)的歷史遺留產(chǎn)物，這普遍存在于解放初期的西南民族地區(qū)，成為了西南局開辟民族工作的最大不利因素。消除民族隔閡是打開工作門路的起點，換句話說，“民族工作的中心任務(wù)是搞好團結(jié)，消除隔閡”。[28]164與此同時，西南局注重這一原則執(zhí)行情況的檢查，如1952年12月，中共西南局和中央統(tǒng)戰(zhàn)部分別批轉(zhuǎn)康定地委關(guān)于在藏族地區(qū)糾正大漢族主義殘余思想工作的總結(jié)報告，繼續(xù)加強清除大漢族主義的工作，防止這種不利傾向死灰復(fù)燃。[29]69

二是始終堅持“慎重穩(wěn)進的民族工作方針”。從第二野戰(zhàn)軍承擔(dān)西南解放任務(wù)開始，西南局對西南民族問題就形成一種概括認(rèn)識：“西南的民族問題復(fù)雜，西南民族問題必須解決好?！盵30]196由于對西南民族問題了解得很少，尤其是剛到民族地區(qū)工作的漢族干部，如何從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)開展工作，既無經(jīng)驗也缺乏思想準(zhǔn)備，容易照搬漢族地區(qū)的做法。在如此情況下，如果不顧各種條件具備與否，強行采取過急和簡單化的做法，貿(mào)然執(zhí)行政策，稍有不慎就會影響民族關(guān)系，給開辟民族工作增加阻力。新中國成立以后，黨中央適時提出“慎重穩(wěn)進”的民族工作方針，根據(jù)這一制度安排，1950年10月1日，鄧小平同志在《開國一年在西南》中，進一步明確需要堅持慎重穩(wěn)進的工作方針。

三是嚴(yán)格執(zhí)行“黨的民族政策和軍隊紀(jì)律”。做好政治工作是我黨做好各項工作的基本前提，這也體現(xiàn)于西南局開展民族工作的各階段。1949年9月7日，二野前委指示：“我軍所到之處紀(jì)律好與壞，政策執(zhí)行之正確與否，對于爭取和團結(jié)群眾發(fā)生極嚴(yán)重的影響，必須嚴(yán)格督促三大紀(jì)律八項注意和各項政策的執(zhí)行?！盵31]1255第一屆政協(xié)召開后，黨中央指示西南局依據(jù)《共同綱領(lǐng)》的精神，進一步落實和加強黨的民族政策和軍隊紀(jì)律，明確了西南局需要堅持的原則和方向，并與中央保持高度一致。1950年1月，十八軍承擔(dān)解放西藏任務(wù)后，從部隊管理、組織紀(jì)律、風(fēng)俗習(xí)慣、關(guān)于政策等四個方面，制定了嚴(yán)格的進軍守則，對十八軍進藏部隊所要堅持的一言一行都作出細(xì)致嚴(yán)格的規(guī)定。

四是牢牢堅持“民族問題請示報告制度”。請示報告制度作為我黨一項重要的政治制度由來已久，西南局在主政西南工作期間依然堅持針對包括民族問題在內(nèi)的重大問題向黨中央及毛主席請示報告，而鄧小平代表西南局向中央做的請示報告經(jīng)常得到黨中央的肯定。與此同時，西南局要求西南各?。▍^(qū)）在重要工作上堅持向西南局請示報告，《關(guān)于少數(shù)民族工作的指示》（草案）明確規(guī)定：“嚴(yán)格執(zhí)行事前請示事后報告的制度。”[32]141952年12月6日中央對西南局關(guān)于《云南省委所報邊疆民族工作方針與步驟的意見》的批示強調(diào)：“凡民族和宗教關(guān)系方面有關(guān)政策之問題及一切重要問題，依據(jù)具體情況去布置工作，并經(jīng)常地檢查工作情況，均須向上執(zhí)行‘事前請示、事后報告’，慎重對待?！盵33]600

（二）完善民族事務(wù)治理機構(gòu)

“中國共產(chǎn)黨民族事務(wù)治理的政策體系兼具政黨政策和國家公共政策的雙重屬性?！盵34]黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)重要性不言而喻，民族事務(wù)部門的履職盡責(zé)也很關(guān)鍵。為了解決民族事務(wù)增多和民族工作機構(gòu)不足這個矛盾，西南局按照中央的規(guī)劃和部署，先后成立了各級民族事務(wù)機構(gòu)，進一步加強對民族工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

