新一屆特朗普政府氣候政策前瞻

新一屆美國(guó)大選塵埃落定，特朗普再次當(dāng)選，其所代表的價(jià)值觀、施政方向和執(zhí)政方向顯著區(qū)別于拜登政府，其中最突出體現(xiàn)在氣候政策。

根據(jù)第一屆特朗普政府的表現(xiàn)以及大選過(guò)程中的公開(kāi)表述，我們可以管窺其氣候政策以及可能的后果。

沒(méi)有氣候政策的政策

特朗普新一屆政府氣候政策的思路是“沒(méi)有氣候政策”，在價(jià)值觀層面懷疑氣候變化，治理層面退出多邊主義，產(chǎn)業(yè)層面對(duì)清潔能源負(fù)向激勵(lì)。

特朗普第一次參加競(jìng)選時(shí)就稱氣候變化是個(gè)“騙局”，甚至說(shuō)氣候變暖是“捏造出來(lái)的理論”?，F(xiàn)在氣候變化不再僅僅是科學(xué)數(shù)據(jù)，也已不是遠(yuǎn)離生活的抽象，而是有著切身體驗(yàn)的氣候?yàn)?zāi)害。

這次特朗普重新當(dāng)選，原以為直面災(zāi)害后他可能弱化對(duì)氣候變化的質(zhì)疑，但他卻依舊聲稱 “全球變暖”的概念系“人為編造”。這次的認(rèn)知與第一任期相比有一定的連續(xù)性，更有明顯的不同——否認(rèn)得更有條理、更極端。

更有條理體現(xiàn)在特朗普對(duì)氣候變化的價(jià)值觀的攻擊更“有理有據(jù)”。一方面，從科學(xué)的角度，系統(tǒng)性排擠主流氣候科學(xué)家，減少科學(xué)家在政府中的話語(yǔ)權(quán)。另一方面，從經(jīng)濟(jì)成本的角度敘述應(yīng)對(duì)氣候變化如何讓群眾生活增加了更多成本。

更極端的是態(tài)度上毫不掩飾、理直氣壯，采取的措施也將更加激進(jìn)。新一屆特朗普政府不僅將在聯(lián)邦層面系統(tǒng)性清理拜登政府構(gòu)建的氣候政策體系，還可能要求州政府層面也采取聯(lián)邦類似的舉措，對(duì)加州等“深綠”州的不配合很可能采取司法行動(dòng)。

在治理層面，新一屆特朗普政府將退出多邊主義。特朗普當(dāng)選背后有深刻的孤立主義情緒，他認(rèn)為多邊機(jī)制或者多邊條約讓美國(guó)承擔(dān)了過(guò)多的成本，卻并沒(méi)有獲取相應(yīng)的回報(bào)。為此他會(huì)不斷退出多邊條約，減少在他看來(lái)不必要的成本，藉此恢復(fù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

特朗普認(rèn)為《巴黎協(xié)議》讓美國(guó)承擔(dān)過(guò)多的成本，其他國(guó)家則利用該協(xié)議獲取了額外競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)承擔(dān)和美國(guó)一樣的義務(wù)。由此他認(rèn)為《巴黎協(xié)議》是一種騙局，美國(guó)應(yīng)堅(jiān)決退出。有媒體還發(fā)現(xiàn)，特朗普?qǐng)?zhí)政團(tuán)隊(duì)覺(jué)得僅僅退出該協(xié)議還不夠，甚至已經(jīng)有了行政命令草案，計(jì)劃進(jìn)一步退出《巴黎協(xié)定》的母公約——《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》。這樣一來(lái)，美國(guó)就一勞永逸地退出全部氣候多邊機(jī)制。

