數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息行為的反壟斷規(guī)制

數(shù)字平臺(tái)通過使用算法技術(shù)、并購等方式獲得并持續(xù)記錄用戶的行為偏好，以便精準(zhǔn)投放廣告，從而獲取利潤，數(shù)字平臺(tái)還會(huì)升級(jí)自身的產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足更龐大、穩(wěn)固的用戶群體的需求，獲得市場競爭優(yōu)勢(shì)。本文就《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）可否、能否規(guī)制數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息行為展開論述，并提出《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）與《反壟斷法》“兩法”協(xié)同的規(guī)制建議，以期更好地保護(hù)我國公民的個(gè)人信息。

一、《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)制數(shù)字平臺(tái)

處理個(gè)人信息的不足

《個(gè)人信息保護(hù)法》側(cè)重保護(hù)個(gè)人“信息自決”和“信息安全”，主要依靠“知情—同意”規(guī)則規(guī)范個(gè)人信息處理行為，保障“信息自決”?！爸椤狻币?guī)則體系存在一定的不足，這為《反壟斷法》介入數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息行為提供了一定的條件。

（一）數(shù)字平臺(tái)告知義務(wù)流于形式

實(shí)踐中，用戶在選擇是否接受隱私政策時(shí)僅大致瀏覽條款就匆忙點(diǎn)擊“同意”，容易作出于己不利的“信息自決”。以預(yù)防數(shù)字平臺(tái)濫用個(gè)人信息為目標(biāo)的“知情—同意”規(guī)則被架空，用戶的個(gè)人信息未能得到有效保護(hù)。

（二）未考慮用戶選擇空間受限

因《個(gè)人信息保護(hù)法》未涉及對(duì)市場競爭主體間關(guān)系的調(diào)整，故無法解決因市場供給不足而造成的用戶選擇權(quán)受限問題。雖然“知情—同意”規(guī)則賦予了用戶同意權(quán)和撤回權(quán)，幫助用戶控制個(gè)人信息，以促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，但在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性壟斷的背景下，“知情—同意”規(guī)則僅能調(diào)整用戶個(gè)人與信息處理者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，未考慮市場整體競爭狀況對(duì)個(gè)人信息權(quán)益的影響。

（三）對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)力度有限

《個(gè)人信息保護(hù)法》主要以賠償、罰款等形式進(jìn)行事后救濟(jì)，不能有效預(yù)防和解決因市場機(jī)制失靈而導(dǎo)致的個(gè)人信息損害。數(shù)字平臺(tái)的用戶群體規(guī)模大，造成的損害具有廣泛性。如果用戶均提出救濟(jì)請(qǐng)求，則將不利于訴訟效率的提高。此外，其算法具有隱蔽性，用戶難以獲取個(gè)人信息受損的實(shí)質(zhì)證據(jù)，所以許多用戶會(huì)因此放棄維權(quán)。

二、《反壟斷法》規(guī)制數(shù)字平臺(tái)處理

個(gè)人信息的法理根據(jù)

對(duì)于能否運(yùn)用《反壟斷法》保護(hù)個(gè)人信息，學(xué)界存在肯定與否定兩種觀點(diǎn)。持肯定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人信息已成為數(shù)字平臺(tái)實(shí)施壟斷的工具，而《反壟斷法》具有保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)利的功能，運(yùn)用《反壟斷法》規(guī)制數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息行為是應(yīng)有之義。持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人信息保護(hù)和反壟斷是兩個(gè)截然不同的法律問題，應(yīng)適用不同的規(guī)則加以解決。本文贊成肯定觀點(diǎn)，理由有兩點(diǎn)。