一是按照中央指示成立西南民族事務(wù)委員會。1950年7月5日，《新華日報》（重慶）第四版公布了西南民委的構(gòu)成情況，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和開辟西南區(qū)的民族工作。首先，西南民委組織形式呈現(xiàn)出了較高的工作效率，符合西南少數(shù)民族的實際，30名委員中17名少數(shù)民族委員，占比達56.7%，4名主任、副主任委員中少數(shù)民族有3名，占比75%，全部構(gòu)成雖僅有6種少數(shù)民族成份，但在西南而言已具有一定代表性。其次，西南民委廣泛吸納各領(lǐng)域人才，共性就是熟悉西南少數(shù)民族情況。西南局針對民族問題認(rèn)識和研究不足的問題，注重向?qū)＜覍W(xué)者進行專業(yè)的咨詢，以提高決策的科學(xué)性和有效性，這是十分重要且實事求是的工作方法。最后，注重加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，注重吸收了一定數(shù)量的少數(shù)民族士紳及宗教上層人士，這有利于在少數(shù)民族中開辟群眾工作，而且利于民族工作干部的培養(yǎng)。1949年10月以后，各級民族事務(wù)機構(gòu)相繼成立，民族工作有比較完備的執(zhí)行組織體系，統(tǒng)一戰(zhàn)線作為黨的重要法寶，依然在民族工作領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。

二是組建成立各級民族事務(wù)管理機構(gòu)開展工作。在1949年二野進軍西南之前，曾規(guī)定：“為加強對少數(shù)民族的調(diào)查研究及進行少數(shù)民族工作，必要時應(yīng)在黨委下設(shè)立少數(shù)民族工作委員會和專門的工作機構(gòu)?！?950年4月3日，中共中央關(guān)于地方民族民主建政中規(guī)定：“省級政府如貴州、云南，需要設(shè)立民族事務(wù)委員會，如青海、新疆，即是包括兩個以上具有相當(dāng)數(shù)量人口的多民族省份，其政府組織也應(yīng)依據(jù)上述民族雜居的專縣政府組織原則，不必另設(shè)民族事務(wù)委員會。”[35]121因此，西南局在貴州、云南分別設(shè)立了省級民族事務(wù)委員會，以此來加強各省的民族工作，而西康省作為多民族聚居的省份，和青海、新疆一樣，則不必單設(shè)民族事務(wù)管理機構(gòu)，民族工作由人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

此外，隨著各項工作的開展，涉及民族因素事務(wù)逐漸增多，民族工作伸展的空間越來越大，可以說“民族工作涉及方方面面，方方面面都要做民族工作”。[36]西南局在部分省區(qū)政府設(shè)置專門性的民族工作機構(gòu)，作為開展民族事務(wù)治理的主體，民族工作機構(gòu)不僅負(fù)責(zé)民族性事務(wù)處理，而且還發(fā)揮著統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要職能。民族工作機構(gòu)的設(shè)置作為我國民族工作的一項重要制度安排，一直延續(xù)至今，對民族性事務(wù)治理發(fā)揮著極大的作用。

（三）培養(yǎng)可靠的民族工作干部

培養(yǎng)和使用各民族干部的意義，對于統(tǒng)一的多民族國家而言，作用是顯而易見的，因為干部因素就是決定民族工作的關(guān)鍵要素。就西南局而言，“要徹底解決民族問題，完全孤立民族反動派，沒有大批從少數(shù)民族培養(yǎng)出身的共產(chǎn)主義干部，是不可能的”。[37]50西南局民族干部主要是靠吸收和培養(yǎng)兩個途徑，一是吸收黨在各個時期發(fā)動和培養(yǎng)的少數(shù)民族積極分子，少數(shù)民族中愛國的民族和宗教上層人士等；二是創(chuàng)辦民族院校培養(yǎng)聽黨話、跟黨走的少數(shù)民族專業(yè)干部。這些民族工作干部具有三個特點：一是認(rèn)同新中國、認(rèn)同中國共產(chǎn)黨，“新中國”“中國共產(chǎn)黨”等字眼反復(fù)出現(xiàn)在他們的話語中，而這些字眼正是中華民族新社會和新國家的象征。二是注重平等、加強團結(jié)，通過在民族院校中對民族政策的學(xué)習(xí)，他們能夠把平等團結(jié)的原則貫徹落實到自己的實際生活中，進而融入到民族關(guān)系的改善之中。三是堅定了建設(shè)中華民族新社會和新國家的理想信念，決心扎根民族地區(qū)、建設(shè)民族地區(qū)，進而為建設(shè)中華民族新社會和新國家而努力奮斗。

西南民族大學(xué)的杰出校友——馮元蔚（彝族）出身于舊中國彝族社會中地位低下的“白彝”家庭，他曾回憶了自己在民族院校的培養(yǎng)下，由一名彝族知識青年成長為副院長，從“白彝”到副教授的成長歷程：

