基層政府回應(yīng)擁擠的生成邏輯與治理策略

摘 要：在基層治理中，政府回應(yīng)程序多樣化和多渠道導(dǎo)致政府與民眾間呈現(xiàn)出“強訴求—弱回應(yīng)”關(guān)系，屬事責任則增加了民眾訴求與職能部門的銜接空間，進而導(dǎo)致政府訴求回應(yīng)過程中產(chǎn)生“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象。基層政府“回應(yīng)擁擠”體現(xiàn)為：渠道多樣性與訴求暢通呈現(xiàn)出弱關(guān)聯(lián)性，回應(yīng)制度導(dǎo)致訴求來源分散和難以前置識別；在屬事責任下，多渠道訴求的回應(yīng)主體為相關(guān)職能部門，但職能部門與訴求人缺乏直接溝通機制；政府回應(yīng)鏈條延展是科層行政層級和交辦督辦制度所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性后果，因而“回應(yīng)擁擠”呈現(xiàn)出必然趨勢。破解基層政府回應(yīng)中的“擁擠”現(xiàn)象，需要強化核心訴求渠道、優(yōu)化訴求信息傳遞流程、明確屬事主體回應(yīng)責任、運用信息技術(shù)進行訴求識別篩選等，以期實現(xiàn)訴求人與行政體系內(nèi)事權(quán)責任主體的有效對接和精準回應(yīng)，提升政府回應(yīng)效能。

關(guān)鍵詞：基層政府；回應(yīng)治理；民意訴求

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）06-060-（10）

本文系國家社科基金重點項目“特大型城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（22AZD141）、國家社科基金青年項目“少數(shù)基層干部‘空忙’現(xiàn)象及矯治機制研究”（21CZZ036）、深圳市建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)研究中心重大課題“深圳黨建工作創(chuàng)新案例與經(jīng)驗研究——民意速辦”（SFQZD2401）的階段性成果。

收稿日期：2024-06-16

作者簡介：馮秀成 男（1987— ）深圳大學(xué)政府管理學(xué)院、全球特大型城市治理研究院副研究員

陳 文 男（1979— ）深圳大學(xué)政府管理學(xué)院、全球特大型城市治理研究院執(zhí)行院長 教授 博士生導(dǎo)師

一、問題意識與文獻回顧

在責任政府和服務(wù)型政府理念中，回應(yīng)民意訴求構(gòu)成政府治理合法性基礎(chǔ)，是政府行政效能的直接體現(xiàn)［1］。政府對民眾訴求能夠精準識別和及時有效回應(yīng)，是構(gòu)成政府治理能力的重要維度。隨著我國國家治理現(xiàn)代化的逐步推進，強化政府回應(yīng)能力建設(shè)是未來政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要方向。我國政府回應(yīng)制度與渠道建設(shè)歷經(jīng)多次行政體制改革，尤其在政府信息化建設(shè)方面得到了改善，政府回應(yīng)制度逐漸完善、回應(yīng)能力得到顯著提升?；诖?，政府回應(yīng)也成為學(xué)界對于政府治理研究的重要議題。在實證研究層面，學(xué)界主要從三個維度對政府回應(yīng)行為進行研究。

一是結(jié)構(gòu)主義視角下的政府回應(yīng)行為分析。此種研究遵從結(jié)構(gòu)—行為的視角，即分析政府回應(yīng)作為一種主體性能動行為，其背后所蘊含的結(jié)構(gòu)性因素對其產(chǎn)生何種影響。結(jié)構(gòu)主義視角強調(diào)政府回應(yīng)不是單一的政府行為，而是政府在政治結(jié)構(gòu)中所產(chǎn)生的基于某種行為邏輯和策略的能動選擇，并在此基礎(chǔ)上對政府回應(yīng)行為的差異性、多樣性做出解釋［2］。有學(xué)者認為地方政府回應(yīng)的積極性受到上級政府監(jiān)督機制和社會壓力的影響［3］，也有學(xué)者指出互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運行導(dǎo)致政府輿論壓力倍增，使其回應(yīng)速度得到提升［4］。在諸如“市長信箱”“12345熱線”等技術(shù)性回應(yīng)渠道制度化過程中，政府回應(yīng)民眾訴求成為獲取政績點的重要考量，因而促使一些地方政府能夠及時有效地回應(yīng)民眾訴求［5］。也有學(xué)者指出當前我國民意訴求渠道的開放性和政府管理體制的封閉性導(dǎo)致政府回應(yīng)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性困境［6］。

二是政府回應(yīng)行為的因果機制分析。此種視角關(guān)注政府回應(yīng)民眾訴求行為中的各種運行機制，用以解釋具體政府回應(yīng)行為中的因果關(guān)系。有學(xué)者指出我國政府回應(yīng)機制的五大基本要素為回應(yīng)主體、客體、對象、渠道和反饋，并進一步將回應(yīng)機制劃分為控制型、管理型、參與型［7］。也有學(xué)者將政府積極介入訴求渠道管理的方式界定為公眾導(dǎo)向型政府回應(yīng)模式［8］。對政府回應(yīng)“阻滯”現(xiàn)象的分析關(guān)注為何在我國政府回應(yīng)制度愈發(fā)完善的背景下，仍舊產(chǎn)生回應(yīng)效率低、回應(yīng)不及時的現(xiàn)象，學(xué)者們給出諸如“有限回應(yīng)”［9］“壓力回應(yīng)”［10］“選擇性回應(yīng)”［11］等各種解釋。又如，將政府回應(yīng)作為政府決策的一種運行機制，有學(xué)者指出回應(yīng)機制有助于提升政府決策的共同性和開放性［12］，也有學(xué)者從信息技術(shù)運用來分析網(wǎng)民政治話語如何被納入到政府回應(yīng)過程中來，成為民意表達的重要機制［13］。