（一）個(gè)人信息是數(shù)字平臺(tái)汲取市場力量的重要來源

《反壟斷法》可以規(guī)制數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息行為，其首要原因在于個(gè)人信息與市場力量聯(lián)系密切。一方面，數(shù)字平臺(tái)可以通過獲取消費(fèi)者的選擇偏好、行為習(xí)慣等信息持續(xù)優(yōu)化服務(wù)，快速、準(zhǔn)確地提供符合用戶需求的產(chǎn)品，增強(qiáng)與用戶的黏性。另一方面，數(shù)字平臺(tái)依靠其獲取的信息，會(huì)不斷提高自身服務(wù)水平，從而吸引更多的新用戶加入，從而持續(xù)擴(kuò)大用戶信息規(guī)模，增強(qiáng)平臺(tái)信息控制及處理能力，強(qiáng)化其市場力量。

（二）個(gè)人信息是數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行非價(jià)格競爭的重要內(nèi)容

競爭分為價(jià)格競爭和非價(jià)格競爭兩種類型。在2021年“美團(tuán)壟斷案”中，國家市場監(jiān)督管理總局將“減少消費(fèi)者的選擇范圍”視作減損消費(fèi)者利益的表現(xiàn)，并對(duì)美團(tuán)進(jìn)行處罰。由此可見，消費(fèi)者的選擇權(quán)作為非價(jià)格因素在反壟斷法保護(hù)范圍內(nèi)。這也為個(gè)人信息符合反壟斷法保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立法目標(biāo)打下了基礎(chǔ)。

此外，數(shù)字平臺(tái)提供的基礎(chǔ)服務(wù)、產(chǎn)品通常是免費(fèi)的，用戶只需下載并注冊(cè)登錄即可，也就是“零價(jià)格模式”。在該模式下，產(chǎn)品和服務(wù)失去了可精準(zhǔn)衡量的市場價(jià)格，以價(jià)格為基礎(chǔ)的競爭由此失靈。

三、《反壟斷法》規(guī)制數(shù)字平臺(tái)處理

個(gè)人信息的優(yōu)勢(shì)

隨著個(gè)人信息在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的廣泛應(yīng)用，數(shù)字平臺(tái)圍繞個(gè)人信息展開的激烈競爭，造成了對(duì)市場競爭秩序和個(gè)人信息權(quán)益的雙重?fù)p害，個(gè)人信息保護(hù)與反壟斷已經(jīng)成為交叉問題?！斗磯艛喾ā房梢粤⒆阌谙M(fèi)者整體福利，通過發(fā)揮事前審查優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息的更好保護(hù)。

（一）《反壟斷法》能夠保障消費(fèi)者的整體權(quán)益

當(dāng)前，數(shù)字平臺(tái)的個(gè)人信息處理行為幾乎覆蓋全部用戶，若濫用個(gè)人信息則必將大大減損消費(fèi)者的整體福利。數(shù)字平臺(tái)的信息處理行為面向所有用戶，若用戶均提出保護(hù)請(qǐng)求，將會(huì)造成司法資源浪費(fèi)、司法效率低下的后果?？紤]到算法的隱蔽性，僅憑用戶個(gè)人難以獲得侵害個(gè)人信息的全部證據(jù)，從而難以與數(shù)字平臺(tái)抗衡。

（二）個(gè)人信息逐漸成為競爭損害的考量因素

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有些產(chǎn)品或服務(wù)無法用價(jià)格衡量。因此，許多國家或地區(qū)開始考慮將個(gè)人信息作為競爭損害的分析因素。例如，在“德國臉書案”中，德國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，臉書過度收集、使用用戶個(gè)人信息，構(gòu)成濫用市場支配地位。對(duì)于數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息的范圍，用戶理應(yīng)享有選擇權(quán)，但受市場支配地位的影響，用戶未被賦予上述權(quán)利，還要被迫接受其他服務(wù)，因此可以借助《反壟斷法》進(jìn)行規(guī)制。國務(wù)院反壟斷委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》表明我國已經(jīng)將個(gè)人信息納入反壟斷分析的框架。該文件將“強(qiáng)制收集非必要用戶信息”納入數(shù)字平臺(tái)構(gòu)成附加不合理交易條件或搭售的考量范圍;將“基于大數(shù)據(jù)和算法，根據(jù)交易相對(duì)人的支付能力、消費(fèi)偏好、使用習(xí)慣等”作為剖析數(shù)字平臺(tái)行為是否屬于差別待遇的要素之一。

