激活+創(chuàng)新：試論人大開發(fā)區(qū)工作的法律依據(jù)

一、“開發(fā)區(qū)人大工作”還是“人大開發(fā)區(qū)工作”

先討論一下有關(guān)概念的問題。除了本節(jié)節(jié)題上兩個概念外，尚有“開發(fā)區(qū)人大工委”還是“人大開發(fā)區(qū)工委”？筆者覺得，上面提到的兩組概念中，各自的后者均不會被誤讀。很明確，意即：某級人大及其常委會有關(guān)開發(fā)區(qū)的工作，以及某級人大常委會在開發(fā)區(qū)設(shè)立的工委。而各自的前者均容易被誤讀成好像開發(fā)區(qū)也設(shè)立了一級人大。

顯然，在我國，凡需要設(shè)立一級政府的行政區(qū)域，都必須先設(shè)立一級人大，由人大產(chǎn)生與監(jiān)督政府。凡不需要設(shè)立一級政府的行政區(qū)域，均不設(shè)立一級人大，這是憲法的規(guī)定，也是我國的政體人民代表大會制度所決定的。

比如，街道不設(shè)立一級政府，只設(shè)立某級政府的派出機構(gòu)（辦事處），因此，街道就不可能設(shè)立一級人大。2015年修改地方組織法后新規(guī)定：市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會可以在街道設(shè)立“工作機構(gòu)”（非一級人大）。那么，是“街道人大工委”，還是“人大街道工委”呢？與前同理。

有觀點認(rèn)為，現(xiàn)在的浦東新區(qū)人大與政府，既是作為上海市市轄區(qū)的浦東新區(qū)的一級人大與政府，也是浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)的一級人大與政府——以此說明：開發(fā)區(qū)也可設(shè)立一級人大與政府。

這是一種誤讀。2000年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)建立的“浦東新區(qū)人大與政府”，結(jié)束了原有浦東地區(qū)由多個市轄區(qū)（縣）政府分治的狀況。新建立的“浦東新區(qū)人大與政府”，只是作為上海市市轄區(qū)的浦東新區(qū)的一級人大與政府，而不是浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)的一級人大與政府。

還有，上海市所轄的“浦東新區(qū)人大與政府”建立后，浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)原有的管委會就不復(fù)存在（被撤銷），并非如有些人所認(rèn)為的原有管委會“升級”成了“浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)的一級政府”。

二、激活與用足人大開發(fā)區(qū)工作的現(xiàn)成法律依據(jù)

近年來，我們討論較多的是人大要不要在開發(fā)區(qū)設(shè)立工作機構(gòu)（如工委），以及如何創(chuàng)新這方面的法律依據(jù)？這當(dāng)然很重要（后面將討論）。我們是否也應(yīng)當(dāng)討論一下：如何“激活”與“用足”那些早已存在卻長期“休眠”著的法律依據(jù)，以此來推動人大的開發(fā)區(qū)工作？

例如，監(jiān)督法規(guī)定，各級人大常委會“每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”。

有關(guān)的人大常委會應(yīng)當(dāng)去“激活”與“用足”這一法律依據(jù)，選擇本行政區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)的總體工作或者某一方面的工作（預(yù)決算、民生實事等），有計劃地安排聽取和審議本級政府和“兩院”的專項工作報告。至于如何有效聽取和審議專項工作報告，監(jiān)督法還有一些相關(guān)的規(guī)定。

筆者一直希望能夠“當(dāng)真用足”人大制度的“制度空間”。其實，可以“激活”與“用足”的現(xiàn)成法律依據(jù)還有不少。比如：人大常委會的地方立法權(quán)、重大事項決定權(quán)，以及詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查，等等。

如果我們不去“激活”與“用足”那些早已存在的法律依據(jù)，而讓它們繼續(xù)“休眠”下去，成為習(xí)近平總書記一再提醒要避免的“裝飾品”“擺設(shè)”，那么，再好的法律和制度、再多的規(guī)定和依據(jù)，也不能轉(zhuǎn)化為實際的效能。為此，筆者建議，既要重視從無到有的“創(chuàng)新”，也要重視“激活”“用足”。

實踐表明，“激活”“用足”的過程中也往往包含著“創(chuàng)新”。比如，無錫市有效“激活”了地方組織法規(guī)定的省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市人大“可以設(shè)立……其他專門委員會”中的“其他”二字，以及市轄區(qū)人大“可以設(shè)立……等專門委員會”中的“等”字，便創(chuàng)新了全國首個人大開發(fā)區(qū)（專門）委員會，進而還創(chuàng)新了設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)、縣（市）兩級人大開發(fā)區(qū)（專門）委員會的體制，而且已經(jīng)取得了良好的實際效能。

三、探索與創(chuàng)新人大常委會開發(fā)區(qū)工委的法律依據(jù)

隨著開發(fā)區(qū)的區(qū)域成倍擴大、人口迅猛增長、功能走向綜合、權(quán)力明顯膨脹，從事或熟悉開發(fā)區(qū)工作的有識之士不斷呼吁：人大常委會應(yīng)在開發(fā)區(qū)設(shè)立工作機構(gòu)！事實上，不少地方的人大常委會已經(jīng)在開發(fā)區(qū)設(shè)立了工委等工作機構(gòu)。