三是過程視角下的政府回應(yīng)行為分析。此種微觀路徑關(guān)注具體訴求回應(yīng)過程中的政府行為邏輯及其特征。由于訴求表達和民意回應(yīng)是一個動態(tài)的、在具體情境中的政府與民眾互動過程，因而不少學(xué)者強調(diào)要在具體情境下研究政府與民眾互動中的行為邏輯。有學(xué)者指出政府回應(yīng)過程中遵循利益至上的理性邏輯、公平優(yōu)先的價值邏輯和慣性主導(dǎo)的積習(xí)邏輯［14］。也有學(xué)者指出，政府對民眾訴求采取分類回應(yīng)策略，如涉及民眾權(quán)利類、政府及官員類、公共事務(wù)類等不同性質(zhì)的訴求，政府的反應(yīng)、處理和回應(yīng)時間都有不同［15］，產(chǎn)生鐘擺式回應(yīng)行為［16］等。有研究關(guān)注政府回應(yīng)過程中存在著政府主動“制造回應(yīng)”來引導(dǎo)政府與民眾有效互動［17］，還有研究關(guān)注基層選擇性應(yīng)付民眾訴求的發(fā)生機理［18］。

以上研究對于政府回應(yīng)的解釋具有積極意義，但從政府回應(yīng)的主客體關(guān)系來看，此種解釋皆是從政府主導(dǎo)論的角度出發(fā)分析政府回應(yīng)行為，對于民眾訴求結(jié)構(gòu)性特征有所忽略：一是未能分析當前我國民意訴求表達渠道和制度設(shè)置具備何種結(jié)構(gòu)性特征，對政府回應(yīng)帶來什么樣的影響；二是未能區(qū)分民意訴求識別主體與事權(quán)責任主體的差異性，即政府內(nèi)部怎么分解民意訴求回應(yīng)責任，導(dǎo)致將政府回應(yīng)僅僅限定為政府對民眾訴求的識別和吸納，對事權(quán)主體回應(yīng)訴求有所忽略。此外，學(xué)界對于新的訴求表達方式關(guān)注較多，但未能有效關(guān)注各種渠道之間的差異性對于訴求表達帶來的影響，例如，網(wǎng)上訴求渠道增多并不一定減少實際訴求表達。

基于以上文獻綜述和分析，本研究的問題是：在民意訴求得到政府有效識別情況下，政府回應(yīng)機制對于民意訴求的應(yīng)對過程和行為邏輯呈現(xiàn)出何種特征？具體而言，（1）在正式與非正式的渠道下，民眾利益訴求表達呈現(xiàn)出何種結(jié)構(gòu)性特征？（2）對于政府行政而言，民意識別主體與事權(quán)責任主體之間的訴求信息傳遞機制是否暢通？（3）為何產(chǎn)生政府回應(yīng)過程中的“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象？

本研究所指的基層政府，即區(qū)縣級政府以及最低一級屬地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府。在基層治理中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并未建立起嚴格意義上的職能部門體系，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地治理權(quán)限不完備，因而，民眾“討說法”的主要對象在于區(qū)縣級政府這一主體層級。具體的途徑包括書記信箱、區(qū)縣長信箱、書記大接訪制度、12345熱線、區(qū)縣陽光信訪平臺、區(qū)縣信訪局，以及各種非正式的網(wǎng)絡(luò)輿情平臺等。這些渠道呈現(xiàn)出多元化、多功能的特征，并且一些訴求吸納渠道設(shè)置了考核任務(wù)，即要求一定時限按照一定程序回應(yīng)民眾提出的訴求。這讓基層政府回應(yīng)民眾訴求，成為理解基層體制運作的重要切入點。因而，民眾訴求的表達方式與體制運作的基本邏輯之間存在一定的張力，導(dǎo)致基層政府雖然能夠充分吸納民眾訴求，但是訴求作為信息在政府系統(tǒng)內(nèi)識別、傳遞以及處理，卻呈現(xiàn)出相對的失效狀態(tài)。本研究即是分析體制吸納、回應(yīng)民意訴求過程中為何低效。

二、回應(yīng)結(jié)構(gòu)：訴求識別主體與屬事責任主體的內(nèi)在張力

當前我國政府回應(yīng)制度強調(diào)政府廣開言路和拓展民意訴求征集渠道，導(dǎo)致基層黨委政府建立起主體多元體系。由于政府訴求收集渠道依托于不同的職能部門和各屬地，而具體訴求所涉及的事權(quán)主體往往在于單一的職能部門，因而，在政府回應(yīng)過程中，存在著訴求收集責任主體與訴求涉及事權(quán)責任主體之間的信息傳YAjQhHYfvrU7dGbAnTlP/A==遞與轉(zhuǎn)換，構(gòu)成政府回應(yīng)的內(nèi)在張力。

