涉農(nóng)土地糾紛程序空轉(zhuǎn)問題解析

程序空轉(zhuǎn)是指審判者偏重案件形式審查并作出程序性處理，致使案件經(jīng)多次訴訟仍未解決的現(xiàn)象，是訴訟程序運(yùn)行不暢的體現(xiàn)。隨著我國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)型加速，出現(xiàn)一些涉農(nóng)土地糾紛程序空轉(zhuǎn)問題，容易影響司法公正與矛盾解決效率，不利于提升群眾的獲得感。處理好涉農(nóng)土地糾紛，需重點(diǎn)整治“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，建立與新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的多元解紛模式，以民行交叉視閾辨析歷史成因、剖析矛盾、化解糾紛，實(shí)現(xiàn)良法之治。

一、涉農(nóng)土地糾紛程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）涉農(nóng)土地糾紛類型與特征

涉農(nóng)土地糾紛主要包括三類。第一，土地確權(quán)糾紛，即村集體與村集體、村民與村民、村民與村集體之間因土地權(quán)屬爭(zhēng)議而引發(fā)的糾紛。第二，土地經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等）過程引發(fā)的糾紛。例如，第一輪土地承包時(shí)由他人代耕，第二輪延包時(shí)原土地承包人未辦理延包手續(xù);早期政策支持土地開荒，村民開荒后未辦理土地承包手續(xù);戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)”，集體收回土地并分給他人耕作，但未辦理承包手續(xù);家庭戶“分家”引發(fā)的糾紛;等等。第三，土地權(quán)屬爭(zhēng)議衍生的排除妨害、相鄰權(quán)糾紛。

涉農(nóng)土地糾紛在民事、行政審判領(lǐng)域都是令人棘手的案件。其特征如下：時(shí)間跨度長(zhǎng)、舉證困難;隱患多，輿論風(fēng)險(xiǎn)大;矛盾深，難以化解;鄉(xiāng)土色彩重，執(zhí)行困難;訴訟主體大多是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱人群，易引發(fā)極端事件。

（二）涉農(nóng)土地糾紛案件審理概況

從數(shù)量看，民事、行政涉農(nóng)土地糾紛總數(shù)下降，但駁回起訴、不予受理、不予立案的數(shù)量基本持平，程序空轉(zhuǎn)案件占比逐年增大。從案由看，民事案件矛盾多集中在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地租賃方面，行政案件集中在征地補(bǔ)償、土地確權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記方面。從效果看，大部分當(dāng)事人都會(huì)上訴，涉訴信訪較多，息訴服判率不高。

二、程序空轉(zhuǎn)表象及成因分析

（一）主要表現(xiàn)和問題

一是易陷民事行政訴訟“兩不管”窘境。對(duì)涉農(nóng)土地糾紛案，民事審判領(lǐng)域認(rèn)為出現(xiàn)土地爭(zhēng)議，需依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十四條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理?！毙姓徟蓄I(lǐng)域認(rèn)為，純粹的土地爭(zhēng)議才應(yīng)由政府先行確權(quán)處理，其余案件涉及民事法律關(guān)系的應(yīng)先提起民事訴訟。根據(jù)政府確權(quán)處理說，凡與土地爭(zhēng)議有關(guān)的民事案件都極易歸入需政府確權(quán)處理范疇，從而導(dǎo)致案件“空轉(zhuǎn)”。例如，在村民張某與村民小組土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛一案中，涉案土地系村集體收回遷出戶的承包地，但村民小組未與張某簽訂新承包合同，導(dǎo)致征收土地時(shí)產(chǎn)生矛盾。張某先申請(qǐng)政府確權(quán)，政府出具信訪答復(fù)意見書，告知其應(yīng)處理民事承包經(jīng)營(yíng)合同關(guān)系，張某不服并提起行政訴訟，法院認(rèn)為信訪答復(fù)意見書屬于過程性文書而駁回起訴。隨后，張某又提起民事訴訟，法院認(rèn)為土地爭(zhēng)議應(yīng)由政府確權(quán)而駁回起訴，從而引發(fā)涉訴信訪問題。

二是文書說理不充分、服判息訴率低。在民事案件中，若審判員認(rèn)為應(yīng)由政府確權(quán)，就會(huì)援引法條并陳述“本案不屬于民事訴訟審理范圍”。在行政案件中，若審判員認(rèn)為應(yīng)先處理合同關(guān)系，就會(huì)論述政府確權(quán)并非民事訴訟前置程序，應(yīng)先行審查承包合同關(guān)系。政府多以信訪答復(fù)形式處理，若當(dāng)事人起訴，因信訪答復(fù)是過程性文書而難以立案，則難以解決當(dāng)事人的問題。