（三）事前規(guī)制彌補(bǔ)事后救濟(jì)的不足

《個(gè)人信息保護(hù)法》以事后規(guī)制為主要救濟(jì)手段?！斗磯艛喾ā房梢詫?duì)經(jīng)營者集中行為進(jìn)行事前審查，從而彌補(bǔ)事后規(guī)制模式的不足。通過對(duì)數(shù)字平臺(tái)并購的事前審查，可以防止其通過“扼殺式并購”阻礙個(gè)人信息保護(hù)層面的競爭及創(chuàng)新，獲取并維持市場優(yōu)勢(shì)地位。

四、“兩法”協(xié)同下數(shù)字平臺(tái)處理

個(gè)人信息的規(guī)制路徑

針對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)制數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息的不足，《反壟斷法》能提供有效補(bǔ)充。本文認(rèn)為，可采用使“兩法”協(xié)同的對(duì)數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息的規(guī)制路徑形成監(jiān)管合力。具體而言，可以從實(shí)現(xiàn)立法銜接、明確數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息的法定義務(wù)、賦予用戶集體訴權(quán)三個(gè)層面推進(jìn)“兩法”的協(xié)同實(shí)施。

（一）個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則與《反壟斷法》監(jiān)管規(guī)則銜接

一是實(shí)現(xiàn)“兩法”有效對(duì)接。實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則與《反壟斷法》規(guī)制的有效銜接，為構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)協(xié)同規(guī)制路徑提供制度基礎(chǔ)。具體而言，應(yīng)完善《個(gè)人信息保護(hù)法》第二章對(duì)個(gè)人信息處理規(guī)則的規(guī)定，以及《反壟斷法》對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中的規(guī)定。一方面，可在《個(gè)人信息保護(hù)法》第十三條中新增一款“超出必要限度處理個(gè)人信息可能違反《反壟斷法》”的規(guī)定。另一方面，可以在《反壟斷法》針對(duì)傳統(tǒng)壟斷行為的規(guī)定中增加對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。具體而言，在《反壟斷法》第十三條中，將“固定或降低個(gè)人信息保護(hù)水平”作為禁止競爭者之間達(dá)成壟斷協(xié)議的內(nèi)容。在《反壟斷法》第十七條對(duì)濫用市場支配地位的規(guī)定中，增加“沒有正當(dāng)理由，在交易時(shí)將附加不合理的隱私政策作為交易條件”的內(nèi)容，同時(shí)將其作為被禁止的濫用市場支配地位的行為類型之一。

二是明確《反壟斷法》的適用標(biāo)準(zhǔn)?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》仍是解決個(gè)人信息保護(hù)問題優(yōu)先適用的法律規(guī)范，《反壟斷法》可以發(fā)揮補(bǔ)充作用?！斗磯艛喾ā肥冀K立足維護(hù)市場競爭機(jī)制，獲得反競爭效果是其適用的前提，即只有個(gè)人信息受損與競爭相關(guān)時(shí)，《反壟斷法》才能介入。

三是引入比例原則作為分析方法。雖然公平對(duì)待消費(fèi)者是公平原則的應(yīng)有之義，但若過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息保護(hù)，將不利于數(shù)字平臺(tái)之間的交易和競爭，最終會(huì)影響消費(fèi)者的權(quán)益。將比例原則引入《反壟斷法》分析框架，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則與《反壟斷法》監(jiān)管的有效銜接，同時(shí)在競爭損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與考量要素等具體分析方法中加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。

