公平競爭審查責任追究機制建構(gòu)

公平競爭審查制度是我國優(yōu)化市場營商環(huán)境的重要制度工具，但在公平競爭審查中由于部分責任制度的缺失，會影響制度整體的規(guī)制效果。為實現(xiàn)公平競爭審查效果最大化，達成公平競爭審查制度目標，相關(guān)部門應(yīng)先了解責任制度架構(gòu)，分析其構(gòu)成要素并參考經(jīng)濟法責任理論的內(nèi)容，明確我國責任制度構(gòu)建的路徑，從而構(gòu)建完善的公平審查責任追究制度。據(jù)此，針對我國當前存在的限制責任制度發(fā)揮作用的因素，相關(guān)部門應(yīng)進行改進，有力構(gòu)建公平競爭審查責任追究機制。

一、公平競爭審查制度相關(guān)問題的提出

公平競爭審查制度對優(yōu)化資源配置、調(diào)動經(jīng)營者研究和創(chuàng)新的積極性，在促進市場機制高效運行具有重大意義。2016年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）。今年5月11日，國務(wù)院第32次常務(wù)會議通過了《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》），為打通國內(nèi)大循環(huán)、促進市場不斷改革提供制度支持。

現(xiàn)行的公平競爭審查不當、違法審查的責任主要由政策制定機關(guān)承擔，以期通過追責政策制定機關(guān)的行為，達到框定政策制定機關(guān)權(quán)力邊界的目的，間接促進公平競爭審查機構(gòu)提高審查效能。但是，公平競爭審查制度發(fā)展至今，其責任追究制度仍不夠完善。如，其責任形式不夠多樣，追責程度、紀檢監(jiān)察和公益訴訟的監(jiān)督力度應(yīng)當加強。追責原則在借鑒民法追責原則的情況下，未將公平競爭審查的情況充分納入考量范圍等。

二、公平競爭審查法律責任追究制度考察

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當追責的行為可分為三類：一是未進行公平競爭審查的行為;二是違反公平競爭審查標準出臺政策措施的行為;三是不及時糾正相關(guān)措施的行為。承擔責任的主體包括地方政府和部門以及相關(guān)工作人員，責任承擔的程度為嚴格處理。當前，較為明確的責任承擔形式是面對相關(guān)個人時以失職瀆職追究其法律責任，并以黨紀政紀責任作為補充。針對地方政府和部門等單位，僅聲明要嚴格處理，缺乏具體的懲罰措施。由此可見，《意見》對公平競爭審查責任承擔的主體存在不同規(guī)定。當其主體是單位時，存在追責手段匱乏，追責規(guī)定抽象的問題，從一定程度上影響可操作性和強制性。

根據(jù)制度經(jīng)濟學家柯武剛、史漫飛的觀點，“制度要有效能，總是隱含著某種對違規(guī)的懲罰”。缺乏對違規(guī)行為的懲罰，降低了違規(guī)行為所需支付的成本，容易使違規(guī)行為隨時可采取備用方案，為行政主體提供捷徑，這于發(fā)揮制度的效能而言不利。因此，公平競爭審查機關(guān)加大對公平競爭審查違規(guī)行為的追究，強化公平競爭審查責任，加大行政機關(guān)違規(guī)審查應(yīng)當支付的成本，才能夠樹立起制度的權(quán)威。

（一）公平競爭審查法律責任追究制度主體

根據(jù)法律責任認定的一般理論，當義務(wù)主體不履行或者不適當履行時，應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。遵循此邏輯，在討論公平競爭審查法律責任的承擔主體時，應(yīng)先根據(jù)《意見》《條例》明確公平競爭審查制度的審查主體問題，再結(jié)合實踐梳理義務(wù)主體清單。只有在明確公平競爭審查義務(wù)主體這一問題后，才能判斷由誰承擔義務(wù)，在滿足何種條件的情況下應(yīng)承擔公平競爭審查責任。

有學者梳理國家公平競爭審查模式，將其分為自我審查、競爭主管部門審查、共同審查、第三方機構(gòu)審查四種主要模式。僅針對以上四種模式，人們能夠確定的審查責任承擔主體包括政策制定機關(guān)、競爭執(zhí)法機關(guān)、外部專業(yè)機構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上考量政策實施機關(guān)是否也應(yīng)當承擔審查責任。除公平競爭審查過程中涉及的行政機關(guān)外，其余經(jīng)濟主體與行政機關(guān)合作并獲得競爭優(yōu)勢地位的，也應(yīng)當承擔相應(yīng)責任。但是，該責任是否屬于公平競爭審查責任，是相關(guān)部門構(gòu)建公平競爭審查責任制度時應(yīng)充分考慮的問題。