這些機構(gòu)發(fā)揮的功能主要在四個方面：一是協(xié)助有關(guān)人大常委會（包括人大開發(fā)區(qū)專委會）開展有關(guān)開發(fā)區(qū)的工作，提供來自開發(fā)區(qū)的民意和其他信息；二是聯(lián)絡(luò)開發(fā)區(qū)內(nèi)的屬于不同層級的人大代表，組織和服務(wù)代表開展學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、視察、聯(lián)系選民等活動；三是召集代表聯(lián)席會議，向本開發(fā)區(qū)的黨工委、管委會反映民意、提出代表的意見建議，對管委會開展柔性監(jiān)督等；四是負(fù)責(zé)辦理人大常委會所交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作。多地人大常委會在開發(fā)區(qū)設(shè)立工作機構(gòu)的實踐表明，設(shè)置此類機構(gòu)是必要的。

問題是，設(shè)立此類工作機構(gòu)是否缺乏法律依據(jù)？有人認(rèn)為，地方組織法第五十九條第一款規(guī)定，“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和法制工作委員會、預(yù)算工作委員會、代表工作委員會等工作機構(gòu)”，這個“等”字，就是我們需要的法律依據(jù)。其實不然。

應(yīng)當(dāng)注意到，他們所引用的“設(shè)立……等工作機構(gòu)”，其立法本意是指在常委會內(nèi)部設(shè)立協(xié)助常委會履職的工作機構(gòu)，而不包括在常委會之外設(shè)立相應(yīng)的工作機構(gòu)。何以見得？這可從該條的第二、三兩款中得到印證。

假如從第一款中真能引申出“可以在常委會之外設(shè)立類似工作機構(gòu)”的依據(jù)，那么，立法機關(guān)為何還要先后增加第二款和第三款（關(guān)于在地區(qū)、街道設(shè)工作機構(gòu)）的規(guī)定呢？在筆者看來，該條的第一款絕不包括設(shè)置在人大常委會之外的工作機構(gòu)。因此，此條款就不能作為人大常委會在開發(fā)區(qū)設(shè)立工作機構(gòu)的法律依據(jù)。

這就需要國家立法機關(guān)修改地方組織法，允許有關(guān)的人大常委會在開發(fā)區(qū)設(shè)立工作機構(gòu)——類似人大常委會設(shè)在街道的工作機構(gòu)。然而，立法不是由立法者拍腦袋即可完成的，需要以充分的理論依據(jù)和實踐依據(jù)為前提。實踐者期盼立法者提供法律依據(jù)，立法者則期待實踐者提供實踐依據(jù)、研究者提供理論依據(jù)。

實踐依據(jù)方面，如江蘇無錫、四川成都、浙江平湖等地進行了各具特色的實踐探索，積累了一些經(jīng)驗。但這里有一個難點需要請教各位：為了堅持依法治國，我們確立了一條原則，即“重大改革舉措應(yīng)于法有據(jù)”。難點在于：要修改法律，需要實踐依據(jù)；實踐依據(jù)又需要來自于實踐探索；為修法而開展的實踐探索本身必然于法無據(jù)。這該如何辦？有人說，我們的原則僅限定于“重大”改革舉措。筆者以為，越重大，恐怕越難解上面的難點，此其一。其二，如何區(qū)分“重大”與“非重大”？

是否可以認(rèn)為凡涉及修法的均屬“重大”？或者，修法所涉及的事項也可分出“重大”與否。那么，人大常委會在開發(fā)區(qū)設(shè)立工作機構(gòu)之事是否屬重大？筆者注意到，全國人大創(chuàng)新“專題詢問”時，于法無據(jù)。是否說明此事不屬“重大”？另外，人大在街道設(shè)工作機構(gòu)，在修改法律之前，多個地方在“于法無據(jù)”情況下，已建立起人大街道工作機構(gòu)的試點。說明此事也不屬于“重大”。目前，人大開發(fā)區(qū)工作機構(gòu)的試點，也呈現(xiàn)當(dāng)年人大街道工作機構(gòu)試點的狀況。本人幾年前提出“相鄰參照”思路。但有一位知名憲法學(xué)者不贊成此思路。

理論依據(jù)方面，全國開發(fā)區(qū)人大研究會舉辦過十次理論研討會，取得了一批探索性的理論成果。《人大研究》雜志也刊登過多篇研究人大開發(fā)區(qū)工作機構(gòu)的論文。研究會黃會長2023年出版的新著《我國人大制度視域下開發(fā)區(qū)踐行全過程人民民主創(chuàng)新研究》，獲得了喬曉陽主任的贊揚。他說，這部著作“對于我們研究、制定和完善開發(fā)區(qū)人大工作有關(guān)政策文件和法律法規(guī)提供了有價值的參考，彌足珍貴”。

但是，由于我國各地各級各類開發(fā)區(qū)數(shù)量眾多、情況復(fù)雜、差異很大，必須進一步深入調(diào)查和研究，總結(jié)各地實踐探索經(jīng)驗和理論探索成果，厘清若干關(guān)系，把握發(fā)展目標(biāo)，形成修法思路。總之，各方還須繼續(xù)努力，為促進人大開發(fā)區(qū)工作機構(gòu)的立法條件日臻成熟作出貢獻。

作者簡介：浦興祖，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心首任主任，上海市人大原決策咨詢專家，上海市政治學(xué)會原副會長。