（一）政府回應(yīng)過程中的主體類型

1.基層政府內(nèi)的不同科層部門。有學(xué)者指出，縣級黨委、政府及社情民意機構(gòu)是民意訴求的主要辦理主體［19］。在政府回應(yīng)的過程中，科層意義上的政府回應(yīng)主體往往是不斷變化的。從基層科層制結(jié)構(gòu)來看，政府回應(yīng)的主體類型包括縣委、縣政府、縣級職能部門，以及更下一級的屬地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府。由于回應(yīng)主體存在層級差異，因而訴求人在向不同主體進行訴求表達時，所得到的回應(yīng)行為有所差異。從廣義層面來看，只要是屬于黨和政府對民眾訴求的及時識別和處理，皆屬于政府回應(yīng)的范疇。

政府回應(yīng)主體具有兩個特征。其一，回應(yīng)主體只有在同一層級的政府及其職能部門，才構(gòu)成有效的訴求表達。其二，政府回應(yīng)主體會根據(jù)回應(yīng)的次數(shù)發(fā)生改變，即政府回應(yīng)部門的層級會因政府回應(yīng)的次數(shù)變動而變動。一般來說，政府回應(yīng)過程先是從低層級主體回應(yīng)，再到高層級主體介入，最后回到基層政府及職能部門進行回應(yīng)，但其回應(yīng)主體會根據(jù)不同的民眾訴求呈現(xiàn)不規(guī)則的變化［20］。而政府回應(yīng)中不同的主體類型決定不同的回應(yīng)方式。面對民眾的訴求，政府職能部門在輿論壓力下一般選擇被動回應(yīng)的方式給予回應(yīng)。在回應(yīng)載體的選擇上，民眾對黨委的訴求主要通過書記留言板、書記信箱等方式展開互動，對政府的訴求則主要通過市長信箱、政府門戶網(wǎng)站留言板等方式進行。

2.正式與非正式渠道中的回應(yīng)主體。政府回應(yīng)是指在公眾利益最大化的原則下，政府對社會及公眾的訴求進行制度整合的互動過程［21］，這種互動過程首先涉及政府回應(yīng)渠道的問題。政府回應(yīng)渠道可劃分為兩類，一類是正式回應(yīng)渠道，一類是非正式回應(yīng)渠道。正式回應(yīng)渠道是指在回應(yīng)組織系統(tǒng)內(nèi)，依據(jù)一定的組織原則進行溝通與回應(yīng)的方式，如通過市長信箱、市長留言板、人大代表政協(xié)委員提交的民眾訴求意見、信訪件等向政府權(quán)力中樞表達民眾及個人訴求。

非正式回應(yīng)渠道是指正式回應(yīng)渠道之外的信息交流與傳遞，是正式回應(yīng)渠道的有機補充，主要是信息媒體，例如貼吧、微博、網(wǎng)絡(luò)論壇、微信公眾號、民意訴求小程序等。非正式回應(yīng)渠道往往能較為靈活且迅速地適應(yīng)民眾訴求的變化，精簡政府回應(yīng)的程序，并能獲取大量通過正式回應(yīng)渠道難以獲得的信息。但在非正式回應(yīng)渠道上，新聞媒體作為政府信息公開與回應(yīng)的重要載體，當社會UxAMolH31Zy0ahECN/FBDQ==上出現(xiàn)不利于政府的負面信息時，政府需要及時取得回應(yīng)的主動權(quán)。因此政府回應(yīng)主體發(fā)布信息與輿論引導(dǎo)均具有單向性，不重視雙向交流對話，流于形式并缺乏平等溝通意識［22］。

（二）屬事責任：民眾訴求回應(yīng)的事權(quán)主體

訴求回應(yīng)的事權(quán)責任主體主要是具體的職能部門，即與民眾訴求直接相關(guān)的業(yè)務(wù)部門。這些業(yè)務(wù)部門是專項工作開展的責任主體，具有行政法意義上的主體權(quán)力。由于民眾訴求大多是具體的事項及利益糾紛，有學(xué)者通過人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”21萬多網(wǎng)民發(fā)帖和政府回應(yīng)資料，考察在網(wǎng)絡(luò)空間中民眾關(guān)注的議題類型，發(fā)現(xiàn)民眾對就業(yè)、交通、企業(yè)與文化娛樂等經(jīng)濟發(fā)展議題的關(guān)注度最高，其次關(guān)注較高的是環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、教育與社會治安等民生福利類議題［23］。因而，在政府回應(yīng)民意訴求時，行政體系對訴求識別和吸納之后，還存在著將訴求交由具體的職能部門進行問題解決，即事權(quán)責任主體在訴求回應(yīng)中占有重要地位。

民眾訴求回應(yīng)的事權(quán)主體會根據(jù)不同的議題歸屬、訴求主體以及議題的復(fù)雜程度采取不同的回應(yīng)策略。一般而言，較為強勢的訴求主體和復(fù)雜程度較低的議題更容易獲得地方政府的回應(yīng)，而相對弱勢的訴求主體且復(fù)雜程度較高的議題則難以得到地方政府的回應(yīng)。如農(nóng)村環(huán)境保護類議題因復(fù)雜程度較高，導(dǎo)致訴求回應(yīng)的事權(quán)主體做出的回應(yīng)性較低。農(nóng)業(yè)農(nóng)村與就業(yè)等相關(guān)的議題因訴求主體較為弱勢，則同樣導(dǎo)致回應(yīng)性較低。而拆遷征地等相關(guān)的議題不僅復(fù)雜程度高且訴求主體較為弱勢，因此訴求回應(yīng)的事權(quán)主體很少對此類議題做出回應(yīng)。民眾訴求回應(yīng)的事權(quán)主體為相關(guān)職能部門，但職能部門與訴求人之間的溝通存在單向性，政府回應(yīng)的政治平等性與回應(yīng)能力建設(shè)較為薄弱。

