輕罪治理背景下我國刑事案件程序分流體系之完善

摘 要：在積極刑法觀推動下，我國輕罪立法較為活躍，形成了以輕罪為主體的刑事犯罪結構，輕罪治理成為我國刑事訴訟程序的時代考題。輕罪治理對刑事案件程序分流提出迫切的制度性需求，如需要程序出罪機制的支撐、訴訟程序的層次分化、審前程序的系統(tǒng)性轉型等。但是，我國刑事案件程序分流體系存在諸多缺陷，主要表現(xiàn)在刑事程序立法步伐遠滯后于輕罪立法步伐、程序分化不足難以滿足輕罪案件多元程序需求、程序出罪機制的政策回應型特征致其作用受限、審前程序的分流功能受訴訟程序的結構性壓制、刑事案件程序分流體系缺乏有效配套制度供給等方面。對此，必須基于體系化思維，推動刑事訴訟程序的進一步分層、分化，突出審前程序對輕罪案件分流的重心作用，形成貫穿訴訟全流程的刑事案件程序分流體系，并在刑罰輕緩化、司法辦案組織設置等方面加強配套制度供給。

關鍵詞：輕罪治理 刑事案件 程序分流 體系 審前程序

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。在刑事司法領域，人們對刑事訴訟活動的制度需求與價值期待趨于更加個性化。具體而言，對輕罪案件，刑事訴訟是否高效更受關注；對重罪案件，案件處理是否公正更為關鍵。“刑事訴訟程序‘與這個社會每個成員的日常生活都保持著比任何其他領域的法律更為緊密的關系’”。為此，對刑事案件需要配置更精密、更多元的訴訟程序，并通過程序分流實現(xiàn)刑事案件與訴訟程序之間的適配，確保整個社會司法公正總量的增值?；仡櫸覈缎淌略V訟法》新近兩次修訂，刑事案件程序分流問題已經(jīng)受到立法重視，簡易程序的完善與速裁程序的確立就是最好的例證。但是，如果將刑事案件程序分流問題置于輕罪時代背景下進行動態(tài)考察，則可以發(fā)現(xiàn)該問題不僅沒有得到有效解決，反而變得更為嚴峻，迫切需要我國刑事訴訟法給予回應與解決。

一、輕罪治理對刑事案件程序分流體系的制度性需求

從理論上而言，輕罪一般適用簡易程序或速裁程序，偏向于追求訴訟程序的效率價值；重罪主要適用普通程序，更加強調訴訟程序的公正價值。換言之，刑事案件輕重不同，其所適用的訴訟程序也應有所區(qū)別，刑事案件與其適用的訴訟程序之間存在一定的映射、對應關系。其原因在于，在刑事犯罪增多、國家司法資源趨緊的背景下，對于輕重不同的犯罪，應當盡量選擇適用繁簡不同的訴訟程序，以平衡程序公正與訴訟效率之間的價值沖突。當然，犯罪輕重與訴訟程序繁簡之間也不是固定不變的對應關系，輕罪也可能因證據(jù)繁雜、影響重大或被告人拒不認罪而適用普通程序。反之，重罪即便適用普通程序，也可能因被告人認罪而省略部分訴訟環(huán)節(jié)?！靶淌略V訟是社會對犯罪的有序回應。犯罪類型和作案方式通常限定了對犯罪行為的偵查程序以及必要情況下庭審證明程序的選擇?！币虼?，研究刑事案件程序分流問題，必須準確揭示當前刑事犯罪的結構性特征，從整體上把握刑事犯罪結構對訴訟程序繁簡分層及其適用比例的制度需求。

（一）輕罪治理成為我國刑事訴訟程序的時代考題

在積極刑法觀推動下，我國輕罪立法較為活躍，刑事犯罪重罪率與重刑率不斷下降，輕罪率與輕刑率不斷上升，即呈現(xiàn)“雙降”與“雙升”現(xiàn)象。我國刑法從1997 年大規(guī)模修訂至今，又通過刑法修正案進行了十二次修訂，犯罪圈持續(xù)擴大，刑事立法進入活性化時代。對此，理論界有積極刑法觀與安定刑法觀的爭論，前者認為擴大犯罪圈是社會治理的“剛性”需求，后者則擔憂依賴刑法參與社會治理會導致刑罰權過度擴張，造成社會治理泛刑化，違反刑法謙抑原則和比例原則?！爱斚轮袊淌铝⒎ɑ钚曰斐缮鐣卫矸盒袒闹苯釉蛘谟谛淌铝⒎ㄔ斐尚谭▍⑴c社會治理時超出了‘度’的限制?！?但是，可以肯定的是，雙方主張我國刑事立法在輕罪領域適當予以拓展則基本形成了共識，只是各自所主張拓展的范圍、程度有所區(qū)別，其背后所體現(xiàn)的立法目的、價值考量有所差異。有論者甚至認為“我國刑法已經(jīng)邁向‘輕微罪’構建之路，并且這種立法趨勢呈現(xiàn)逐步強化之勢”。換言之，輕罪立法應當成為我國刑事立法的主要內容。與之相應，理論界呼吁完善與之配套的訴訟程序，如建立與新設大量輕罪相契合的不起訴制度、打造不開庭審理的刑事速裁程序、構建司法出罪機制等程序分流體系，以滿足輕罪立法擴張的趨勢。

