12萬億元化債大幕拉開

11月8日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行新聞發(fā)布會(huì)。財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安介紹，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，全部安排為專項(xiàng)債務(wù)限額，一次報(bào)批，分三年實(shí)施，2024年至2026年每年2萬億元。另外，從2024年開始，連續(xù)5年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專門用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬億元。2024年末地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額將由29.52萬億元增加到35.52萬億元。同時(shí)也明確，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。

上述3項(xiàng)政策協(xié)同發(fā)力，化債總規(guī)?？蛇_(dá)12萬億元。

“2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。我們估算，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比較輕松的?！彼{(lán)佛安表示。

“雖然規(guī)模很重要，但更重要的是解決路徑?！泵窠ㄖ醒虢?jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任馬光遠(yuǎn)指出，這次用主動(dòng)、整體、改革的辦法為地方減負(fù)，路徑和思路完全正確。國(guó)家主動(dòng)解決地方過去的隱性債務(wù)，讓地方輕裝上陣，這個(gè)辦法在1998年國(guó)企脫困和2000年后解決銀行業(yè)壞賬時(shí)都用過，效果明顯。

隱性債務(wù)成焦點(diǎn)

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)政府出臺(tái)了“4萬億”財(cái)政刺激方案，通過重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造、保障性安居工程、災(zāi)后重建工程、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“一攬子”計(jì)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，并在2009年和2010年保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，使中國(guó)成為最快走出全球金融危機(jī)影響的國(guó)家，并為世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇作出了貢獻(xiàn)。

中國(guó)政府在2013年實(shí)施了全國(guó)性政府債務(wù)審計(jì)，并采取了“新老劃斷”的債務(wù)處置方式。2015年新預(yù)算法實(shí)施，規(guī)定地方政府只能通過發(fā)行債券的方式舉債，這被稱為“堵歪門、開正門”。即便如此，近年來地方隱性債務(wù)規(guī)模增速總體放緩，但規(guī)模仍然較大，特別是部分地方債務(wù)壓力不斷增大，縣市級(jí)地方政府債務(wù)尤為突出。

何為地方政府隱性債務(wù)？地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外，直接或者承諾以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。這些債務(wù)通常不列入政府財(cái)政預(yù)算，但實(shí)際上由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任。

據(jù)藍(lán)佛安介紹，2023年末，經(jīng)過逐個(gè)項(xiàng)目甄別、逐級(jí)審核上報(bào)，全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。今年以來，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)一些新的情況和問題，稅收收入不及預(yù)期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務(wù)化解的難度加大。

北京市社會(huì)科學(xué)院管理研究所副研究員王鵬指出，這些債務(wù)規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜且隱蔽性強(qiáng)，通常利息高，以短債為主，可能存在增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)信息不透明導(dǎo)致監(jiān)管困難、資金使用效率不高，還可能擠出其他公共服務(wù)資金。

“當(dāng)前的狀況是一些地方政府隱性債務(wù)規(guī)模已超過其財(cái)力承受能力，面臨較大的償債壓力。同時(shí)，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，短期債務(wù)比重較大，導(dǎo)致地方財(cái)政緊張。由于經(jīng)濟(jì)增速放緩、地方財(cái)稅收入下降以及市場(chǎng)環(huán)境不佳，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正逐漸顯現(xiàn)，一旦債務(wù)違約，可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，影響金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全。”王鵬告訴《中國(guó)報(bào)道》記者。

根本在降息

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，從國(guó)際比較看，我國(guó)政府負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)國(guó)家。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2023年末G20國(guó)家平均政府負(fù)債率118.2%。同期，我國(guó)政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元，其中，國(guó)債30萬億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬億元，隱性債務(wù)14.3萬億元，政府負(fù)債率為67.5%。

從舉債用途看，中國(guó)地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn)。中國(guó)地方政府債務(wù)主要用于資本性支出，支持建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項(xiàng)目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，既為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源。中國(guó)政府還有較大舉債空間，這給化債提供了根本遵循。