（二）公平競爭審查法律責任追究制度的不足

公平競爭審查法律責任追究力度的不足，容易引發(fā)行政機關(guān)對公平競爭審查案件存量的怠慢。對此，當務(wù)之急需要明確行政機關(guān)的具體義務(wù)，促使行政機關(guān)清理公平競爭審查案件存量。在追究行政機關(guān)及其工作人員的責任前，應(yīng)使其明確自身的義務(wù)。當其未盡義務(wù)或履行義務(wù)過程中存在不符合規(guī)定的或違反其他法律規(guī)定的行為時，應(yīng)按照行為違反的法律法規(guī)追究其責任。因此，在個人及單位行為規(guī)范都未確定時，憑借模糊的規(guī)定追究工作人員或行政機關(guān)的責任過于牽強，缺乏權(quán)威性。

當前，責任追究的規(guī)定不明確導(dǎo)致懲罰措施未達到預(yù)期效果，因此可以學習澳大利亞競爭政策的做法，要求行政機關(guān)自我審查需要出具包含以下四點內(nèi)容的審查報告書：第一，列明法規(guī)規(guī)制目的;第二，說明對競爭限制的可能性及其程度;第三，在出現(xiàn)限制競爭并影響經(jīng)濟整體發(fā)展的情況下，能夠采取的替代性方案或彌補手段;第四，列出法規(guī)實施成本及解除限制競爭的成本收益。對于未出具或未按規(guī)定出具審查報告書的行政機關(guān)，應(yīng)追究其自我審查工作失范的責任。

三、公平競爭審查法律責任制度的理論

和實踐證成

（一）理論證成

2023年7月至12月，為破除各種形式的地方保護和市場分割機制，國務(wù)院部署各地區(qū)、各部門集中清理在2022年12月31日之前制定的、現(xiàn)行有效的政策措施。如，為達到排斥或限制外地經(jīng)營者經(jīng)營行為、提高其經(jīng)營成本等目的，政策制定機關(guān)通過濫用行政權(quán)力采取《公平競爭審查制度實施細則》中規(guī)定的行為，即造成本地經(jīng)營者和外地經(jīng)營者之間競爭地位優(yōu)劣的行為。

通過將案件線索來源進行分類，本單位自審自查的案例為零，行政壟斷屬于行政權(quán)力濫用的行為結(jié)果，屬于積極的濫用權(quán)力，應(yīng)受到相應(yīng)的行政處分。當本單位自我審查發(fā)現(xiàn)的案件為零，而其他單位或者個人舉報發(fā)現(xiàn)了排除、限制競爭的行政決定時，該單位屬于消極的濫用行政權(quán)力，即不積極主動采取措施審查本單位的案件存量，使公平競爭審查流于形式。

（二）實踐證成

公平競爭審查制度實施至今，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與聯(lián)席會議的聯(lián)動性不強?，F(xiàn)階段的公平競爭審查以自我審查為主，國外部分學者已經(jīng)就自我審查模式發(fā)表了看法，如“OECD國家（指加入經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的國家）審查模式的實踐證明，審查權(quán)力如果只握在制定者自身手中，那么審查過程只能流于形式，審查效果達不到預(yù)期，自我審查將走向失敗”。

以國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《2022年公平競爭審查督查整改案例》為依據(jù)，吉林省通榆縣人民政府印發(fā)關(guān)于指導(dǎo)肉牛養(yǎng)殖園區(qū)運營問題的通知中，“在同等價格基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮本地龍頭企業(yè)”。如若審查權(quán)力僅握在園區(qū)管理制度制定機關(guān)手中，會導(dǎo)致審查結(jié)果不公正。再如，甘肅省永昌縣人民政府發(fā)布通知，將本地部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織納入名錄庫予以重點扶持，排斥或限制潛在經(jīng)營主體提供的商品和服務(wù)。在缺少完備的責任制度和嚴厲的責任追究形式時，當?shù)刂贫戎贫C關(guān)如果只著眼于觸手可得的短期利益，會輕易出臺政策或措施，無視政策可能帶來的負面影響。