從刑事司法來看，我國刑事犯罪數(shù)量、類型及其結構已經(jīng)發(fā)生歷史性變化。2002 年至2020 年期間，我國輕罪案件占比從2002 年的69.67% 上升至2020 年的83.05%。判處5 年有期徒刑以上刑罰案件占比從22.69% 降至10.21%，判處3 年有期徒刑以上刑罰案件占比從30.33% 降至16.95%，重罪案件占比明顯越來越低。其中，2010 年至2020 年，故意殺人、強奸、搶劫等危害性大的嚴重暴力犯罪總數(shù)呈下降趨勢，三類犯罪整體占比從2010 年4.75% 下降至2020 年1.09%，降幅為77.05%。2020 年是為期三年掃黑除惡專項斗爭的最后一年，當年起訴殺人、搶劫等嚴重暴力犯罪5.7 萬人，占比也僅為3.6%。

總之，我國犯罪結構發(fā)生重大變化，輕罪成為刑事犯罪的主體。面對刑事犯罪結構變化和輕罪增多趨勢，輕罪治理成為社會治理的一大難題。以輕罪為主體的刑事犯罪結構對刑事訴訟程序如何平衡效率與公正價值提出了更高要求，在司法資源有限性的約束下，體量龐大的輕罪案件需要高效辦理，快速輸出社會正義，這要求刑事訴訟程序進行適應性調整、優(yōu)化和完善；輕罪行為人的違法性認識與傳統(tǒng)犯罪相比有所區(qū)別，輕罪案件多因行為人規(guī)則意識、法律意識缺乏而引發(fā)，如何通過刑事訴訟程序實現(xiàn)對輕罪行為人規(guī)則意識的重塑，是刑事訴訟程序需要面對的考題。

（二）輕罪治理對刑事案件程序分流體系的剛性需求

輕罪治理是當今世界共同面臨的社會治理難題。輕罪體量龐大、性質特殊，治理殊為不易。對此，域外積累了一些可資借鑒的法治經(jīng)驗。就我國刑事程序法而言，輕罪治理對構建刑事案件程序分流體系提出了制度性需求。具體體現(xiàn)在如下方面：

第一，輕罪治理需要程序出罪機制的支撐。我國刑事訴訟程序呈現(xiàn)為流線型結構，刑事案件一旦進入訴訟程序，幾乎要經(jīng)歷立案、偵查、審查起訴和審判等所有訴訟流程并最終被定罪處刑。面對體量龐大的輕罪案件，這種以懲罰犯罪為主要追求的訴訟模式的弊端日益突出，不僅造成國家司法資源不堪重負，而且因缺乏程序出罪機制，大量輕罪罪犯終身都被貼上犯罪標簽，對其影響相當于所謂“新型的公民死亡”?！霸谖鞣揭辉撇脵C制中，程序出罪承載著制裁寬緩化的重要功能，發(fā)展出多元化的程序出罪體系?！彪S著各國刑事犯罪急劇上升，特別是在辦理輕罪案件時，各國相繼承認檢察官的起訴裁量權，該權力還呈現(xiàn)逐步擴張的趨勢。德國從20 世紀70 年代開始，通過創(chuàng)新一些縮短刑事訴訟程序的審前分流做法，極大擴大了檢察官的起訴裁量權，犯罪率上升是推動檢察官裁量權擴張的動力來源，檢察官使用非正式處罰措施的數(shù)量急劇增加，從1981 年的36.3% 上升到2004 年的55.7%。2006 年，全德國檢察官只對他們辦理案件的11.5% 提起公訴，有38.4% 的案件檢察官采用非正式訴訟方式處理，包括絕對不起訴、附條件不起訴和刑事處罰令。在美國刑事司法程序中，對于輕微刑事案件，檢察官多以分流程序替代起訴。在審判階段，檢察官繼續(xù)通過行使裁量權主導刑事司法程序，提升審判效率，推動罪罰相當。可見，建立發(fā)達的程序出罪機制是各國輕罪治理的普遍經(jīng)驗。輕罪案件需要借助起訴裁量權將其分流到訴訟程序以外，直接通過不起訴、暫緩起訴等方式對輕罪案件予以過濾，或給予非刑事處理，以減輕國家司法負擔。

第二，輕罪治理需要訴訟程序的層次分化。犯罪輕重與訴訟程序繁簡之間的映射、對應關系，決定了在輕罪治理背景下必須進一步加大訴訟程序的層次分化。2018 年我國刑事訴訟法修訂以后，雖業(yè)已形成普通程序、簡易程序、速裁程序并立的多元程序格局，但存在繁簡分化不足、適用范圍競合等問題，難以滿足輕罪治理對程序多元化的需求。在西方法治發(fā)達國家，不同犯罪導入刑事訴訟程序以后會“各行其道”，不同司法機構在處理其所管轄的案件時，也會適用與之相應的訴訟程序。法國作為職權主義國家的代表，其刑事訴訟法規(guī)定，重罪由重罪法院審理，預審是必經(jīng)程序，必須采用陪審團審理；輕罪由輕罪法庭管轄，預審是任擇性的，違警罪則由治安法庭負責，一般不經(jīng)預審，審判采取簡易程序。英國作為當事人主義國家的典型，雖然沒有統(tǒng)一的刑事訴訟法典，但是依照其判例與議會頒布的成文法規(guī)定，以起訴書審判的犯罪必須在皇室法院內法官和陪審團面前進行，審判由職業(yè)法官主持并作為案件法律問題的唯一裁決者，事實問題由陪審團決定，簡易審判則在治安法院進行，由地方司法官（治安法官）聽審并同時決定事實和法律。美國各司法系統(tǒng)的刑事訴訟程序也因案件輕重不同而各異，重罪案件的訴訟程序一般分為審前程序、審理程序與審后程序，輕罪案件的訴訟程序則要簡略得多。

