對(duì)縣級(jí)人大常委會(huì)任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員幾個(gè)實(shí)務(wù)問(wèn)題的思考

內(nèi)容摘要：依法任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的重要職權(quán)之一。由于對(duì)法律法規(guī)理解的不同，加上工作傳統(tǒng)的影響，各地各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)任免工作的一些實(shí)務(wù)操作還存在著不統(tǒng)一、不規(guī)范問(wèn)題，主要集中在如何認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員范圍、接受國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辭職的審議內(nèi)容、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員解除職務(wù)或終止資格的方式、出缺地方國(guó)家機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的代理決定和任免工作中的公文處理等方面。針對(duì)縣級(jí)人大常委會(huì)任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員工作，要從準(zhǔn)確理解和把握相關(guān)法律法規(guī)入手，提出具體操作辦法。

關(guān)鍵詞：任免；國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員；地方人大

依法任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是地方各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。筆者在主持修訂浙江省縉云縣人大常委會(huì)任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辦法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)法律法規(guī)認(rèn)識(shí)理解不同，以及受傳統(tǒng)做法的影響，各地各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)任免工作的一些實(shí)務(wù)操作還存在著不統(tǒng)一、不規(guī)范等問(wèn)題。

一、關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍認(rèn)定

重點(diǎn)是縣人大代表、人民陪審員是否屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員范圍問(wèn)題。雖然所有縣級(jí)人大常委會(huì)都依法開展接受縣人大代表辭職、任免人民陪審員工作，但多數(shù)地方未將這兩類人員納入本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員任免辦法（下簡(jiǎn)稱“任免辦法”）范圍，也未另行制定相關(guān)辦法予以明確。普遍認(rèn)為，縣人大代表和人民陪審員不是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，省市兩級(jí)人大常委會(huì)的任免辦法中也未對(duì)其作出規(guī)定，因此不將上述兩類人員納入任免辦法范疇予以規(guī)范。

筆者認(rèn)為，省市兩級(jí)人大常委會(huì)在任免辦法中之所以沒(méi)有對(duì)這兩類人員作出明確規(guī)定，主要是因?yàn)槠錄](méi)有接受本級(jí)人大代表辭職的職權(quán)，也無(wú)人民陪審員的任免工作。同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不等同于公務(wù)員概念，前者是指在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，既包括長(zhǎng)期性質(zhì)的，也包括相對(duì)臨時(shí)性質(zhì)的；后者是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，其身份性質(zhì)具有相對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定性。縣人大代表和人民陪審員分別在地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)，即以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份履職。

對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍認(rèn)定，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定予以理解認(rèn)定。關(guān)于縣人大代表，一是代表法第二條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員”，明確了縣人大代表具有地方國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份性質(zhì)。二是選舉法第五十五條規(guī)定“縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表可以向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出辭職?？h級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)接受辭職，須經(jīng)常務(wù)委員會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。接受辭職的應(yīng)當(dāng)予以公告”，明確了縣級(jí)人大常委會(huì)有接受代表辭職的職權(quán)。關(guān)于人民陪審員，法院組織法第三十四條規(guī)定“人民陪審員依照法律規(guī)定參加合議庭審理案件”，人民陪審員法第十四條規(guī)定“人民陪審員和法官組成合議庭審判案件”，均說(shuō)明當(dāng)人民陪審員依法參加合議庭審理案件時(shí)，具有國(guó)家審判機(jī)關(guān)工作人員的身份性質(zhì)。同時(shí)，人民陪審員法第十條、第十一條、第二十七條規(guī)定“由基層人民法院院長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命、免除人民陪審員職務(wù)”，賦予了縣級(jí)人大常委會(huì)任免人民陪審員的職權(quán)。

因此，縣級(jí)人大常委會(huì)在制定任免國(guó)家工作人員辦法時(shí)，應(yīng)當(dāng)把接受縣人大代表辭職和任免縣人民陪審員兩類任免案納入其中。至于縣級(jí)人大常委會(huì)接受市人大代表辭職的操作，可以在任免辦法中單獨(dú)列款“參照縣人大代表辭職規(guī)定執(zhí)行”。