在屬事責任制下，訴求回應(yīng)主體的作用與人的因素顯得十分重要。政府并非抽象的，政府工作人員是其重要組成部分。在政府回應(yīng)的過程中，訴求回應(yīng)的事權(quán)主體是與民眾訴求直接相關(guān)的專項工作開展的責任主體，其中政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)職能部門負責人發(fā)揮的作用最大。在基層政府中，主要領(lǐng)導(dǎo)人具有更為集中且實在的權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)人不僅對基層政府工作人員的影響突出，對民眾訴求的回應(yīng)影響更是顯著。民眾訴求回應(yīng)渠道是否暢通，關(guān)鍵取決于基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部是否重視，主要領(lǐng)導(dǎo)的命令是訴求回應(yīng)主體的重要動力。需要注意的是，基層政府領(lǐng)導(dǎo)人在政府回應(yīng)民眾訴求的過程中所發(fā)揮的作用并非完全根據(jù)科層制結(jié)構(gòu)下的部門分工責任，更多是按照越級干預(yù)發(fā)揮作用。一般情況下，民眾的訴求如果能夠獲得政府領(lǐng)導(dǎo)人的重視，都會得到較好的政府回應(yīng)效果。當前我國的地方政府回應(yīng)體制較為遲鈍，民眾認識到政府領(lǐng)導(dǎo)人在政府回應(yīng)過程中所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用，當制度無法滿足民眾的利益訴求表達時，民眾往往將希望寄托于政府領(lǐng)導(dǎo)人及上級政府部門，直接導(dǎo)致政府訴求回應(yīng)主體與事權(quán)主體出現(xiàn)分離。

（三）訴求回應(yīng)主體與事權(quán)責任主體的分離

從回應(yīng)過程來看，政府及行政負責人作為民眾訴求回應(yīng)的關(guān)鍵調(diào)節(jié)點，通過科層制傳導(dǎo)自上而下的制度壓力，從而影響與民眾訴求直接相關(guān)的職能部門對訴求的回應(yīng)程度，導(dǎo)致相關(guān)職能部門回應(yīng)民眾訴求時根據(jù)情景因素的差異而表現(xiàn)出不同回應(yīng)的態(tài)度。同時作為專項解決民眾訴求的責任主體在回應(yīng)民眾訴求時面臨的不是社會直接給予的壓力，而是自上而下傳導(dǎo)的制度壓力，使得民眾訴求回應(yīng)主體與事權(quán)主體呈現(xiàn)脫鉤的狀態(tài)。即訴求來源渠道多樣，但多樣化的訴求收集主體，并不是這些訴求具體需要處理的事權(quán)責任主體。例如，一項涉及民眾宅基地的訴求，如果通過市長信箱提交，市政府辦公室即是訴求回應(yīng)的主體，但這一事項的事權(quán)主體，即能夠處理和解決訴求的責任單位在于市政府職能部門——市住建局。根據(jù)屬地原則的要求，需要將涉及民眾宅基地的訴求分到相關(guān)責任單位并由其落實，因而此項訴求需要從市政府辦公室轉(zhuǎn)交到市住建局。在此過程中，市政府辦公室作為訴求回應(yīng)主體，需要在規(guī)定時間內(nèi)向訴求提出人做出回應(yīng)，同時，住建局也需要在規(guī)定時間內(nèi)向訴求提出人做出回應(yīng)。因程序較為繁瑣，容易出現(xiàn)政府回應(yīng)不及時且不到位的現(xiàn)象，造成民眾對政府回應(yīng)的不滿。

在民眾訴求回應(yīng)主體與事權(quán)主體分離的情況下，這種回應(yīng)模式不利于訴求信息在政府體系內(nèi)部傳遞，政府回應(yīng)鏈條被迫拉長，回應(yīng)行為缺乏常規(guī)化與制度化操作，降低了政府回應(yīng)的效率與質(zhì)量。一方面，對于民眾訴求表達的信息收集、分類、處理與反饋都需要一定的時間，在層級制結(jié)構(gòu)體制與條塊體制中，按照屬事責任原則，民眾訴求表達的信息不僅會在同一層級政府部門內(nèi)部流動，也涉及不同層級政府間的溝通，訴求信息溝通影響到政府回應(yīng)的效率。民眾的訴求往往是復(fù)雜多變的，一項訴求可能涉及多個部門，即該項訴求可能需要多個事權(quán)主體進行協(xié)商，接收訴求的回應(yīng)主體是否有權(quán)責協(xié)調(diào)各部門極大地影響了回應(yīng)質(zhì)量與效率，而質(zhì)量與效率是評價政府回應(yīng)力的重要指標。另一方面，由于民眾訴求回應(yīng)主體與事權(quán)主體呈現(xiàn)脫鉤的狀態(tài)，導(dǎo)致政府在對民眾的訴求作出回應(yīng)時，對回應(yīng)載體的運用隨意性較大，缺乏應(yīng)有的規(guī)范化與制度化。同時政府回應(yīng)的動力并非來自社會與公眾的壓力，而是來自自上而下傳導(dǎo)的制度壓力，因此在實際操作中，政府往往將民眾提出的訴求與回應(yīng)形式化，忽略了政府為民眾解決直接利益訴求才是政府回應(yīng)的本質(zhì)所在。