化債的本質(zhì)是債務(wù)置換，即將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化成顯性債務(wù)，只變更了債務(wù)性質(zhì)，而并非讓債務(wù)憑空消失。這種通過金融手段“以時(shí)間換空間”的方式，大幅緩釋了地方政府當(dāng)下的還債壓力。同時(shí)，由于法定債務(wù)利率大大低于隱性債務(wù)利率，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出。

“我們估算，5年累計(jì)可節(jié)約6000億元左右。”藍(lán)佛安表示。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，中國(guó)地方債的問題主要是利率太高，過高的利率給地方政府帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。過去利率高時(shí)，地方政府發(fā)行的地方債利率甚至高達(dá)7%，隨著大環(huán)境利率的持續(xù)下跌，地方債利率也跟著下跌，2024年新發(fā)行的地方債平均利率已經(jīng)低達(dá)2.24%，但曾經(jīng)積累的高息債務(wù)很多。如果把之前利率7%的債務(wù)置換成利率2%左右的債務(wù)，利息大大降低，實(shí)際上就降低了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)賈康表示，此次化債行動(dòng)無疑是一場(chǎng)“及時(shí)雨”，解了地方政府的“燃眉之急”，能夠使地方政府卸下包袱、輕裝上陣，同時(shí)使受地方隱性債務(wù)拖累的銀行和企業(yè)得到紓困的實(shí)惠。

堅(jiān)持發(fā)展中化債

“實(shí)施這樣一次大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變：一是從應(yīng)急處置向主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，二是從‘點(diǎn)狀式排雷’向 ‘整體性除險(xiǎn)’轉(zhuǎn)變，三是從隱性債、法定債‘雙軌’管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，四是從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。”藍(lán)佛安表示。

他指出，除緩釋地方當(dāng)期化債壓力，減少利息支出外，更重要的是幫助地方暢通資金鏈條，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能。通過實(shí)施置換政策，將原本用來化債的資源騰出來，用于促進(jìn)發(fā)展、改善民生；將原本受制于化債壓力的政策空間騰出來，可以更大力度支持投資和消費(fèi)、科技創(chuàng)新等，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整；將原本用于化債化險(xiǎn)的時(shí)間精力騰出來，更多投入到謀劃和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中去。同時(shí)，還可以改善金融資產(chǎn)質(zhì)量，增強(qiáng)信貸投放能力，利好實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

“必須看到，這次是通過發(fā)行地方債和專項(xiàng)債，籌措資金來進(jìn)行債務(wù)置換，這個(gè)置換不是簡(jiǎn)單地印錢，而是通過金融市場(chǎng)來籌措資金。置換之后，用于地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)急需的一些環(huán)節(jié)里，起到經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張盤活效應(yīng)?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇聯(lián)合創(chuàng)始人劉元春表示。

談及本次化債政策的作用，王鵬指出，一是減輕地方債務(wù)壓力，通過債務(wù)置換和新增專項(xiàng)債券等方式，為地方政府騰出空間更好發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生；二是降低融資成本，置換后的顯性債務(wù)通常具有較低的利息成本，有助于降低地方政府的融資成本；三是提升財(cái)政透明度，將隱性債務(wù)顯性化，有助于提高地方財(cái)政的透明度和管理水平；四是穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，大規(guī)模的化債計(jì)劃有助于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，提振市場(chǎng)信心。

藍(lán)佛安指出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，需正確認(rèn)識(shí)化債并不等于消滅債務(wù)，而是建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力相適宜的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持“發(fā)展中化債”的核心邏輯，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰挪空間和時(shí)間，做大分母，并加快構(gòu)建完善激勵(lì)約束相容機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、債務(wù)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