第三，輕罪治理需要審前程序系統(tǒng)化轉型。輕罪治理與合意式訴訟在法治發(fā)達國家的蓬勃發(fā)展關系緊密。我國認罪認罰從寬制度頗具中國特色，其重要表現(xiàn)是法院在認罪認罰案件中“一般應當采納”檢察官的指控罪名和量刑建議，很多學者就此認為“認罪認罰從寬案件的辦理應‘以審查起訴為重心’”。詳言之，認罪認罰從寬制度的實施，不僅在訴訟程序上更加突出審查起訴的功能作用，而且為大量輕罪案件構建“出罪”機制奠定了制度基礎，檢控機關由此“對簡易程序、速裁程序和普通程序等訴訟程序的選擇發(fā)揮著主導作用，通過‘繁簡分流’‘審前過濾’最大限度地提高司法效率”。但是，實踐證明我國檢控機關并不能較好發(fā)揮審前程序分流作用，檢察機關提出的程序適用建議、量刑建議經(jīng)常被法院拒而不用，輕罪案件的審前羈押率仍然較高，檢察機關的羈押必要性審查機制也沒有對偵查機關使用刑事措施形成實質性制約，有論者甚至認為檢察機關主導適用認罪認罰從寬制度還存在引發(fā)錯案的潛在風險。西方法治發(fā)達國家普遍接受并先后確立以認罪協(xié)商為特征的合意式訴訟模式，增設以快速處理各類刑事案件特別是輕罪案件為目標的分流機制，由此強化檢控機關在程序選擇、迅速處斷等方面的實質性作用。由于絕大部分案件在審前階段即通過辯訴交易、控辯協(xié)商、量刑建議等方式達成協(xié)議，也即事實上已預先作出“審判”，案件所適用的訴訟程序也被選定，檢控機關逐漸演化為實際上的裁判機關，檢察官甚至被西方學者和司法界稱之為“法官之前的法官”，其刑事訴訟審前程序整體隨之發(fā)生了系統(tǒng)性的重大轉型。

二、我國刑事案件程序分流體系的缺陷及其問題表現(xiàn)

輕罪治理對刑事訴訟程序適應性的調整、優(yōu)化和完善提出迫切需求。深入考察我國刑事訴訟立法演變以及當前刑事司法現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)我國刑事案件程序分流體系仍然存在諸多與輕罪治理不適應、不匹配的問題。

（一）刑事程序立法步伐遠滯后于輕罪立法步伐

刑事程序立法步伐的滯后性，迫使司法機關將普通程序簡化為簡易程序甚至速裁程序以應對實踐的燃眉之急?；仡櫸覈缎淌略V訟法》修訂歷程不難發(fā)現(xiàn)，對本應廣泛適用于輕罪案件的速裁程序或簡易程序，其立法進程遠滯后于輕罪立法步伐。1979 年《刑事訴訟法》制訂、1996 年修改與刑法典的制訂、修改基本保持了同步性。在此期間“所有案件不分輕重簡繁都適用相同的審判程序”。隨著刑事案件激增，1996 年《刑事訴訟法》修訂專門增設簡易程序，旨在對部分原來適用普通程序的案件進行分流。然而，從刑法修正案（八）開始，至2012 年《刑事訴訟法》修訂擴大簡易程序的適用范圍，再到2018 年《刑事訴訟法》修訂確立速裁程序，在此期間，本應與輕罪立法配套的簡易程序或速裁程序，已經(jīng)遠遠滯后于輕罪立法快速推進的步伐，迫使司法機關一方面不得不將大量本該適用簡易程序或速裁程序的輕罪案件，按照普通程序審理，擠占了從理論上真正需要適用普通程序審理的重罪案件的司法資源；另一方面囿于普通程序的繁瑣、冗長，司法機關為應對不斷增加的辦案壓力，又不得不自行將普通程序按照實際需要予以簡略，改造成實質意義的簡易程序甚至速裁程序。如通過普通程序簡化審，一些相對比較簡單的案件只需十多分鐘即開庭完畢，簡易程序“庭審前后僅花了10 分鐘，法院當庭以搶劫罪對被告人判處緩刑”的效果則堪比速裁程序。

（二）程序分化不足難以滿足輕罪案件多元程序需求

2018 年《刑事訴訟法》修訂以前，因簡易程序簡化主要體現(xiàn)在庭審階段，程序簡化程度其實相當有限，實踐中簡易程序與普通程序隨意混用較為普遍。2018 年《刑事訴訟法》修訂后，雖然形成普通程序、簡易程序、速裁程序并立的多元程序體系，但是各程序之間的層次分化仍然不足。一是各程序適用范圍存在交叉、競合，致使程序適用存在隨意性。比如，適用簡易程序與速裁程序在“可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件”范圍上存在競合，各地法院在選擇適用簡易程序還是速裁程序時，一旦受到審限壓力，可以隨意轉換程序以重新計算審理期限。二是簡易程序與速裁程序在程序簡化上層次不夠分明。除當庭宣判、壓縮審限以外，簡易程序與速裁程序在程序簡化特別是庭審程序簡化方面差別并不明顯。如果放眼審前階段，更會發(fā)現(xiàn)速裁程序除受審查起訴期限限制以外，在其他方面與簡易程序幾無差別。三是由于本該簡化的訴訟程序沒有足夠簡化，致使普通程序的庭審實質化難以實現(xiàn)，普通程序逐步淪落成可能判處有期徒刑超過三年，應當組成合議庭審判的簡易程序。