三、政府回應(yīng)過程中的“回應(yīng)擁擠”產(chǎn)生邏輯

政府回應(yīng)過程中的“回應(yīng)擁擠”，即指由于訴求渠道的開放性和多樣性，導(dǎo)致回應(yīng)過程呈現(xiàn)出民意表達的“強訴求”和政府被動式的“弱回應(yīng)”，以至于政府回應(yīng)行為呈現(xiàn)出難以有效識別和篩選訴求人的真實意圖，并產(chǎn)生重復(fù)回應(yīng)和多次應(yīng)答卻難以有效解決訴求的困境。強訴求-弱回應(yīng)背景下所產(chǎn)生的回應(yīng)過程中“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象是當前我國政府回應(yīng)制度和實踐機制的雙重結(jié)果。

（一）政府與民眾關(guān)系：“強訴求-弱回應(yīng)”特征

在既有的政府回應(yīng)制度背景下，正式回應(yīng)渠道的多樣化促使民眾提出訴求的有效渠道大大增加，同時，由于訴求表達具有個體差異性，推動民眾在訴求表達時往往采取多渠道的形式進行。因而，當作為整體性的地方政府在通過不同渠道獲取民眾訴求時，地方黨政體制需要就來源廣泛的民意訴求進行有效的、及時的回應(yīng)，以至于產(chǎn)生“強訴求-弱回應(yīng)”的特征。

1.強訴求的產(chǎn)生：多樣性和剛性訴求表達機制

民意強訴求的產(chǎn)生，即在訴求多樣性機制下，訴求能夠通過有效的方式為政府所接受，但此種訴求表達對于政府而言并不構(gòu)成行政責任，政府回應(yīng)的要求在于對民眾訴求的及時回應(yīng)。強訴求并未能夠有效轉(zhuǎn)化為回應(yīng)主體的有效回應(yīng)、積極回應(yīng)，行政體系對于民意強訴求往往采取“不出事”“事后回應(yīng)”“甩鍋”等方式來處理，這即體現(xiàn)出政府回應(yīng)出現(xiàn)強壓力但未能維持治理有效性。民眾訴求表達渠道增多以后，導(dǎo)致政府需要抽出一定的行政資源來吸收民意訴求。訴求表達機制BJWBq4LfY9Jta/5tvPPEe2n7T8Pu7/vc+/4JbaUAZrw=本意是為了廣開言路，使得民意訴求表達能夠有效對接政府行政體系，即民眾有訴求能夠找到政府進行適當表達。當前我國的民意訴求表達渠道較為豐富，對于提升政府吸納民意的能力有積極的作用。但由于行政體制的內(nèi)部主體較為多元，將一些非正式回應(yīng)主體納入到訴求吸納對象中來，使得政府需要耗費一定的行政資源來對民眾訴求進行回應(yīng)。

2.弱回應(yīng)現(xiàn)象：壓力機制下的政府被動策略

由于政府對民眾訴求的回應(yīng)是政府形象和治理能力的重要體現(xiàn)，因而不少地方政府注重對民意的及時回應(yīng)。同時，由于在諸種回應(yīng)制度規(guī)定中，例如信訪件的回應(yīng)有嚴格的時間和程序規(guī)定，使得政府回應(yīng)行為必須按照一定的程序來進行。因而，過度注重回應(yīng)形式將對回應(yīng)效果產(chǎn)生影響。一些政府回應(yīng)的創(chuàng)新被納入到政府亮點工作考核之中，來自上級政府和部門的考核壓力，使得地方政府必須有效應(yīng)對民意訴求。在諸如“12345”“市長熱線”等標準化的回應(yīng)制度規(guī)定下，政府回應(yīng)變成一種責任機制和壓力機制，即回應(yīng)行為是否標準化和程序化，成為考評政府回應(yīng)能力的重要標準。此種行為邏輯導(dǎo)致政府回應(yīng)的壓力增強，政府回應(yīng)的本質(zhì)產(chǎn)生一定程度的變異，不利于政府與訴求人的有效互動。

（二）回應(yīng)過程不合理：難以精準識別與缺乏有效整合

從訴求表達有效性來看，訴求人與行政體系內(nèi)事權(quán)責任主體的直接對接，是訴求表達最高效的理想化形式。例如，民眾具體的利益訴求需要直接與能夠解決此訴求的職能部門或直接相關(guān)屬地進行對接，且后者能夠在行政職能范圍內(nèi)有效解決民眾提出的合理訴求。在此過程中，影響到政府回應(yīng)有效性的關(guān)鍵在于：政府對民意訴求的有效識別，行政體系對訴求意愿的有效傳遞。

1.行政體系難以精準識別民意訴求

在壓力型體制下，職能部門缺乏直接對接訴求人進行回應(yīng)的壓力和動力，即無法對訴求人的意見進行有效的回應(yīng)。因而政府拓展了多種訴求表達渠道，期望行政體系能夠廣泛地、深入地接收民意訴求。但廣泛增設(shè)渠道與訴求有效回應(yīng)并沒有較強的相關(guān)性，其原因在于訴求識別后，能否有效轉(zhuǎn)化和對接到具體的事權(quán)責任主體，以及其是否能夠及時有效地處理訴求。