（二）明確數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息的行為準(zhǔn)則

一是明確數(shù)字平臺(tái)的告知義務(wù)。為改善用戶與數(shù)字平臺(tái)之間差距懸殊的失衡格局，應(yīng)考慮重新分配二者間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，特別是要落實(shí)作為個(gè)人信息處理者的數(shù)字平臺(tái)的告知義務(wù)，避免“知情—同意”規(guī)則的立法目標(biāo)失效。

二是要求數(shù)字平臺(tái)承擔(dān)開放與共享義務(wù)。要落實(shí)數(shù)字平臺(tái)的開放與共享義務(wù)，以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的快速發(fā)展。盡管數(shù)字平臺(tái)能通過各種渠道搜集用戶個(gè)人信息，但要獲取成規(guī)模的個(gè)人信息，并從中獲取具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，需要投入較高的成本。數(shù)字平臺(tái)所掌握的信息規(guī)模越大，越容易開發(fā)出市場競爭力更強(qiáng)的產(chǎn)品，且在鎖定效應(yīng)的加持下，它們會(huì)獲得更有利的市場地位。

（三）賦予用戶集體訴權(quán)

用戶難以通過個(gè)人力量在反壟斷訴訟中獲勝，法律條文可以通過賦予用戶集體訴權(quán)，發(fā)揮《反壟斷法》對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)作用。首先，通過賦予用戶集體訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)用戶個(gè)人信息相關(guān)權(quán)益的保護(hù)符合《反壟斷法》對(duì)個(gè)人信息權(quán)益的詮釋?！斗磯艛喾ā芬暯窍聜€(gè)人信息權(quán)益更關(guān)注以用戶選擇權(quán)為核心的消費(fèi)者集體利益，而消費(fèi)者公益訴訟是維護(hù)消費(fèi)者整體利益的有效路徑。

其次，回歸《反壟斷法》的本質(zhì)，其通過維護(hù)有效競爭，以保護(hù)消費(fèi)者選擇權(quán)，因此《反壟斷法》是立足市場整體來保障消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益，而非直接對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)。賦予消費(fèi)者公益訴訟集體訴權(quán)，與《反壟斷法》的角色定位相符。

最后，由于個(gè)人信息權(quán)益與人格尊嚴(yán)問題息息相關(guān)，在數(shù)字平臺(tái)違法處理個(gè)人信息的大背景下，法律賦予用戶集體訴權(quán)，暢通維護(hù)個(gè)人信息權(quán)益的救濟(jì)途徑具有現(xiàn)實(shí)必要性。

結(jié)語

數(shù)字平臺(tái)對(duì)個(gè)人信息的不當(dāng)處理將會(huì)有損用戶權(quán)益，鑒于《個(gè)人信息保護(hù)法》在個(gè)人信息保護(hù)中存在不足，而適用《反壟斷法》能彌補(bǔ)這些不足，宜構(gòu)建“兩法”協(xié)同實(shí)施的路徑，有效規(guī)制數(shù)字平臺(tái)處理用戶個(gè)人信息行為。立法機(jī)關(guān)通過各種制度設(shè)計(jì)，規(guī)范平臺(tái)處理用戶信息的行為。當(dāng)出現(xiàn)危害市場競爭秩序的非常態(tài)化情形時(shí)，需要發(fā)揮《反壟斷法》的效用，防止該類行為的發(fā)生。從立法銜接出發(fā)，規(guī)范數(shù)字平臺(tái)處理個(gè)人信息的行為，賦予用戶救濟(jì)訴權(quán)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)個(gè)人信息的全方位保護(hù)。

基金項(xiàng)目：西南交大—徐和徐破產(chǎn)法學(xué)研究與人才培養(yǎng)基地項(xiàng)目“數(shù)字平臺(tái)企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)及其法律對(duì)策研究（項(xiàng)目編號(hào)：24JDA103）”

（作者單位：西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院）