（三）程序出罪機制的政策回應型特征致其作用受限

我國程序出罪機制主要體現(xiàn)為檢察機關的酌定不起訴制度，但是，一直以來檢察機關適用不起訴制度較為謹慎。即便是“醉駕”案件，實踐中大部分被告人仍被限制人身自由（刑事拘留）和判處刑罰。我國“醉駕”判處緩刑僅占50.6%，免予刑罰近乎為零，入刑初期甚至沒有一起案件作不起訴、定罪免刑或緩刑處理。各地“醉駕”案件不起訴標準受政策影響更是五花八門、各不相同。公開數(shù)據(jù)顯示，我國檢察機關不起訴率一直維持較低水平，1998 年至2010 年不起訴率一直在2.5% 左右徘徊。2014 年至2018 年間，不起訴率也分別僅為5.3%、5.3%、5.9%、6.3%、7.7%。除去法定不起訴、存疑不起訴以外，相對不起訴年均適用率僅3.5% 左右，其審前分流作用沒有得到充分發(fā)揮。面對刑事案件增多、司法資源有限的困局，為提高輕罪治理效率，國家專門機關先后推出系列程序出罪機制，短期成效看似顯著，但政策色彩較濃，缺乏穩(wěn)定性。據(jù)統(tǒng)計，2019 年全國檢察機關決定不起訴41409 人，較5 年前上升74.6%，2020 年不起訴20.2 萬人，2021 年不起訴34.8 萬人，檢察機關不起訴分流的刑事案件大幅增長。但是，從公開報道來看，各地檢察機關不起訴案件增長主要得益于檢察機關自上而下的行政化管理措施和政策的強力推動，而并非是激活制度本身的程序出罪功效使然。

（四）審前程序的分流功能受訴訟程序的結構性壓制

在我國刑事訴訟傳統(tǒng)中，幾乎所有刑事案件都要經(jīng)歷相同格式化的訴訟程序特別是審前程序。從立案、偵查階段開始，刑事案件就不分輕重統(tǒng)一經(jīng)歷格式化的訴訟流程，即便輕罪案件的犯罪嫌疑人大多也被刑事拘留、逮捕并被長時間羈押，即便沒有提請批準逮捕的犯罪嫌疑人幾乎也都被刑事拘留，延長刑拘或逮捕之后被長期羈押更是常態(tài)。在輕罪治理背景下，2018 年《刑事訴訟法》修訂沒有體現(xiàn)不同類型刑事案件審前程序的區(qū)別。比如，公安機關發(fā)現(xiàn)犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄規(guī)定立案偵查。經(jīng)過偵查后發(fā)現(xiàn)沒有犯罪事實等情形應當撤案，但立法沒有明確何謂“經(jīng)偵查后發(fā)現(xiàn)”“經(jīng)過多久偵查后發(fā)現(xiàn)”，導致公安機關立案之后長期“掛案”，既不撤案也不開展偵查。即便對輕罪案件，立法也沒有明確規(guī)定偵查期限或對延長偵查羈押期限作出限制性規(guī)定。有的基層公安機關甚至將立案后擱置很久但證據(jù)不充分的案件重新?lián)炱饋砝^續(xù)偵查，背離刑事立案制度的初衷。在刑事措施方面，立法也沒有嚴格區(qū)分輕罪與重罪進行分層分類設置，僅規(guī)定對可能判處十年以上的重罪嫌疑人應當逮捕，對輕罪案件應當采取的刑事措施則缺乏有效規(guī)制。其根源在于，我國刑事訴訟程序基本框架孕育于1979 年《刑事訴訟法》，受彼時特殊時代環(huán)境限制，刑事訴訟程序的主要目標是懲治犯罪。從1979 年《刑事訴訟法》實施至今，懲罰犯罪的實體目的仍然沒有發(fā)生實質性改變。偵查、起訴、審判和執(zhí)行，一切皆服務于一個目的，即懲罰犯罪。在以懲罰犯罪為刑事訴訟的目標追求下，審前程序的案件分流功能必然會受到流線型訴訟結構的壓制，導致審前出罪機制不發(fā)達、審前程序不適應輕罪治理需要等問題。

（五）刑事案件程序分流體系缺乏有效配套制度供給

刑事案件程序分流體系是一個系統(tǒng)性工程，如果沒有必要的配套制度供給，不但造成有限的程序分流機制難以發(fā)揮預期成效，還會引發(fā)訴訟程序功能的整體性失靈。我國刑事案件程序分流體系作用力有限，與配套制度供給不足不無關系。比如，我國目前司法機關的辦案組織設置與輕罪時代程序分化的客觀需要不適應。在職權主義或當事人主義代表國家，不同犯罪導入刑事訴訟程序以后會“各行其道”，而不同司法機構在處理其所管轄的案件時，會適用與之相應的訴訟程序。我國法院基本按照行政層級來設置，同一級別法院內部則“依據(jù)法律關系和基本職能”劃分為民事、刑事和行政審判部門。檢察機關內設機構改革后負責審查起訴的刑事檢控部門按照犯罪類別分為普通犯罪、重大犯罪、經(jīng)濟犯罪和職務犯罪檢察部門，有的地方甚至按照職責類型設置。換言之，我國司法機關辦案組織內部按照犯罪類型設置，外部嚴格按照行政層級劃分。顯然，同一辦案組織所辦理的同類案件中，既有重罪案件，也有輕罪案件。在眾多刑事案件“排隊”等候處理時，司法機關辦案組織對案件孰先孰后辦理可以自由決定。實踐中，司法機關更傾向于優(yōu)先辦理重大有影響案件或上級交辦、督辦案件，對于輕罪案件即便已經(jīng)完成本訴訟階段的“規(guī)定動作”，仍然只能在案件“排隊”的夾縫中等候審結?！坝捎谛淌略V訟沒有實施繁簡分流，使得辦案人員的精力主要集中于大案、要案”“對于輕微刑事案件的處理會出現(xiàn)滯后的情況”。2018 年《刑事訴訟法》確立速裁程序以后，雖然不少司法機關組建速裁辦案團隊，但大多屬于內部配置，難以形成對輕罪案件的全流程提速。又如，我國刑法目前對各類犯罪尤其是輕罪的刑罰配置整體仍然偏重，如罰金刑替代功能沒有受到充分重視、資格刑與其他刑種組合不科學、法定刑幅度跨度過大。即使是輕罪案件，刑罰適用的重刑化傾向也比較明顯。從2002 年至2020 年，判處3 年有期徒刑以下刑罰案件總人數(shù)7942232 人，適用緩刑人數(shù)為 5469481，緩刑適用率68.87%，也就是說接近有1/3 的罪犯雖被判處3 年以下有期徒刑但沒有被適用緩刑。隨著我國輕罪案件增多，越來越多過去受行政處罰的違法行為人將成為輕罪罪犯，其在就業(yè)、入學、入伍等方面都將會受到犯罪前科的影響。為避免輕罪入刑造成社會對立面陡增，健全符合我國國情的犯罪前科消滅制度勢在必行。