由于訴求來源渠道的多樣化，以及責任主體之間的差異性，導(dǎo)致同樣訴求在多渠道上的提出，難以進行有效的精準識別。具體而言，多樣化的民意表達機制，使得訴求來源更加廣泛，行政體系內(nèi)的各種訴求識別主體，需要通過一定的行政資源來收集和預(yù)處理這些民意訴求。同時，還需要將民意訴求從識別主體有效轉(zhuǎn)移到事權(quán)責任主體。正如研究者曾到中部X市職能部門調(diào)研時，向市住建局負責民眾訴求回應(yīng)工作的干部了解到：同樣一個信訪件，前前后后我們需要多次多處回復(fù)，要給市委督查室、市政府辦公室、信訪局，甚至是電子政務(wù)辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），只要是他在這些渠道投遞過了的，我們都要給出正式回復(fù)，而且回復(fù)有時間限制，這樣導(dǎo)致我們每進行一步，就要匯報一步。本來一個簡短的時間，我們處理完了給他一個答復(fù)即可，結(jié)果因為程序規(guī)定，浪費了大量時間，事情越拖越長①。

2.行政體系在接收訴求后難以進行差異化整合

由于民意訴求表達具有較強的個體差異性，因而此種差異性在通過多樣化的渠道進行表達時，政府系統(tǒng)內(nèi)部的各平臺和責任主體，并未有適當?shù)脑V求整合機制。即使在具有諸如“陽光信訪平臺”等信息化技術(shù)手段支持下，民意訴求的差異性和個體化特征仍舊難以有效整合。在此背景下，政府回應(yīng)呈現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)付行為，即有什么訴求就對應(yīng)回復(fù)什么訴求，一旦訴求呈現(xiàn)大量的重復(fù)和相似，行政體系就難以去做出有效的調(diào)整和優(yōu)化。當作者向督查室工作人員詢問“何種方式能夠解決此問題”時，工作人員J某稱：

要明確訴求信息來源渠道，各種來源渠道要有一個初步的識別，不能什么事情都直接往我們這里集中，要把一些不必要的、不合理的訴求去除掉。另外，所有的意見來了以后，需要有一個整合、篩選，重復(fù)的、反復(fù)提過的、相似的，也要去掉。還要把回應(yīng)時間延長一些，把一些老大難的問題，留給相關(guān)部門去認真處理，一次處理不好，就多次處理，你不解決，后面不停地投訴，又要花大量時間去回復(fù)，形式大于內(nèi)容了，解決不了真問題②。

對于訴求識別主體與事權(quán)責任主體之間關(guān)于民意訴求信息傳遞是否通暢，J某稱：

這個是通暢的，只要我這里交辦及時，他們都能夠收到訴求件，這些都是要登記，不停督促解決的。有一些影響比較大或者說反復(fù)在上訪的問題，市長會不定期地問，我們也要督他們做事，不然領(lǐng)導(dǎo)問起來一問三不知，這不行③。

由此可見，民意訴求能夠有效在行政體系內(nèi)傳遞，但此種傳遞渠道所依靠的是政府條塊關(guān)系中的科層制邏輯，訴求信息并未在此過程中得到有效整合。由于訴求回應(yīng)主體與事權(quán)責任主體之間的分離，導(dǎo)致訴求信息溝通增加了政府回應(yīng)的成本。

（三）政府“回應(yīng)擁擠”：行政資源浪費與回應(yīng)行為異化

在政府回應(yīng)過程中產(chǎn)生的“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象，指的是當前我國地方政府回應(yīng)制度背景下，由于民意訴求表達渠道機制繁多、訴求吸納主體與事權(quán)責任主體分離以及訴求回應(yīng)鏈條過長等原因，導(dǎo)致的政府回應(yīng)過程中產(chǎn)生的訴求信息傳遞效率不高、責任主體不夠明確、政府回應(yīng)效率有限且造成行政資源浪費的現(xiàn)象。此種現(xiàn)象的產(chǎn)生表明地方黨政體制在與民眾訴求互動時所體現(xiàn)出來的政府行為邏輯，也體現(xiàn)出開放性體制對于民意訴求的認知態(tài)度和回應(yīng)策略邏輯。

“回應(yīng)擁擠”的產(chǎn)生，體現(xiàn)出當前我國地方黨政體制在回應(yīng)民意訴求時所采取的治理邏輯在于：利用多樣化渠道來提升政府對民意訴求的識別能力，以有效降低民意訴求信息不確定性對于政府治理風險帶來的挑戰(zhàn)；在吸納民意訴求同時，地方行政體系能夠通過“屬事責任”將民意訴求傳遞至具體的職能部門來進行壓力傳導(dǎo)；地方黨委政府通過強化訴求回應(yīng)過程的監(jiān)督管理，使民意訴求所涉及的問題能夠得到有效的處理和解決。在此種治理邏輯下，政府動員行政資源對民意訴求進行吸收和回應(yīng)，但從本質(zhì)上來講，此種民意訴求政府回應(yīng)的鏈條過于冗長。地方政府并未有效建立起訴求人與事權(quán)責任主體之間直接且有效的政府回應(yīng)機制。例如，訴求人由于不同訴求提交渠道的程序有所差異，導(dǎo)致同一訴求到達回應(yīng)主體的時間有先后，而在回應(yīng)主體向事權(quán)主體交辦訴求時，又產(chǎn)生時間上的差異。在此情況下，同一訴求表達在不同時間內(nèi)到達同一事權(quán)責任主體，因而，作為事權(quán)責任的主體，需要在規(guī)定時間內(nèi)對同一訴求做出不同的答復(fù)，導(dǎo)致相關(guān)職能部門需要針對同一訴求進行多次回復(fù)。以至于在回復(fù)訴求人的過程中，多次產(chǎn)生諸如“您的意見正在辦理”“您的意見正在開會研究中”的應(yīng)付性回應(yīng)。