三是法院解紛難、雙方多纏訟。涉農(nóng)土地糾紛的部分當(dāng)事人法律素養(yǎng)有限，若無法獲得心理預(yù)期，其會(huì)與法院糾纏不休，法院處理不慎會(huì)容易陷入“一案生多案”的困境，引發(fā)當(dāng)事人的抵觸情緒，甚至導(dǎo)致群體事件出現(xiàn)。例如，在某地兩個(gè)村民小組排除妨害糾紛案中，雙方因土地爭(zhēng)議而互相不讓對(duì)方到灌溉水渠取水，法院認(rèn)為土地存在爭(zhēng)議不予受理。村民又提起行政不作為之訴要求判決政府確權(quán)，法院以土地確權(quán)并非前置程序?yàn)橛神g回起訴。此后，雙方不斷死磕纏訟，并引發(fā)了群體斗毆事件。

（二）成因分析：解紛模式內(nèi)在矛盾

一是辦案理念與群眾解紛需求矛盾。審判中，常有“忽視既判力相對(duì)性，難以容忍矛盾判決”“過度重視一法律關(guān)系一訴”理念。這兩種理念導(dǎo)致審判者難以突破原有裁判的束縛，對(duì)原本不予受理/駁回起訴的案件或混雜多法律關(guān)系的案件進(jìn)行實(shí)體審理，這是引發(fā)程序空轉(zhuǎn)的重要原因。

二是訴訟解紛模式、訴訟優(yōu)先觀念矛盾。近年來，不少法院對(duì)多元解紛較為重視，建立了“一村一法官”“無訟村屯”“法官調(diào)解工作室”等模式。但是，受人員不足、基層組織配合度等因素的制約，群眾遇到紛爭(zhēng)時(shí)首先想到的仍然是訴訟。涉農(nóng)土地糾紛具有濃厚的鄉(xiāng)土特征，需要當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ?、政府機(jī)關(guān)、民間調(diào)解組織、基層社會(huì)治理組織、仲裁機(jī)構(gòu)等密切配合，形成解紛合力。

三、借鑒楓橋經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建多元解紛模式

（一）推進(jìn)實(shí)質(zhì)性解紛三原則

一是保障進(jìn)入實(shí)體審理。治理程序空轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于遵循“應(yīng)審盡審”原則，使糾紛進(jìn)入實(shí)體審理階段。第一，對(duì)于土地確權(quán)糾紛，爭(zhēng)議很大的有必要讓政府先確權(quán)，爭(zhēng)議輕微舉證明確的，應(yīng)予審理。第二，土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)過程中因手續(xù)不規(guī)范引發(fā)糾紛。如，未召開村民大會(huì)或人數(shù)不足、未辦理承包手續(xù)但簽訂了合同、未簽訂合同但當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)多年。若有村集體證明和村民證人證言相互印證形成的證據(jù)鏈，法院應(yīng)予審理。第三，在宅基地翻新重建發(fā)生繼承糾紛，若原建筑已被拆除但可確認(rèn)家庭成員享有份額的，法院應(yīng)予審理。第四，因土地權(quán)屬存在輕微爭(zhēng)議引發(fā)的排除妨害、相鄰權(quán)糾紛，權(quán)屬爭(zhēng)議不大的，法院應(yīng)予審理。

二是構(gòu)建多渠道解紛模式。第一，當(dāng)事人有多項(xiàng)訴訟請(qǐng)求或人數(shù)較多的，法院可先行審理無需確權(quán)部分。權(quán)屬爭(zhēng)議并非主要矛盾的，可向當(dāng)事人釋明并指導(dǎo)其變更訴訟請(qǐng)求。第二，土地爭(zhēng)議輕微、矛盾不深且當(dāng)事人有調(diào)解的意向，可由法院組織調(diào)解，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)卣?、仲裁機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)賢列席參與調(diào)解。第三，確因土地確權(quán)問題而無法審理或調(diào)解的，法院應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人申請(qǐng)土地確權(quán)，并與人民政府進(jìn)行良好的溝通。

三是強(qiáng)化基層解紛作用。涉農(nóng)土地糾紛屬于最基層的糾紛，應(yīng)以建設(shè)新時(shí)代楓橋式人民法庭為契機(jī)，充分發(fā)揮人民法庭深入基層、深入人民群眾的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，從源頭化解矛盾。一方面，法庭要主動(dòng)依法引導(dǎo)當(dāng)事人選擇合適的訴訟路徑，以便更高效地化解糾紛。另一方面，法庭要優(yōu)化多元解紛模式，如廣西某地的“四方茶會(huì)”解紛模式，駐村法官、村委會(huì)、鄉(xiāng)賢和當(dāng)事人共聚一堂，邊喝油茶邊談爭(zhēng)議，共同化解糾紛。還可以在土地問題較突出的村鎮(zhèn)建立涉農(nóng)土地糾紛巡回法庭。如，在廣西某民族地區(qū)，基層法院在苗族、黎族山寨設(shè)立巡回法庭，就地妥善化解土地糾紛。

（二）修訂司法解釋與明確土地爭(zhēng)議

目前，司法解釋對(duì)“土地爭(zhēng)議”的內(nèi)涵與外延沒有明確的界定，一般認(rèn)為是土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議。在審判實(shí)踐中，常對(duì)“土地爭(zhēng)議”進(jìn)行擴(kuò)張解釋，將征地補(bǔ)償款、排除妨害、相鄰權(quán)糾紛、家庭戶內(nèi)部糾紛等案件中的土地爭(zhēng)議均納入“土地爭(zhēng)議”范圍。對(duì)此，筆者建議最高人民法院通過修訂相關(guān)司法解釋予以明確：“本法所稱土地爭(zhēng)議，指土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，征地補(bǔ)償款分配、排除妨害、相鄰權(quán)、家庭戶內(nèi)部糾紛不屬于土地爭(zhēng)議?！?/p>