四、公平競爭審查法律責任追究制度

設(shè)計的思考

（一）明確責任形式

當前，責任規(guī)定不夠明確，對于違反審查標準、怠于或者不當行使公平競爭審查權(quán)等行為的法律責任規(guī)定較模糊，缺乏具體的處罰措施和標準。這導(dǎo)致在實踐中相關(guān)部門難以對違規(guī)行為進行有效追責，導(dǎo)致制度的威懾力和執(zhí)行力降低。對此，應(yīng)明確相關(guān)部門的法律責任，確保制度具有可操作性和執(zhí)行力，

（二）深化追責程度

當前，即使發(fā)現(xiàn)了違規(guī)行為并啟動了責任追究程序，但由于追責力度不足，難以對違規(guī)者起到有效的懲戒和警示作用。責任追究不嚴厲，等同于放任違規(guī)行為，這不利于實現(xiàn)公平競爭審查制度的目標。因此，相關(guān)部門需要全面提高公平競爭審查法律責任追究的嚴厲程度，對違規(guī)主體進行嚴肅處理并及時公開處理結(jié)果。同時，建立健全的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)和公平競爭審查機構(gòu)之間的聯(lián)動機制，覆蓋公平競爭審查過程的所涉主體，構(gòu)建初步的制度框架，確保追責工作得以有效落實和執(zhí)行。

（三）健全監(jiān)督機制

公平競爭審查工作主要由政策制定機關(guān)承擔，以自我審查模式為主，缺乏有效的外部監(jiān)督機制。當前使用的內(nèi)部自我審查模式，易受到自身利益趨向的和地區(qū)封鎖的影響，難以發(fā)現(xiàn)存在的問題，導(dǎo)致審查結(jié)果不公正、不透明。此外，內(nèi)部審查機制限制了公眾參與，由于關(guān)于公平競爭審查工作設(shè)計市場主體的切身利益，公眾難以了解審查進度、難以參與審查過程，因此無法及時對監(jiān)督審查結(jié)果提出異議，導(dǎo)致社會監(jiān)督缺位，這難以提高審查結(jié)果的公信力。

為貫徹公平競爭審查的應(yīng)有之義，相關(guān)部門要關(guān)注監(jiān)督機制的完善和公眾的參與度。加強對政策制定機關(guān)的監(jiān)督檢查和考核評估，加強對公眾的宣傳教育，提高公眾對公平競爭審查制度的認知度和參與度，從而進一步提升公平競爭審查制度的實施效果和社會影響力。

（四）反壟斷行為認定標準與違規(guī)審查行為認定標準不一致

行政壟斷行為和公平競爭審查規(guī)制的認定標準不一，易導(dǎo)致違規(guī)行為規(guī)避追責程度高的懲罰或違規(guī)主體面臨重復(fù)追責的問題。這種情況不僅影響了反壟斷執(zhí)法的公平性和有效性，也給市場參與者帶來了不確定性和困擾。由于認定標準不一，某些行政壟斷行為可能被包裝成政策措施，規(guī)避《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的嚴厲懲罰。例如，政策制定機關(guān)可能通過發(fā)布具有排除、限制競爭效果的政策措施來間接實現(xiàn)其壟斷目的。由于該種行為具有隱蔽性，不符合行政壟斷行為的構(gòu)成要件，無法受到《反壟斷法》的規(guī)制，而公平競爭審查規(guī)制對于此種行為的規(guī)制力度又較弱，這容易導(dǎo)致違規(guī)行為無法受到應(yīng)有的懲罰。

在某些情況下，同一行為可能同時觸犯行政壟斷行為認定標準和公平競爭審查規(guī)制標準，出現(xiàn)重復(fù)追責的問題。例如，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為既可能受到《反壟斷法》的處罰，也可能在公平競爭審查中被認定為違規(guī)政策措施而被相應(yīng)地處理。不論哪種情況，都是對執(zhí)法資源的浪費。

結(jié)語

在公平競爭審查制度的實施過程中，責任追究制度作為確保政策制定機關(guān)嚴格遵守審查標準、有效維護市場公平競爭秩序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。公平競爭審查制度的法律責任追究制度是提高公平競爭審查效能的重要部分，相關(guān)部門可以通過明確法律責任、提高法律制度的透明度和公信力、促進制度完善和發(fā)展等方式，為維護市場競爭秩序提供強有力的保障。因此，在營造良好營商環(huán)境的過程中，政府部門應(yīng)高度重視公平競爭審查責任制度的構(gòu)建和完善，確保其能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（作者單位：周昭經(jīng) 溫州大學法學院 張弛 浙江省溫州市鹿城區(qū)人民法院）