二、關(guān)于接受國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辭職的審議表決內(nèi)容

重點(diǎn)是縣級(jí)人大常委會(huì)在接受有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辭職時(shí)，審議表決內(nèi)容是縣人大常委會(huì)提出的決定（決議）草案（接受辭去代表職務(wù)用決議，接受辭去其他職務(wù)用決定）還是個(gè)人的辭職報(bào)告問(wèn)題。因地方組織法、選舉法對(duì)地方人大常委會(huì)接受有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辭職的程序未作具體規(guī)定，不少地方人大常委會(huì)在接受辭職的操作中，僅對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的個(gè)人辭職報(bào)告進(jìn)行審議后，直接進(jìn)行表決。

縣級(jí)人大常委會(huì)一般的人事任免案包括縣人大常委會(huì)主任會(huì)議、縣政府提出的人事任免議案以及縣監(jiān)委、縣法院、縣檢察院提出的人事任免報(bào)告，縣人大常委會(huì)召開會(huì)議時(shí)對(duì)上述議案、報(bào)告進(jìn)行審議、表決。而地方組織法、選舉法規(guī)定，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員、政府領(lǐng)導(dǎo)人員、監(jiān)察委員會(huì)主任、法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)以及縣人大代表可以向縣級(jí)人大常委會(huì)書面提出辭職，間接選舉產(chǎn)生的市人大代表可以向選舉他的縣級(jí)人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)書面提出辭職，由常委會(huì)決定是否接受辭職。這說(shuō)明，上述國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的辭職，是可以由其本人直接向縣人大常委會(huì)提出書面報(bào)告，而不需要由縣人大常委會(huì)主任會(huì)議及其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)向常委會(huì)提出相關(guān)辭職案。但筆者認(rèn)為，縣人大常委會(huì)在召開會(huì)議時(shí)僅僅對(duì)上述人員的個(gè)人辭職報(bào)告進(jìn)行審議、表決是不夠也是不妥的，還需要對(duì)常委會(huì)是否接受其辭職的決定（決議）草案進(jìn)行審議、表決。

在接受有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辭職的具體操作中，縣級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)把好以下三個(gè)環(huán)節(jié)：一是溝通對(duì)接環(huán)節(jié)，由人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)做好與相關(guān)單位對(duì)接，準(zhǔn)確把握組織意圖。二是擬定決定（決議）草案，人大常委會(huì)主任會(huì)議研究討論后，擬定人大常委會(huì)接受辭去有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)的決定（決議）草案。三是審議表決，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)將決定（決議）草案和個(gè)人辭職報(bào)告一并交常委會(huì)組成人員審議，并對(duì)接受辭去有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)的決定（決議）草案進(jìn)行表決。

三、關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員解除職務(wù)或終止資格的方式選擇

地方組織法、代表法、選舉法規(guī)定，解除國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)和終止國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員資格一般有四種形式，即辭職、免職、撤職和罷免。在實(shí)際工作中，不少地方人大常委會(huì)對(duì)終止代表資格、解除有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)方面不夠嚴(yán)謹(jǐn)，混用或降格運(yùn)用比較多，特別突出的是應(yīng)當(dāng)“罷免”的用“辭去”、應(yīng)當(dāng)“撤職”的用“免職”。究其原因，一是學(xué)習(xí)研究不透，沒(méi)有準(zhǔn)確理解法律規(guī)定；二是對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)提出的不合適議案或報(bào)告，礙于人情面子把關(guān)不嚴(yán)。

筆者認(rèn)為，地方各級(jí)人大常委會(huì)在保證憲法法律實(shí)施、維護(hù)憲法法律威嚴(yán)中責(zé)任重大，不僅要承擔(dān)起對(duì)法律實(shí)施工作的監(jiān)督，更要在自身行權(quán)履職中當(dāng)好正確實(shí)施法律法規(guī)的標(biāo)桿。盡管相關(guān)法律法規(guī)未對(duì)辭職、免職、撤職、罷免的適用對(duì)象和類型作出明確規(guī)定，但地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)正確理解立法本意，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)良好的法律效果和社會(huì)效果。

縣級(jí)人大常委會(huì)在行使人事任免權(quán)及其監(jiān)督過(guò)程中要特別重視對(duì)解除職務(wù)或終止資格四種不同形式的區(qū)別，準(zhǔn)確運(yùn)用相應(yīng)形式（見表1）。