“解放前西昌（包括涼山）地區(qū)有百萬左右彝族人，經(jīng)濟文化十分落后，受過中等教育的才30多人，解放后，少數(shù)民族翻了身。就拿西南民族學(xué)院培養(yǎng)彝族人才來說：從1951年到1966年就有2752人；1973年恢復(fù)招生到今年，又有725名彝族學(xué)生畢業(yè)，在校學(xué)習(xí)的還有725名?！薄榜T元蔚一家6口人，愛人是彝語語文講師，大女兒在中央民族學(xué)院畢業(yè)，二兒子、三女兒、四女兒都在學(xué)習(xí)。像這樣的一家人在涼山彝族家庭中，過去是根本不能想象的。馮元蔚的一些彝族同學(xué)，還擔(dān)任了省、州、縣、局的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”[38]

從馮元蔚的成長經(jīng)歷來看，他每前進一步都傾注著黨組織對民族干部的關(guān)心和培養(yǎng)，馮元蔚感激地說道：“黨的民族政策的光輝，照亮了580萬彝家人的心?！蓖ㄟ^民族院校的培養(yǎng)，提高了少數(shù)民族干部精英宣傳、執(zhí)行了黨的民族政策以及維護和加強了民族團結(jié)方面的能力。正如馮元蔚所說：“我們各民族也是弟兄，不管在民族關(guān)系上出現(xiàn)什么問題，都要多做團結(jié)、教育工作，用社會主義新的民族關(guān)系去掃除舊的民族偏見和痕跡。”創(chuàng)辦民族院校是馬克思主義民族理論與中國民族和民族問題實際相結(jié)合的又一個范例。正如西南各族人民和西南局所期待的那樣，民族院校培養(yǎng)民族干部取得了很好的成效。

四、以史為鑒：推動新時代民族工作高質(zhì)量發(fā)展

從新時代黨的民族工作格局出發(fā)，再度審視西南局開辟民族工作的思路，其是成功的、有效的且具有歷史實踐價值，同時可以看出黨在把握民族問題、做好民族工作方面，是一脈相承又與時俱進，這正是馬克思主義民族理論中國化的典型范例。從西南局民族工作格局的研究中，提煉出與新時代開展民族工作緊密結(jié)合的、有價值的經(jīng)驗啟示，這既是把握歷史對黨的百年民族工作成功經(jīng)驗的重要總結(jié)，又是繼往開來推動新時代民族工作高質(zhì)量發(fā)展的有效方式。

（一）西南局開辟民族工作格局的基本經(jīng)驗

西南局民族工作是成功的，毋庸置疑，但是如何去評判、以什么標(biāo)準(zhǔn)去評判，這才是值得我們思考的問題。西南局民族工作格局的完善和對民族事務(wù)治理能力的提高，不僅具有大局意識，服從黨和國家建設(shè)中華民族新社會和新國家的大思路、大格局，而且符合西南民族問題具體實際并創(chuàng)新思路、不斷提高了民族事務(wù)治理績效。實事求是來說，作為一個客觀有效的歷史存在，雖未必成系統(tǒng)化、體系化，但是其治理效能是顯著的。有學(xué)者認(rèn)為，“國家統(tǒng)一、民族關(guān)系和諧、邊疆安全是當(dāng)代中國民族事務(wù)治理最大的績效”[39]，可以說，這三個方面就是評判西南局民族工作成功與否的三個重要指標(biāo)。原因在于，西南民族問題的復(fù)雜性和艱巨性，要求西南局在民族事務(wù)治理過程中，堅持和實現(xiàn)“以人民為中心”，以各族人民的根本利益為準(zhǔn)則，堅決捍衛(wèi)國家主權(quán)領(lǐng)土完整，鞏固邊境國防，消除隔閡，改善民族關(guān)系凝聚人心，鞏固中華民族共同體與中華民族認(rèn)同感。[40]

從以上三個方面來看，西南局推進西藏和平解放，動員西南各族群眾積極參與抗美援朝運動，不僅維護了新中國國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，更使得新中國國家意志和國民意志空前凝聚，鞏固邊疆國防從政治層面增強了少數(shù)民族對新中國的認(rèn)同；與此同時，西南局以民生為本大力發(fā)展民族地區(qū)各項社會事業(yè)，特別是貿(mào)易、交通、現(xiàn)代教育以及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的新變化，這對促進少數(shù)民族對新中國認(rèn)同建構(gòu)密不可分，社會事業(yè)持續(xù)推進從社會層面鞏固了少數(shù)民族對中華民族新國家新社會的認(rèn)同。這種基礎(chǔ)性的建構(gòu)，體現(xiàn)了政治與社會的二元互動，社會體現(xiàn)的是對少數(shù)民族群眾社會需求的回應(yīng)，政治體現(xiàn)的是黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一的多民族國家建構(gòu)。更重要的是，消除隔閡改善民族關(guān)系，使得社會主義新型民族關(guān)系在西南逐漸確立，化解了民族與民族間和民族與國家間兩個視角的對立與張力，對于中華民族大家庭共同性因素增加，特別是共同體意識的鑄牢，是極為有利的。