關(guān)于因農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)、開墾荒山荒地等問題而產(chǎn)生的土地爭(zhēng)議，處理原則應(yīng)當(dāng)依照《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第二款規(guī)定，以“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛”的情形進(jìn)行處理。

（三）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與土地善治系統(tǒng)

涉農(nóng)土地糾紛來源包括兩類：一是歷史遺留，通常具有地區(qū)共性，在審理過程中發(fā)現(xiàn)此問題，法院要加強(qiáng)與基層治理組織溝通，排查同類糾紛，開展巡回調(diào)解，將糾紛扼殺在搖籃中;二是新生問題，要建立土地善治系統(tǒng)，從源頭上予以預(yù)防。

第一，法院可以與政府、村委會(huì)、調(diào)解機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)聯(lián)合構(gòu)建涉農(nóng)土地糾紛風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范機(jī)制，以村民小組為單位，發(fā)現(xiàn)有糾紛苗頭時(shí)及時(shí)預(yù)警、及時(shí)調(diào)處，將糾紛扼殺在源頭階段。第二，完善土地承包經(jīng)營(yíng)、租賃流轉(zhuǎn)手續(xù)合規(guī)機(jī)制，建立咨詢機(jī)構(gòu)，規(guī)范工作流程，提供制式協(xié)議范本，以降低糾紛風(fēng)險(xiǎn)。第三，政府建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管部門備案登記機(jī)制以加強(qiáng)監(jiān)管。第四，政府建立矛盾調(diào)處跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)已調(diào)糾紛的回訪反饋。

（四）完善濫訴綜合治理系統(tǒng)

一是優(yōu)化濫訴預(yù)警系統(tǒng)。一些法院初步構(gòu)建了訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，但受技術(shù)限制，該系統(tǒng)的識(shí)別范圍、準(zhǔn)確性均有待提高。對(duì)此，最高人民法院可構(gòu)建全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的濫訴預(yù)警系統(tǒng)，單獨(dú)識(shí)別、預(yù)警同一當(dāng)事人多次提起的涉農(nóng)土地糾紛，預(yù)警同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)短期內(nèi)出現(xiàn)多起類案的情形，當(dāng)案件符合“濫訴”構(gòu)成要件，可標(biāo)記該案件，再實(shí)行一審終審制，避免進(jìn)入二審程序浪費(fèi)司法資源。

二是構(gòu)建“濫訴”懲罰機(jī)制。法院應(yīng)以司法解釋的形式規(guī)定“濫訴”行為的構(gòu)成要件，明確“濫用訴權(quán)”“惡意訴訟”的概念，如在一年之內(nèi)就同一事項(xiàng)、相同當(dāng)事人（包括增加、減少當(dāng)事人的情形）提起民事、行政訴訟案件超過10件，即可認(rèn)定為“濫訴”。極少數(shù)不良律師蠱惑、煽動(dòng)群眾提起訴訟的行為也應(yīng)歸入“濫訴”。如，同一個(gè)律師一年內(nèi)在同一地區(qū)針對(duì)相同或相似事由代理超過20件案件，且這些案件被駁回起訴、不予受理后，當(dāng)事人又多次提起訴訟且仍由該律師代理的，相關(guān)部門可判斷該律師存在“濫訴”的嫌疑，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)審查。對(duì)于符合“濫訴”標(biāo)準(zhǔn)的律師，相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行訓(xùn)誡并通報(bào)司法局、律師協(xié)會(huì)，并在一定時(shí)間限制其代理案件。

結(jié)語(yǔ)

土地是農(nóng)民最根本的利益，土地爭(zhēng)議引發(fā)的矛盾大多有歷史因素，加上有關(guān)外遷戶、開荒地等政策性問題不明確，使得這些矛盾難以根除。本文集中論述了多元解紛模式在治理“程序空轉(zhuǎn)”中的可操作性，提出從最大限度保障當(dāng)事人訴權(quán)角度優(yōu)化涉農(nóng)土地糾紛的訴訟模式、以司法解釋的形式明晰“土地爭(zhēng)議”范疇、強(qiáng)化人民法庭基層解紛堡壘作用、構(gòu)建集風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、咨詢指導(dǎo)、事后追蹤為一體的“土地善治”系統(tǒng)、以數(shù)字法院建設(shè)為依托構(gòu)建濫訴綜合治理系統(tǒng)等對(duì)策，以降低人民群眾“遇事找法院”的心態(tài)，使“訴訟只是解決社會(huì)矛盾的兜底模式”成為社會(huì)共識(shí)。相關(guān)部門應(yīng)深入研究，制定更為有效的糾紛解決策略，提高工作效率，有效治理程序空轉(zhuǎn)問題。

（作者單位：廣西桂林市中級(jí)人民法院）