四、關(guān)于出缺地方國(guó)家機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的代理決定

在縣級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，遇到縣人大常委會(huì)主任、縣政府縣長(zhǎng)、縣監(jiān)委主任、縣法院院長(zhǎng)、縣檢察院檢察長(zhǎng)因故出缺，需要縣人大常委會(huì)推選或決定代理相關(guān)職務(wù)。綜觀各地人大常委會(huì)操作程序上的細(xì)節(jié)，尚有若干不一致的地方，主要有以下幾個(gè)方面。

一是是否給代理相關(guān)職務(wù)的同志頒發(fā)任命書問(wèn)題。對(duì)此，有多種不同意見，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)頒發(fā)，有的認(rèn)為不應(yīng)頒發(fā)，有的認(rèn)為可發(fā)可不發(fā)。筆者認(rèn)為，推選代理人大主任的職務(wù)，或決定代理縣政府縣長(zhǎng)、代理縣監(jiān)委主任、代理縣法院院長(zhǎng)、代理縣檢察院檢察長(zhǎng)的職務(wù)，不應(yīng)頒發(fā)任命書。因?yàn)槿蚊鼤菍?duì)正式職務(wù)確認(rèn)的一種形式，而代理職務(wù)是一種臨時(shí)性職務(wù)，暫時(shí)代理職權(quán)，而非對(duì)其本人正式職務(wù)的任命。

二是如何處理決定代理人選還不是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)副職的問(wèn)題。有的地方人大常委會(huì)在決定有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)代理職務(wù)時(shí)，對(duì)代理人尚未是有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)副職的情況，實(shí)行一次審議一次表決通過(guò)副職任職、代理職務(wù)的方式。筆者認(rèn)為，該做法欠妥。地方組織法第五十條規(guī)定，有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人因故不能擔(dān)任職務(wù)的時(shí)候，根據(jù)主任會(huì)議的提名，從本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選。因此，“副職領(lǐng)導(dǎo)人員”是代理的必要條件。合規(guī)的做法應(yīng)該是，根據(jù)主任會(huì)議提名，縣人大常委會(huì)先（決定）任命相關(guān)人選為地方國(guó)家機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員后，加開一次主任會(huì)議，由主任會(huì)議提出相關(guān)代理職務(wù)議案，再在人大常委會(huì)會(huì)議上審議表決通過(guò)。

三是如何進(jìn)行公告的問(wèn)題。有的地方人大常委會(huì)對(duì)同一人選被任命（決定任命）有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員、代理正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)使用同一個(gè)公文進(jìn)行一次性公告，也是不甚妥當(dāng)。任命（或決定任命）與作出代理決定，是人大常委會(huì)對(duì)相關(guān)人選擔(dān)任不同性質(zhì)職務(wù)的兩次不同表決，不宜在同一公文上進(jìn)行一次性公告，應(yīng)當(dāng)用不同文種進(jìn)行分次公告。在公文樣式選擇上，可以參照全國(guó)人大常委會(huì)的做法，對(duì)于任命為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人員的，應(yīng)當(dāng)使用“XX縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命（或決定任命）名單”進(jìn)行公告；對(duì)于決定代理相關(guān)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)使用“XX縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于XXX代理XXXXX職務(wù)的決定”進(jìn)行公告。

五、關(guān)于任免工作中的公文辦理

人大機(jī)關(guān)公文，是地方人大及其常委會(huì)在依法行使各項(xiàng)職權(quán)過(guò)程中形成的具有特定效力和規(guī)范格式的文書。人大機(jī)關(guān)公文處理的遵照規(guī)范，與黨政機(jī)關(guān)相比層級(jí)低、更新慢。目前可檢索到的最高層級(jí)的人大機(jī)關(guān)公文處理規(guī)定，是2001年1月1日起施行的全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》，屬規(guī)范性文件；《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》于2012年7月1日起施行，屬行政法規(guī)。

隨著相關(guān)法律修訂和人大工作理論實(shí)踐不斷豐富，《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》中若干內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前工作實(shí)際。而《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》本身就是規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公文處理，人大工作有自身的規(guī)律性和特殊性，不能完全參照，加上地方人大機(jī)關(guān)人事更替頻繁、在公文辦理中因循借鑒多，導(dǎo)致較多出現(xiàn)文種不規(guī)范統(tǒng)一、行文關(guān)系不明確、結(jié)構(gòu)格式不規(guī)范等問(wèn)題，亟需修訂新辦法。體現(xiàn)在縣級(jí)人大常委會(huì)人事任免工作中，公文處理常見問(wèn)題有以下幾種。