三、輕罪治理背景下我國刑事案件程序分流體系之完善

我國目前采取“小犯罪圈”并配之以柱形的程序分流體系，明顯不適應輕罪治理需要，必須基于體系化思維，突出審前程序對輕罪分流的重心作用，形成以審前程序為重心并貫穿訴訟全流程的刑事案件程序分流體系。

（一）刑事訴訟程序的進一步分層、分化

第一，建立書面審理程序。以德國處罰令程序為代表的書面審理程序是職權主義國家刑事訴訟法應對犯罪激增的重要制度創(chuàng)新。德國處罰令程序的適用范圍為單處或者并處罰金、保留處罰的警告等法律處分的輕微犯罪。被訴人有辯護人時，如果是緩期執(zhí)行交付考驗的，也可以對他判處一年以下的自由刑。法國刑事訴訟法針對違反《公路交通法典》《保險法典》或保護環(huán)境、鐵路或公路旅客運輸?shù)纫?guī)章的違警罪，可以適用“定額罰金程序”，該程序具體包括“定額罰金”和“定額賠償金”兩種形式。如果違警罪行為人同意并在規(guī)定期限之內支付了罰金款項，公訴即告消滅。借鑒域外經(jīng)驗，隨著認罪認罰從寬制度的確立，危險駕駛等微罪入刑以及單處罰金刑的輕罪案件越來越多，建議對速裁程序進一步予以分化，對判處一年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金，被告人認罪認罰且同意采取書面審理方式的輕罪案件適用書面審理程序。檢察機關在審查起訴時提出確定刑量刑建議并在律師見證下簽署認罪認罰具結書，法官書面審理后直接制作判決書。如果被告人以書狀或口頭方式提出異議，或法官經(jīng)書面審理發(fā)現(xiàn)定罪量刑存在實質問題，可通知檢察機關與被告人轉換審理程序。

第二，進一步分化、簡化速裁程序與簡易程序。適應輕罪治理需要，有必要對簡易程序與速裁程序進一步分化和簡化，進一步明確簡易程序與速裁程序各自的適用范圍，形成層次分明、適用條件各有側重的程序體系。首先，建議將速裁程序的適用范圍設置為適用書面審理程序以外的可能判處3 年以下有期徒刑刑罰的案件，速裁程序應當實行全流程提速，公安機關一般應當在2 個月以內偵查終結移送審查起訴，起訴和審判期限限制在40 日以內。其次，對簡易程序進一步予以分化，對于“被告人承認自己所犯罪行、可能判處3 年有期徒刑以下刑罰的案件”適用獨任制簡易程序，要求當庭宣判，審前期限可以較速裁程序適當延長，審理期限限制在1 個月以內；對于“被告人承認自己所犯罪行、可能判處7 年有期徒刑以下刑罰的案件”適用合議制簡易程序，沿用目前簡易程序基本規(guī)定。最后，對速裁程序、簡易程序轉化為普通程序應設置差異化條件，不能因庭審發(fā)現(xiàn)被告人不認罪認罰就一律將速裁程序、簡易程序轉化為普通程序。應當在審查不認罪認罰具體原因的基礎上，按照犯罪輕重分別轉化為簡易程序或普通程序，甚至可不轉換程序。如對被告人不接受量刑建議且可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件，應轉化為簡易程序審理；對于被告人休庭后又表示愿意認罪認罰并同意適用速裁程序的，人民法院應在查明其認罪自愿性、真實性的基礎上重新恢復庭審，無需轉換程序。

第三，推進普通程序的分化與庭審實質化。為形成銜接緊密、功能互補的程序體系，普通程序有必要按照其適用范圍進一步分化。對“被告人承認自己所犯罪行、可能判處7 年以上有期徒刑刑罰的案件”適用普通程序簡化審，在送達期限、法庭調查等方面予以簡化；對“被告人不承認自己所犯罪行、可能判處7年以上有期徒刑刑罰的案件”則適用完整的普通程序，法官以查明案件事實真相、保證程序公正為重點，落實好直接審理、證據(jù)裁判等規(guī)則，突出庭審實質化，由此形成與簡易程序、速裁程序銜接緊密、層次更為分明的訴訟程序體系。2002 年至2020 年期間，全國判處5 年有期徒刑以上刑罰的案件占比從2002 年的22.69% 已經(jīng)降至2020 年的10.21%，如果將普通程序適用案件范圍明確規(guī)定為“可能判處7 年以上有期徒刑刑罰的案件”，對于承辦90% 以上案件的基層法院而言，無疑也在其承受能力范圍以內。