新一屆特朗普政府在產(chǎn)業(yè)層面將重視傳統(tǒng)化石燃料。首先，取消綠色新政。全球能源轉(zhuǎn)型投資已高達(dá)數(shù)萬(wàn)億美元，但傳統(tǒng)能源如石油和煤炭的主導(dǎo)地位依然難以撼動(dòng)。由此特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)認(rèn)為綠色新政并不管用，只是在浪費(fèi)資金。

特朗普此前聲稱如果當(dāng)選將收回《通脹削減法案》未使用的資金。由于該法案已在國(guó)會(huì)通過(guò)，特朗普很可能會(huì)使用行政命令或其他手段，限制氣候技術(shù)的補(bǔ)貼或稅收抵免。而且，特朗普還可能廢除拜登推動(dòng)的旨在建立美國(guó)電動(dòng)車和電池產(chǎn)業(yè)的法律和法規(guī)。

特朗普新一屆政府氣候政策的思路是“沒(méi)有氣候政策”，在價(jià)值觀層懷疑氣候變化，治理層面退出多邊主義，產(chǎn)業(yè)層面對(duì)清潔能源負(fù)向激勵(lì)。

其次，取消石油和天然氣開(kāi)采禁令。特朗普在競(jìng)選活動(dòng)中針對(duì)美國(guó)電價(jià)、汽油價(jià)格持續(xù)上漲問(wèn)題，承諾“設(shè)定一個(gè)國(guó)家目標(biāo)，確保美國(guó)的能源成本是地球上所有工業(yè)化國(guó)家中的最低水平”，并試圖通過(guò)增加油氣鉆探，期待12個(gè)月內(nèi)將能源和電力價(jià)格削減一半。

此外，還有一個(gè)大動(dòng)作將是放松環(huán)境監(jiān)管。特朗普在第一任總統(tǒng)任期內(nèi)撤銷了 100 多項(xiàng)環(huán)境法規(guī)，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)也以各不相同的方式放松了環(huán)境管制，其中大部分旨在減少溫室氣體排放。特朗普還反對(duì)強(qiáng)制性碳排放披露的規(guī)定，他認(rèn)為這類規(guī)定會(huì)增加企業(yè)的合規(guī)成本，尤其是對(duì)能源、制造業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)的負(fù)擔(dān)。

預(yù)期負(fù)面后果

隨著自身綜合實(shí)力的下降和財(cái)政負(fù)荷加重，美國(guó)對(duì)國(guó)際公共產(chǎn)品的供給能力和意愿都有實(shí)質(zhì)削弱。越來(lái)越多的美國(guó)民眾認(rèn)可“美國(guó)優(yōu)先”，認(rèn)為美國(guó)不應(yīng)承擔(dān)“過(guò)多過(guò)重”的國(guó)際責(zé)任，外交政策也不得不由“開(kāi)明的自利”向“自私的自利”轉(zhuǎn)型。這一思路反映到氣候領(lǐng)域，將給目前本已羸弱的全球氣候治理機(jī)制帶來(lái)根本沖擊，造成多重性的后果。

最可見(jiàn)的表現(xiàn)是氣候治理議程將明顯弱化。特朗普主要執(zhí)政基礎(chǔ)來(lái)自中下階層，這個(gè)階層有著濃厚的民粹主義情緒，不關(guān)心氣候變化也不關(guān)心更廣泛的環(huán)境議題，更關(guān)心經(jīng)濟(jì)就業(yè)以及應(yīng)對(duì)氣候變化會(huì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成本。

特朗普這次當(dāng)選雖主要響應(yīng)了這個(gè)階層的心聲，但也得到許多中產(chǎn)階級(jí)的支持。世界經(jīng)濟(jì)普遍滯緩，美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)也遭遇了就業(yè)、通脹以及稅收等諸多問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注度明顯上升。11月11日，第29屆氣候變化大會(huì)（COP29）在阿塞拜疆召開(kāi)，拜登政府派出的代表在會(huì)上所做的承諾已無(wú)人再信，更何況原來(lái)的承諾也從來(lái)沒(méi)有完全兌現(xiàn)過(guò)。