實(shí)施落地仍需謹(jǐn)慎

“在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，增加地方政府的財(cái)力和提升投資能力有其積極意義，但也可能會(huì)加重債務(wù)負(fù)擔(dān)并帶來道德風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致某些地方政府不重視債務(wù)管理，繼續(xù)加大負(fù)債?！比?lián)并購(gòu)公會(huì)信用管理專業(yè)委員會(huì)專家委員安光勇向《中國(guó)報(bào)道》記者表示。

在化債計(jì)劃實(shí)施落地時(shí)，還需注意哪些問題也備受各界關(guān)注。

“要避免地方政府因債務(wù)置換而產(chǎn)生過度依賴國(guó)家救助的心理?！卑补庥赂嬖V記者。

在全球經(jīng)濟(jì)下滑和地緣政治緊張的背景下，化債計(jì)劃的實(shí)施效果可能受到多方因素影響，包括地方財(cái)政收入減少、房地產(chǎn)市場(chǎng)萎縮和制造業(yè)外遷等。此類不利因素若未能有效控制，可能使地方債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加劇，最終影響地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

不少業(yè)內(nèi)人士指出，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力和部分行業(yè)萎縮的情況，應(yīng)慎重選擇投資方向，避免過多資金流入房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施等短期見效、長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域，從而帶來更大經(jīng)濟(jì)泡沫。這12萬億元化債計(jì)劃雖是為了減輕地方債務(wù)壓力，但若配套政策執(zhí)行不到位，可能會(huì)引發(fā)新的財(cái)政危機(jī)，加重未來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

天使投資人、資深人工智能專家郭濤向《中國(guó)報(bào)道》記者表示：“落地過程要注意資金分配的公平性和合理性，確保真正用于化解債務(wù)，提高財(cái)政資金的使用效率，確保資金能夠投入到最需要的領(lǐng)域，同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)管，防止資金被挪用?！?/p>

在解決存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也必須堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。藍(lán)佛安明確表示，要將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”，持續(xù)加強(qiáng)預(yù)算管理，督促地方依法、合規(guī)建設(shè)政府投資項(xiàng)目。對(duì)未納入預(yù)算安排的政府支出事項(xiàng)和投資項(xiàng)目，一律不得實(shí)施，堅(jiān)決堵住地方違法違規(guī)舉債的途徑。

還需“長(zhǎng)效藥”

地方債務(wù)問題本質(zhì)上是個(gè)宏觀問題，其解決依賴宏觀環(huán)境及債務(wù)形成機(jī)制的轉(zhuǎn)變，因此，不僅需要“及時(shí)雨”，還應(yīng)有“長(zhǎng)效藥”。

中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司研究院執(zhí)行院長(zhǎng)袁海霞表示，從2014年以來的4輪化債經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，很多方面的理順和解決都需堅(jiān)定不移地推進(jìn)長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性改革，加快構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。

在她看來，在理順央地關(guān)系方面，應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)國(guó)家事權(quán)，有層次地上移教育、社保、醫(yī)療等具有全局性、外溢性領(lǐng)域的事權(quán)，既減輕地方支出壓力，又能以更低成本補(bǔ)足短板領(lǐng)域的公共服務(wù)供給。同時(shí)，加強(qiáng)地方稅建設(shè)，增加地方自主財(cái)力，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展提供必要支撐。

“在進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系方面，合理放權(quán)市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、資源配置中發(fā)揮應(yīng)有作用，實(shí)現(xiàn)有為政府和有效市場(chǎng)的平衡。此外，無論短期化債還是長(zhǎng)期發(fā)展，都要處理好債務(wù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政可持續(xù)的關(guān)系，在謀劃未來、設(shè)計(jì)目標(biāo)時(shí)要充分考慮三者之間的關(guān)系?！痹Ｏ颊f。

12萬億元化債并非經(jīng)濟(jì)刺激政策。藍(lán)佛安表示：“今年的增量政策力度大，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效應(yīng)正在顯現(xiàn)，不少政策效應(yīng)明年還會(huì)持續(xù)釋放。我們有充足的政策工具和資源，能夠保障今年全國(guó)財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)平衡，重點(diǎn)支出力度不減。”