（二）突出審前程序的刑事案件分流功能

第一，完善刑事撤案模式及其范圍。我國目前主要存在“自行撤案模式”“通知撤案模式”“建議撤案模式”和“撤案核準模式”。其中，自行撤案、通知撤案和建議撤案的實質條件均限于在偵查過程中發(fā)現(xiàn)不應對犯罪嫌疑人追究刑事責任，也即沒有犯罪事實、犯罪已過追訴時效等情形。核準撤案則規(guī)定了較為嚴苛的條件，如犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益。換言之，公安機關在上述四種模式之下并沒有依據(jù)犯罪情節(jié)輕重而決定撤案的裁量空間，實質上均屬依法應當予以撤案，區(qū)別在于撤案的方式有所不同。但是，正由于目前行政化、缺乏司法審查的撤案程序，導致公安機關對撤案往往采取謹慎態(tài)度，甚至為規(guī)避責任將明顯沒有達到證據(jù)確實充分標準的案件強行移送檢察機關審查起訴。伴隨我國認罪協(xié)商制度的確立，對特定案件撤案權也正式入法，但其程序分流作用尚沒有顯現(xiàn)。為此，建議設置統(tǒng)一的撤案審查模式，即公安機關認為滿足撤案條件的，應當報同級人民檢察院審查決定；檢察機關自偵案件需要撤案的，報上一級人民檢察院審查決定。檢察機關發(fā)現(xiàn)公安機關應當撤案而不撤案的，應當通過司法審查的方式通知公安機關撤案，其實質在于將目前行政化的撤案程序改造為司法審查模式，讓撤案決定建立在審查案件事實證據(jù)、聽取公安機關與犯罪嫌疑人及其辯護人意見的基礎之上，讓撤案程序既受檢察機關的司法審查與法律監(jiān)督，又受犯罪嫌疑人、被害人訴權制約，保證撤案程序的正當化，防止公安機關為推卸責任而強行將應當撤案的案件仍然移送起訴，避免目前行政化撤案制度可能引致的司法腐敗和程序不公。在撤案范圍方面，可以適當擴大認罪認罰從寬制度中偵查機關的撤案權，將其擴展至情節(jié)顯著輕微、危害不大，不需要或者免除刑事處分的輕罪案件。此外，為防止公安機關即便發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人不構成犯罪，或者即便構成犯罪但已經(jīng)認罪認罰、犯罪情節(jié)輕微或與被害人已經(jīng)達成刑事和解，按照刑法規(guī)定可免除刑罰仍然移送檢察院審查起訴，對類似符合不起訴條件的案件，建議公安機關向檢察機關提出不起訴意見書，而非一律提出起訴意見。

第二，完善審前刑事和解程序。我國刑事和解程序對于化解社會矛盾、修復社會關系、促進輕罪治理具有積極的意義。在輕罪治理背景下，刑事和解程序的案件分流功能應當受到重視，需要對其進行調整與優(yōu)化。首先，探索偵查階段刑事和解撤案機制。對于由民間糾紛引起，涉嫌刑法分則第四章、第五章規(guī)定的可能判處1 年以下有期徒刑的輕罪案件，若當事人雙方自愿和解的，公安機關可以作出撤案決定，并移送檢察機關接受司法審查，由此分流部分輕罪案件。這符合刑事和解制度探索期間的實踐做法，適當賦予公安機關終結訴訟程序的有限權力，盡量拓展偵查階段的程序分流空間。其次，應當明確將是否達成刑事和解作為審查認定被告人有無起訴必要性、人身危險性的重要考量因素，應當將刑事和解作為是否采取羈押等強制措施或者作出不批捕、不起訴決定的重要依據(jù)。最后，應當明確將刑事和解作為批捕以后羈押必要性審查的重要依據(jù)。輕罪案件的被告人與被害人達成刑事和解的，檢察機關依職權或依被告人及其近親屬、辯護人申請，應當及時開展捕后羈押必要性審查并建議公安機關變更或解除羈押措施，檢察機關要將刑事和解作為檢察機關提出輕緩刑量刑建議、適用速裁程序或簡易程序的依據(jù)，最大限度發(fā)揮刑事和解程序的案件分流作用。

第三，完善不起訴制度。不起訴制度是起訴裁量權最直接的體現(xiàn)，可以“從實質意義上減輕案件數(shù)量激增給審判程序帶來的壓力”。建議從以下方面對其予以完善：一是引入“公共利益”概念，對部分案件基于公共利益考慮可以作出不起訴決定。檢察機關在行使裁量權時，應當將是否符合公共利益作為應否起訴的一個重要標準。我國理論界普遍認為將公共利益作為檢察官裁量的依據(jù)非常必要，從公共利益方面權衡起訴必要性也是其他國家的立法通例。如果認為提起公訴不符合公共利益，或者斟酌犯罪人的性格特征，認為提起公訴將不利于其回歸社會時，檢察官可以不提起公訴。因此，我國《刑事訴訟法》應當適當擴大酌定不起訴案件的范圍，除《刑事訴訟法》第177 條規(guī)定的“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”的案件以外，另行引入“公共利益”標準以衡量是否有起訴必要性。二是考慮對部分罪行不起訴。1921 年我國《刑事訴訟條例》第284 條規(guī)定得不起訴的一種情形：“被告犯數(shù)罪時，其一罪已受或應受重刑之判決，檢察官認為他罪雖行起訴，于應執(zhí)行之刑無重大關系者，得不起訴。”日本檢察官對數(shù)個犯罪事實提出告訴時，可以只對其中一部分作出不提起公訴的處分。我國《刑事訴訟法》第182條對“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益”的案件，已經(jīng)規(guī)定人民檢察院“可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項不起訴”，實則已經(jīng)有限確立了對部分罪行的不起訴制度。實踐中，對犯有數(shù)罪的被告人，經(jīng)審判后其實際執(zhí)行的刑罰與其中較重一罪所判刑罰基本等同?？梢?，在審查起訴階段能否對較輕之罪直接作出不起訴值得探索。三是進一步擴大附條件不起訴的適用范圍。據(jù)統(tǒng)計，目前附條件不起訴制度的適用范圍仍然過窄、適用數(shù)量較低，附條件不起訴的平均適用率僅為6%，距離增設附條件不起訴以擴大未成年人案件審前分流的目標仍有差距。附條件不起訴僅適用于《刑法》第四、五、六章的罪名，即對適用罪名進行了限制。參照德國、日本等國家的規(guī)定，應當取消適用罪名的限制，并將附條件不起訴的適用范圍調整為“可能判處5 年有期徒刑以下刑罰”的未成年人犯罪案件。四是最高人民檢察院應該就常見多發(fā)犯罪案件制定指導意見，明確不起訴的具體標準。德國學者敏銳意識到“在缺乏明確、可行的準則的情況下，《德國刑事訴訟法》第153 條和第153a 條規(guī)定的廣泛的裁量權肯定會導致不平等對待”。建議最高人民檢察院會同最高人民法院以量刑指南的形式共同制定常見犯罪不起訴指導意見。