1.國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員提交書面辭職材料。有的縣級(jí)人大常委會(huì)在接受常委會(huì)、專門委員會(huì)組成人員辭去代表職務(wù)、組成人員職務(wù)時(shí)，要求提交所擔(dān)任不同職務(wù)的多份辭職報(bào)告。該做法顯然沒(méi)有正確理解法律規(guī)定。代表法第五十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員、專門委員會(huì)成員，辭去代表職務(wù)的請(qǐng)求被接受的，其常務(wù)委員會(huì)組成人員、專門委員會(huì)成員的職務(wù)相應(yīng)終止，由常務(wù)委員會(huì)予以公告?！惫P者認(rèn)為，人大代表的職務(wù)，是擔(dān)任常委會(huì)組成人員或者專門委員會(huì)成員職務(wù)的前提。因此，這類人員的辭職，只需向縣人大常委會(huì)提交辭去人大代表職務(wù)的請(qǐng)求即可，不需同時(shí)提交請(qǐng)求辭去其他職務(wù)的報(bào)告。

2.提請(qǐng)人事任免的公文樣式。一些縣級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為，在縣人大常委會(huì)會(huì)議上審議的議題都應(yīng)采取議案形式，要求監(jiān)委、法院、檢察院提出的人事任免案也以議案提請(qǐng)。筆者認(rèn)為，地方組織法第五十二條規(guī)定，向縣級(jí)人大常委會(huì)提出議案的主體只有三類，因此，由縣人大常委會(huì)主任會(huì)議、縣政府、縣人大常委會(huì)組成人員聯(lián)名提請(qǐng)縣人大常委會(huì)審議表決的人事任免案，行文格式用議案；縣監(jiān)委、縣法院、縣檢察院提請(qǐng)的人事任免案，行文格式用報(bào)告，不宜用議案。同時(shí)，在具體操作中要注意，縣人大常委會(huì)主任會(huì)議提出的人事任免案，其落款寫主任會(huì)議，不簽署縣人大常委會(huì)主任名字；縣政府、縣監(jiān)委、縣法院、縣檢察院提請(qǐng)的人事任免案，其落款要寫提出機(jī)關(guān)，同時(shí)簽署其主要負(fù)責(zé)人姓名。提出人事任免案的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)附送擬任人選的簡(jiǎn)況、任免理由和提請(qǐng)人說(shuō)明情況等材料。

3.人大常委會(huì)審議通過(guò)后的通知和公告。一些地方人大常委會(huì)在人事任免通過(guò)后，只發(fā)公告不發(fā)通知，或者不區(qū)分通知和公告兩種不同文體格式。筆者認(rèn)為，盡管法律對(duì)人大常委會(huì)通過(guò)的人事任免后續(xù)操作未作具體規(guī)定，但參考各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的任免法規(guī)或規(guī)章，一般都要求通知有關(guān)機(jī)關(guān)并向社會(huì)公告。如《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員條例》規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)自通過(guò)之日起三日內(nèi)發(fā)文通知有關(guān)機(jī)關(guān)，并在市人大常委會(huì)公報(bào)上予以公告”。也就是說(shuō)，人事任免通過(guò)后，既要正式行文通知相應(yīng)機(jī)關(guān)，也需要向社會(huì)公告。人大常委會(huì)關(guān)于人事任免的通知格式，可以參照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》相關(guān)規(guī)定擬制，注意不宜在標(biāo)題下方標(biāo)注會(huì)議通過(guò)的時(shí)間和會(huì)議屆次，相關(guān)內(nèi)容應(yīng)在正文中體現(xiàn)。人大常委會(huì)關(guān)于人事任免的公告格式，一般有“決定”“決議”和“決定任免、任免、任命、免職、決定撤職名單”三大類，公告標(biāo)題下方應(yīng)當(dāng)用括號(hào)標(biāo)注審議通過(guò)的時(shí)間、屆次，不能標(biāo)注主送、抄送單位，也不需要落款。同時(shí)，凡是法律規(guī)定要報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)備案的，要用公告版式，不能用通知文件版式。

作者簡(jiǎn)介：胡偉忠，浙江省縉云縣人大常委會(huì)副主任；潘金喜，浙江省縉云縣人大常委會(huì)辦公室主任。