此外，民族事務(wù)治理的一些制度性安排設(shè)計，特別是開展民族工作的一些具體方式方法，是西南局留給我們的寶貴經(jīng)驗財富。首先是黨中央以及西南局的領(lǐng)導(dǎo)貫穿在開辟民族工作的整個過程之中，并形成雙向互動的工作模式路徑，這保證了各級各部門令行禁止及民族工作高效運轉(zhuǎn)，也是民族工作成功的根本政治保證。其次是把黨的寶貴經(jīng)驗運用到西南民族工作實際中，統(tǒng)一戰(zhàn)線成為西南局凝聚人心，促進全社會共同參與民族事務(wù)治理的重要法寶，不僅有利于西南具體民族事務(wù)的有效解決，更是拉近了黨和政府與少數(shù)民族群眾之間的距離。最后是民族工作的基本原則的明確，民族事務(wù)治理組織機構(gòu)的完善，以及民族工作干部和專業(yè)人才的培養(yǎng)，不僅體現(xiàn)了新中國民族事務(wù)治理制度設(shè)計所具有的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，而且體現(xiàn)了國家力量的延伸和下沉，實現(xiàn)了統(tǒng)一的多民族國家對西南民族地區(qū)和西南邊疆的直接治理，形成更加穩(wěn)固的國家統(tǒng)一局面。

（二）新時代黨的民族工作格局的基本原則

習(xí)近平總書記在2021年中央民族工作會議上，明確回答了黨在新時代的民族工作格局，是什么樣、為了什么以及該怎樣做等問題。從西南局民族工作的成功經(jīng)驗來看，黨中央提出的這些目標(biāo)任務(wù)、政策舉措，對于推進新時代民族工作高質(zhì)量發(fā)展，進而為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興努力奮斗，具有重要意義。結(jié)合西南局開辟民族工作的格局思路以及新時代的新的歷史方位，本研究認(rèn)為完善好新時代黨的民族工作格局，必須秉持以下兩個方面的原則：

從國家政治層面來看，需要加強中國共產(chǎn)黨對民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固統(tǒng)戰(zhàn)格局下的民族事務(wù)治理。首先，黨的十九屆六中全會通過的《決議》認(rèn)為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中華民族百年來實現(xiàn)跨越式發(fā)展的最大最寶貴的經(jīng)驗，就民族工作來說，是“我國民族工作獲得成功的根本保證，也是實現(xiàn)中華民族大團結(jié)的根本保證”[41]59。一方面這得益于民族事務(wù)治理水平和能力不斷完善提高，另一方面黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿其中，做到了堅持原則、把牢方向、堅定立場。其次，2018年黨和國家機構(gòu)改革以后，統(tǒng)一戰(zhàn)線部門肩負(fù)起了民族工作頂層設(shè)計的職責(zé)，同時領(lǐng)導(dǎo)民族事務(wù)機構(gòu)依法管理民族事務(wù)和發(fā)展民族事業(yè)，國家層面有中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國家民族事務(wù)委員會，地方層面有各級黨委的統(tǒng)戰(zhàn)部門和民族事務(wù)管理機構(gòu)，這種模式兼具政黨意志和國家意志的雙重屬性且高度統(tǒng)一。在新時代的趕考之路上，以鑄牢中華民族共同體意識為主線做好民族工作，使得各民族團結(jié)在中華民族大家庭周圍，聽黨話、跟黨走，就是民族工作最大的政治任務(wù)。

從社會治理層面來看，需要以新時代黨的民族工作格局為依托，著力推進民族事務(wù)治理水平和治理能力的現(xiàn)代化。一是必須有明確的指導(dǎo)思想和原則，這就是黨關(guān)于加強和改進民族工作的重要思想，民族工作的開展必須堅持以人民為中心的原則，與國家和社會發(fā)展大局緊密結(jié)合起來，當(dāng)前就是需要牢牢把握中華民族偉大復(fù)興的歷史方位，使得民族工作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興服務(wù)。二是必須完善高效運轉(zhuǎn)的民族事務(wù)治理多元主體，包括民族工作組織機構(gòu)和民族工作力量，加強基層民族治理體系建設(shè)，培養(yǎng)符合新時代要求的民族工作干部，特別是加強可靠且專業(yè)的少數(shù)民族工作干部培養(yǎng)，完善民族事務(wù)治理體制機制建設(shè)以及民族工作頂層設(shè)計。三是形成科學(xué)、規(guī)范且有效的評價制度體系，如何評判工作做得好不好、到不到位是一個重要的方面，要避免本本主義、經(jīng)驗主義，又要不斷提高民族事務(wù)治理水平和治理能力，促進民族工作高質(zhì)量發(fā)展。

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收稿日期：2024-03-19 責(zé)任編輯：葉 楠