這一方面意味著美國(guó)國(guó)家的政治信譽(yù)在政策反復(fù)中逐步消耗；另一方面也說(shuō)明國(guó)際社會(huì)更多的人不會(huì)再將氣候變化作為核心議題。氣候變化議題雖不能說(shuō)完全泡沫化，但也明顯淡化、弱化，這也就不難理解緣何世界主要大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人均未出席阿塞拜疆COP29。

由此不難推斷，氣候治理成果將被顯著削弱。特朗普退出《巴黎協(xié)議》甚至《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》必然沖擊全球治理進(jìn)程。據(jù)有關(guān)報(bào)告預(yù)估，特朗普如果將其所聲稱的政策措施付諸實(shí)踐，將使2030年美國(guó)的溫室氣體排放量比2005年增加40多億噸，額外排放量將抵消過(guò)去5年全球部署風(fēng)能、太陽(yáng)能和其他清潔技術(shù)所節(jié)省的全部能源總和的兩倍以上。

更嚴(yán)重的后果是，相當(dāng)一批國(guó)家可能在特朗普政府的“示范”下，大幅減少國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度。甚至在氣候問(wèn)題上向來(lái)積極的歐盟，也可能越來(lái)越不愿意承諾更雄心勃勃的氣候目標(biāo)。

此外，特朗普政府退出多邊機(jī)制，并拒絕提供相關(guān)資金，不僅氣候“損失和損害”議題將難有突破，綠色氣候基金的運(yùn)作也將不同程度受到影響。氣候脆弱的發(fā)展中國(guó)家可能不得不將更多的經(jīng)濟(jì)資源用于應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害上，發(fā)展議程不免受到更大影響。

在產(chǎn)業(yè)層面，特朗普將加大對(duì)美國(guó)自身傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)尤其燃油汽車的扶持，回收綠色新政資金。短期看，一些清潔能源的初創(chuàng)企業(yè)可能因失去寶貴的政策扶持和流動(dòng)資金而枯竭。由于美國(guó)缺乏成熟的太陽(yáng)能、風(fēng)電以及電動(dòng)汽車供應(yīng)鏈，在需要扶持的關(guān)鍵時(shí)刻減少支持，無(wú)疑將延緩整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)育。

基于馬斯克的影響，特朗普對(duì)電動(dòng)汽車是否還能獲得支持，目前并沒(méi)有定論。但無(wú)論如何，特朗普政府對(duì)電動(dòng)汽車系統(tǒng)性支持的計(jì)劃可能缺位。不過(guò)也要看到，一些化石燃料公司可能也會(huì)從事部分清潔能源業(yè)務(wù)，譬如地?zé)帷⑻疾蹲脚c封存、煤炭清潔化等業(yè)務(wù)可能受到政策激勵(lì)從而獲得一定發(fā)展。

在貿(mào)易層面，特朗普更在乎他國(guó)的清潔能源產(chǎn)品輸美賺取了多少貿(mào)易逆差，賺走了多少美國(guó)資金。新一屆特朗普政府可能基于平衡貿(mào)易的考慮，徹底禁止或者大面積禁止個(gè)別國(guó)家電動(dòng)汽車和太陽(yáng)能在美國(guó)的銷售，也可能對(duì)他國(guó)投資墨西哥、越南出口到美國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)行更系統(tǒng)、更精準(zhǔn)針對(duì)。

對(duì)中國(guó)的影響及應(yīng)對(duì)

憑借美國(guó)強(qiáng)大的國(guó)力和霸權(quán)地位，特朗普政府正在塑造氣候治理新形勢(shì)，而多邊場(chǎng)合和國(guó)際輿論也呈現(xiàn)出了對(duì)美國(guó)已“無(wú)可奈何”的新局面。這種態(tài)勢(shì)對(duì)中國(guó)的影響以及如何應(yīng)對(duì)，可以從以下幾個(gè)角度來(lái)分析。