第四，刑事措施的分類設置及其適應性轉變。1979 年《刑事訴訟法》制訂以來，適應彼時從嚴從重懲治犯罪需要，我國刑事措施的立法思想和總體結構至今仍沒有發(fā)生實質性轉變。隨著輕罪案件增多，其犯罪社會危害性較傳統(tǒng)多發(fā)高發(fā)的暴力犯罪明顯降低，限制被追訴人人身自由的刑事措施應當發(fā)生適應性轉變。比如，“醉駕”、襲警等犯罪多為現(xiàn)行輕罪，對被追訴人動則適用刑事拘留甚至逮捕等強制措施，顯然不盡合理。整體而言，刑事措施的設置與適用應根據(jù)犯罪輕重和被追訴人人身危險性進行調整，在能夠保障刑事訴訟活動順利進行的基礎上，應盡量降低其嚴苛性。同時，我國一審判決前被追訴人平均羈押時間超過5 個月，平均捕訴率則長期保持在62% 以上，而判處3 年以下有期徒刑的罪犯人數(shù)比例在80% 以上，說明輕罪案件的被追訴人審前大都處于羈押狀態(tài)。審前羈押不僅對被追訴人心理產生負面影響，進而降低犯罪的治理效果，甚至還直接影響刑事實體裁判結果。馬爾科姆·菲力認為，審前程序的成本不僅本身是重要的制裁，它們反過來也對實體正義產生重要影響。為此，要盡量減少審前羈押，隨著輕罪案件認罪認罰從寬制度廣泛適用，被告人主動認罪在很大程度上降低了其妨礙訴訟活動的可能性，減少審前羈押本應成為認罪認罰從寬制度背景下的常態(tài)。對于符合速裁程序、簡易程序適用條件、被追訴人認罪的輕罪案件，應當根據(jù)比例原則采取傳喚、拘傳等到案措施。總之，只有加強刑事措施的分類設置及其適應性調整，才能為刑罰寬緩化和刑事案件程序分流奠定基礎。

第五，壓縮輕罪案件的審前訴訟期限。輕罪案件以被追訴人認罪為常態(tài)，如審前長期被羈押或期限過長，不僅會通過“實報實銷”方式影響實體裁判結果，還影響犯罪治理效果。對被追訴人認罪或證據(jù)充分的輕罪案件，在加強檢察機關提前介入或偵檢配合制約的基礎上，應當縮短甚至省略案件在審查起訴階段的期限，檢察機關盡快提起訴訟，縮短案件審前期限，實現(xiàn)快速辦理。特別是在輕罪案件被告人認罪的基礎上，要通過控辯協(xié)商，盡量減少審前羈押以及庭審準備、控辯對抗等訴訟活動所需耗費的時間，以非對抗方式促進偵查、審查起訴提速，最終實現(xiàn)輕罪案件全程簡化或“跳躍”式簡化。

（三）全流程創(chuàng)設刑事案件程序分流機制

在輕罪治理背景下，應當嚴格控制刑事案件入口，并在各訴訟階段形成“漏斗效應”，從刑事立案到起訴再到最后定罪，推動刑事案件數(shù)量形成剪刀差，盡量減少最終流入刑事審判并被定罪處刑的案件量。同時，要立足各訴訟階段的功能特征，合理設定案件分流體量和方式，形成貫穿刑事訴訟全程的案件分流機制。

第一，發(fā)揮刑事立案的入口控制功能。我國刑事立案制度的優(yōu)勢在于可以將形式上符合犯罪構成要件而實質上不具有嚴重社會危害的行為排除在犯罪以外，立案程序在過濾刑事案件、屏蔽不當追訴等方面發(fā)揮著積極的功能作用，有利于在源頭上優(yōu)化司法資源配置，提升刑事訴訟效率。我國長期以來存在“入罪”容易“出罪”難現(xiàn)象，被追訴人一旦被刑事立案，訴訟程序就會進行到底，被追訴人最終都會被定罪處刑。特別是在我國采取“積極刑法立法觀”背景下，“以處罰早期化、部分行政管控手段上升為刑罰措施為主要特征的‘刑法膨脹’”是刑事立法的趨勢。因此，如果不對輕罪與違法行為加以嚴格區(qū)分，充分發(fā)揮立案程序的過濾和分流作用，很容易造成犯罪與違法的邊界模糊化、刑事犯罪不當擴大化等惡果。具言之，要加強立案制度對刑事案件的入口控制功能，對行政違法和刑事犯罪嚴格予以甄別、過濾，防止隨意啟動刑事追訴。進一步優(yōu)化刑事預審制度，基于我國檢察機關的職能定位，弱化公安機關的預審職能并改變其“預偵一體”的工作模式，賦予檢察機關預審權，以建立相對獨立且具有司法審查功能的預審制度，將不構成犯罪的違法行為阻擋在刑事追訴大門之外，實現(xiàn)違法與犯罪的程序分流。