四、提升政府回應(yīng)效率的對策與建議

基層體制與民眾在訴求表達和回應(yīng)上所產(chǎn)生的“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象，并未否認體制的合法性及有效性。但是，此種現(xiàn)象體現(xiàn)出體制與民眾互動時存在程序不夠優(yōu)化、機制不夠順暢的不足。因而，需要從訴求回應(yīng)機制、訴求表達機制和回應(yīng)責任關(guān)系等方面治理政府回應(yīng)中的“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象。

（一）精簡和優(yōu)化民意訴求吸納核心機制

當前基層政府吸納民眾訴求的途徑和渠道較為繁多，且各種渠道之間缺乏協(xié)作和整合。這些關(guān)于民意表達、吸納渠道的制度設(shè)置，充分體現(xiàn)出黨和政府對民眾訴求的高度重視。在基于執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)制各種政府吸納民意的制度規(guī)定，的確是強化政府與社會有效互動的治理機制。但是，由于訴求表達和吸納機制歸屬于不同主體，此種回應(yīng)制度的責任界定，使得不同的廣義的屬地政府這一主體之下，還存在著具體的行動主體。同時，訴求吸納主體與訴求回應(yīng)主體又存在著差異性。例如，在全國推廣的“市長信箱”制度，為民眾與政府核心部門的訴求表達對接提供了便利。但是，訴求如何從政府核心部門移交至具體的訴求回應(yīng)部門，則存在著機制不清晰、路徑不順暢的狀況。因而，在訴求表達和吸納的制度設(shè)置上，需要強化訴求信息渠道的正式性、權(quán)威性和有效性，使得政府與民眾的訴求互動程序更加規(guī)范。在數(shù)字政府和智慧政府建設(shè)的新背景和新形勢下，需要進一步整合原有的多渠道反映機制，便利民眾和政府之間的互動，利用智能技術(shù)輔助處理民眾訴求，增強民意訴求的整體性回應(yīng)能力和有效辦理民意訴求的能力。

（二）優(yōu)化行政體系民意訴求整合機制

渠道分散、整合能力弱，是當前基層政府訴求識別和吸納機制存在的不足。分散的訴求吸納渠道導(dǎo)致訴求難以得到初步整合，產(chǎn)生分散回應(yīng)、重復(fù)回應(yīng)等現(xiàn)象。因此，應(yīng)設(shè)立由專職部門對民意訴求進行有效篩選和整理，使得民意訴求能夠類型化、專業(yè)化、精準化分流?？茖芋w制與民眾訴求的對接應(yīng)當是多元、開放和高效的。由于民意訴求存在著個體化、復(fù)雜性和不確定性，因而，科層體制需要將民意訴求進行篩選、識別和整合，使民意訴求能夠更加精準地移交到具體的政府職能部門，提高民意訴求對接的精準度。推進城市社會治理的信息化、數(shù)字化、智能化和智慧化改革，將大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿信息技術(shù)深度嵌入民意訴求服務(wù)領(lǐng)域，探索和應(yīng)用民眾訴求的智能分類與分撥、智能客服機器人使用等技術(shù)。

（三）簡化行政體系內(nèi)的訴求信息傳遞流程和督辦程序

民意訴求雖然能夠被基層政府充分吸納，即體制能夠迅速識別和接受民意訴求，但是民意訴求作為待處理的信息，卻在官僚體制內(nèi)部傳遞時缺乏整合機制和高效的分流渠道。同時，由于訴求在體制內(nèi)傳遞和處理時，是依托于屬事屬地責任壓力來進行監(jiān)管的，這導(dǎo)致職能部門或者屬地是在“唯上”地回應(yīng)訴求，而不是直接對接民意訴求人的意見。因而，需要簡化行政體系內(nèi)訴求信息傳遞的程序，使得訴求人能夠直接與解決事務(wù)的職能部門對接，使職能部門集中精力去回應(yīng)處理個體化訴求，減少其程序化回應(yīng)的次數(shù)，避免只注重回應(yīng)程序和輕視回應(yīng)效果的傾向，可通過相關(guān)創(chuàng)新制度的設(shè)置和技術(shù)手段的實現(xiàn)簡化行政體系內(nèi)訴求信息傳遞的程序。

（四）強化政府訴求回應(yīng)的整體性

就基層政府治理而言，要真正提升政府回應(yīng)能力，應(yīng)當提高政府的整體性治理績效。雖然民眾訴求是個體化表達，但是民眾訴求也是集體意志的呈現(xiàn)。對于民眾集中反映的訴求，需要通過政府一攬子政策來集中解決，而不是通過重復(fù)回應(yīng)和問題導(dǎo)向的治理策略。對于民意訴求而言，基層政府應(yīng)當通過諸如“政府十件實事”“民生事項”等納入政府工作報告的制度性公共項目來一攬子有效解決，從根本上解決民意訴求的問題來源，以積極的政府治理行為和主動治理來回應(yīng)廣大民眾的利益訴求。

五、總結(jié)與結(jié)論

民意訴求結(jié)構(gòu)性特征以及政府回應(yīng)機制將對政府行為產(chǎn)生影響。由于民眾訴求偏好側(cè)重于與自身利益相關(guān)的個體化訴求，因而導(dǎo)致民意訴求回應(yīng)的事權(quán)責任主體多是以具體業(yè)務(wù)工作為主的職能部門。而當前我國地方政府回應(yīng)機制側(cè)重于“廣開言路”，地方黨政體制內(nèi)部設(shè)立多元化渠道來吸收民意，即訴求接收主體的廣泛性與訴求事權(quán)責任主體的分散性存在內(nèi)在張力。此種結(jié)構(gòu)使得政府回應(yīng)過程中產(chǎn)生民意訴求吸納識別、訴求轉(zhuǎn)交和訴求回應(yīng)的流程，并且由于此流程涉及科層制內(nèi)不同的責任主體，因而在政府回應(yīng)過程中的訴求信息和壓力傳導(dǎo)，產(chǎn)生了一定的偏差，導(dǎo)致“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