新一屆特朗普政府的氣候政策，可能在一定程度上減少中國(guó)的地緣政治壓力。氣候?yàn)?zāi)難事件反復(fù)重現(xiàn)，人類正處于前所未有的多重危機(jī)中，氣候治理正從減排、適應(yīng)向更為廣泛的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和國(guó)際規(guī)則轉(zhuǎn)型。

特朗普?qǐng)?zhí)政之后，國(guó)際社會(huì)意識(shí)到美國(guó)政策的反復(fù)性，也意識(shí)到中國(guó)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性， 中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的道義地位將得到鮮明彰顯。

在這一背景下，中美能否深度參與深度合作直接關(guān)系到能否守住最后底線。遺憾的是，拜登政府執(zhí)政以來(lái)，聚焦“甲烷排放”“煤炭使用”“氣候融資”及“遏制森林砍伐”等問(wèn)題，通過(guò)氣候援助的方式拉攏太平洋島國(guó)，對(duì)中國(guó)進(jìn)行地緣政治施壓。中國(guó)出于多重考量，取消煤電海外輸出、制定了甲烷減排國(guó)家計(jì)劃、同時(shí)以更大力度通過(guò)南南合作等渠道，幫助其他發(fā)展中國(guó)家提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。

特朗普?qǐng)?zhí)政之后，國(guó)際社會(huì)意識(shí)到美國(guó)政策的反復(fù)性，也意識(shí)到中國(guó)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性， 中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的道義地位將得到鮮明彰顯。美國(guó)自然很難從氣候的角度再進(jìn)行地緣政治操作。

可以預(yù)見(jiàn)的是，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)擔(dān)負(fù)更大責(zé)任的期待將會(huì)提高。要控制氣候危機(jī)，美國(guó)政策倒逆，其他的排放大國(guó)就得做出更多的努力，國(guó)際社會(huì)自然對(duì)中國(guó)提出了更高更多的要求。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先是可再生能源比例的要求。盡管中國(guó)目前已經(jīng)是最大的清潔能源生產(chǎn)國(guó)和投資國(guó)，但考慮到目前化石燃料仍然是主要能源利用形式，中國(guó)有必要繼續(xù)加大投資，提升清潔能源比重。其次是向多邊機(jī)制提供更多資金。COP29各國(guó)試圖設(shè)置一個(gè)新的集體量化目標(biāo)，以敲定2025年后發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供的資金量與方式。出資國(guó)家范圍是否擴(kuò)大也將成為討論內(nèi)容，中國(guó)無(wú)疑成為擴(kuò)大的最理想目標(biāo)。

此外，盡早達(dá)峰并開(kāi)始絕對(duì)減排，中國(guó)已經(jīng)制定了雙達(dá)峰目標(biāo)。中國(guó)作為“全球南方”的當(dāng)然成員，會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持既定立場(chǎng)。中國(guó)不改變30-60碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)、既有的資金承諾，顯示足夠的國(guó)際信譽(yù)和負(fù)責(zé)任的大國(guó)風(fēng)范。在多邊談判中，中國(guó)要注重能源供需、可再生能源比例的進(jìn)展，有適度壓力但不宜過(guò)急過(guò)快。

目前全球能源安全受到極大沖擊，中國(guó)能源安全也面臨與歐洲類似的困境，對(duì)外依存度高、價(jià)格波動(dòng)明顯，推進(jìn)氣候治理必須統(tǒng)籌兼顧，不能過(guò)度關(guān)注某個(gè)減排目標(biāo)而忽視與國(guó)民經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)的領(lǐng)域。與此同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展電動(dòng)汽車、可再生能源等新興產(chǎn)業(yè)，千方百計(jì)維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。未來(lái)中美氣候合作可以從地方層面入手，以市場(chǎng)的方式推進(jìn)。