民意訴求呈現(xiàn)出多維、零散和個體化特征，導(dǎo)致政府難以做到民意訴求精準化識別。民意訴求呈現(xiàn)出愈發(fā)強烈的個體化特征，導(dǎo)致集體訴求降低而個人隨意性訴求、私人訴求增多。對于普通民眾而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道一級政府在政府回應(yīng)中是較低層次的政府主體，由此導(dǎo)致民眾往往向更上一級政府表達民意，而區(qū)市一級政府由于科層化凸顯而缺乏做群眾工作的空間，因而難以對民眾訴求進行有效的熟知和理解。這種訴求表達特征與訴求對接方式的差異性邏輯，導(dǎo)致地方政府與民眾互動時呈現(xiàn)出疏離感。雖然當前我國設(shè)定了較為完備的民意訴求表達制度，但在政府治理過程中，訴求能夠被有效重視和回應(yīng)，仍舊依賴于行政體系對于訴求回應(yīng)壓力的感知程度，仍舊是被動式的壓力回應(yīng)邏輯。

政府內(nèi)部組織構(gòu)成及其責任關(guān)系對于政府回應(yīng)效能有重要影響。地方政府由諸多明確的責任主體所構(gòu)成，而民意訴求往往有明確的事權(quán)責任主體，訴求表達機制即是要實現(xiàn)個體化的訴求表達與行政系統(tǒng)內(nèi)明確事權(quán)主體之間的有效對接。政府對民意訴求的及時回應(yīng)即是要實現(xiàn)具體責任主體與訴求人直接對接，并作出精準回應(yīng)。當前，由于民意訴求傳遞渠道和機制呈現(xiàn)出多維度特征，即民意訴求表達和吸納的制度設(shè)計存在冗雜的現(xiàn)象，政府識別民意訴求時難以有效集中和實現(xiàn)初步精準識別，導(dǎo)致政府在回應(yīng)民意訴求時，出現(xiàn)追求回應(yīng)形式而忽略回應(yīng)效果的傾向，更加側(cè)重于動用行政資源來解決訴求。“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象的產(chǎn)生，即是由于政府回應(yīng)需要行政體系內(nèi)的相關(guān)責任主體對訴求進行有效的分類、轉(zhuǎn)接和過渡，因而拉長了訴求回應(yīng)的過程，降低了回應(yīng)效率。

黨政體制構(gòu)成地方政治運行的結(jié)構(gòu)性背景，政府與社會關(guān)系即處在這樣的結(jié)構(gòu)因素之中。對于地方政府而言，民意訴求是一種外部化和存在不確定性的治理因素。例如，民意訴求能夠促進一些大型公共工程的有效落地，民意訴求也能夠在具體情境中演化成為影響地方政治生態(tài)的重要因素。在信息化時代，地方政府與民意訴求之間的互動，成為輿論場域中的重要議題，這種來自于公共輿論上的評論壓力，也會導(dǎo)致地方政府對于民意訴求的態(tài)度有所變化。另一方面，政府治理也是一項行政資源分配的過程，政府回應(yīng)民意訴求受到行政資源有限性的制約。民意訴求涉及的具體利益表達，通常需要政府動員大量行政資源去解決和回復(fù)。在此種邏輯下，地方政府采取有選擇性的回應(yīng)和“消極回應(yīng)”來降低民意訴求回應(yīng)的壓力。

注釋：

①資料來源：訪談中部地區(qū)X市住建局科員HQ，編號：20201213HQ，訪談時間：2020年12月13日。

②③資料來源：訪談中部地區(qū)X市住建局科員HQ，編號：20201213HQ，訪談時間：2020年12月13日。

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Generative Logic and Governance Strategy of Grassroots

Government Response to Congestion

——Tracking Analysis Based on the Opinions of X City Mayor

Feng Xiucheng / Chen Wen

Abstract：In grass-roots governance， the diversified and multi-channel government response procedures lead to a “strong demand-weak response” relationship between the government and the public， and the functional responsibility increases the connection space between the public’s demands and functional departments， which leads to the phenomenon of “response congestion” in the process of government response. The “response congestion” of grassroots governments is reflected as follows： the diversity of channels shows a weak correlation with the unimpeded appeals， and the response system leads to scattered appeals sources and difficult to identify in advance; Under the materialistic responsibility， the main body of the response to the multi-channel appeals is the relevant functional departments， but the functional departments lack a direct communication mechanism with the appeals. The extension of the government response chain is the structural result of the bureaucratic administrative level and the system of assignment and supervision， so the response congestion shows an inevitable trend. To solve the “crowding” phenomenon in the response of grassroots governments， it is necessary to strengthen the core appeal channels， optimize the appeal information transmission process， clarify the response responsibilities of the subject matter， and use information technology to identify and screen appeals， so as to realize the effective docking and accurate response between the claimant and the subject matter and responsibility in the administrative system， and improve the response efficiency of the government.

Keywords：The Basic Level Government; Responsive Governance; Public Demand

（責任編輯 周 ?。?/p>