第二，賦予庭前會議程序分流功能，緩沖起訴與開庭期間的程序適用矛盾。2012 年《刑事訴訟法》修訂正式確立庭前會議制度，相關規(guī)定比較原則，庭前會議的程序分流功能沒有得到立法確認。刑事案件從公訴到開庭期間，可能因被追訴人認罪態(tài)度轉變、事實證據(jù)變化等原因，影響庭審程序的適用。針對該程序適用矛盾，有人建議另行增設程序性預審程序，將被告人身份事項核實、法庭組成人員名單及回避權、辯護權告知等程序性審查內容，在庭審前由法院書記員以書面送達和口頭釋明的形式集中進行。事實上，另行設置預審程序實無必要，因為我國《刑事訴訟法》規(guī)定的庭前會議程序，在功能上屬于“庭前”程序即庭審的準備程序，有別于國外以辯訴交易、刑事和解為代表的“審前”程序。隨著2018 年《刑事訴訟法》修訂將簡易程序的適用范圍予以擴張及速裁程序確立，應當將程序分流納入庭前會議解決事項范圍。輕罪案件如有必要可通過集中召開庭前會議解決程序分流問題。如果在檢察機關提起公訴之前輕罪案件被追人即已認罪，或控辯雙方已經(jīng)就適用簡易程序或速裁程序形成合意，是否仍有必要召開庭前會議以確認被追訴人認罪及其程序選擇的真實性自愿性合法性，從而避免開庭后被追訴人認罪態(tài)度轉變而轉換程序導致的訴訟拖沓？本文認為，如有必要可采取集中召開庭前會議的形式，對輕罪案件甚至可以直接書面聽取意見。經(jīng)過庭前會議，由法官判斷被追訴人認罪及程序選擇的自愿性真實性，核實后對審理方式予以確認，防止開庭之前隨意變更庭審方式。

第三，規(guī)范不同審判程序之間的轉換規(guī)則及其條件。我國速裁程序適用于判處3 年以下有期徒刑的輕罪案件，簡易程序和普通程序在基層法院對犯罪輕重沒有限制，三類程序適用范圍存在重疊、競合，各程序之間也缺乏界限分明的適用標準，程序選擇、適用及轉換、銜接都存在一定的混亂、隨意現(xiàn)象。刑事案件在不同訴訟階段隨著事實證據(jù)變化，其具體歸屬于重罪、輕罪可能發(fā)生變化，也可能導致審理階段有必要進行程序轉換。為此，必須明確各程序的轉換規(guī)則及其條件，防止因隨意轉換程序而造成訴訟拖延?；趯Ρ蛔吩V人程序選擇權的尊重，建議在審判階段仍然賦予其對簡易程序的啟動權。在我國《刑事訴訟法》已經(jīng)確立認罪認罰從寬制度的背景下，在法院審理階段一旦被告人自愿認罪并選擇簡易程序或速裁程序審理，法院可以審查其程序選擇是否符合法律規(guī)定的條件，并尊重被追訴人意愿而將普通程序予以轉換。如果被追訴人在庭審階段當庭表示自愿認罪，法庭可以就此簡化審理，并在聽取控辯雙方意見后由控方提出建議，法庭當場即可作出定罪量刑裁判。對于被追訴人原本選擇適用簡易程序或速裁程序，法院審查發(fā)現(xiàn)其不符合法律規(guī)定條件，或因其反悔、不認罪等原因而應當轉換為普通程序審理的，應當區(qū)分不同情形并由立法作出明確規(guī)定。對于不符合法定條件的如被告人系精神病人，法院可以直接裁定予以程序轉換；如被追訴人對其審前階段程序選擇反悔，法院應查明原因，并經(jīng)檢察機關同意后進行程序轉換，對被追人沒有正當理由反悔的，可以給予適度控制，防止其惡意拖延訴訟。

為保障被追訴人的訴訟權利，應賦予被追訴人及其辯護人在庭審結束前基于正當理由特別是庭審查明的事實，要求恢復普通程序的權利。但是，對于被追訴人及其辯護人在普通程序庭審中隨意提出適用簡易程序、速裁程序的要求，應結合庭審查明的事實予以駁回，不予準許。法院對程序轉換應當以書面裁定方式作出，載明其轉換程序的理由和依據(jù)，接受當事人訴權制約和檢察機關法律監(jiān)督，被追訴人可以裁定理由錯誤或訴訟利益受到侵害造成司法不公為由提出上訴，檢察機關也可以提出抗訴或要求發(fā)回重審。

（四）加強程序分流體系的配套制度供給

刑事案件程序分流制度的改革完善，需要其他配套制度與之相互補充、相互促進，確保程序分流制度得以實際運行并取得預期效果。

第一，推進刑罰輕緩化。“犯罪門檻的整體性下降和輕罪立法，必然需要刑罰與之呼應，以制度性地保證罪責刑相適應刑法基本原則的貫徹?！睘楸ＷC刑事案件程序分流效果，特別是輕罪案件分流后得到輕緩處罰，需要進一步健全我國輕緩刑罰制度。在立法層面可將1 年有期徒刑確定為輕罪內部的分層標準，增設管制刑和資格刑，充分體現(xiàn)罪刑均衡原則，擴大罰金刑適用范圍及其程序，更好地發(fā)揮罰金刑的作用，推動輕罪刑罰合理化。輕罪案件通過程序分流最終以非罪化方式處理的會越來越多，勞動教養(yǎng)制度廢除以后，對于非罪化處理的行為人如何處置，需要完善非刑罰處罰措施，與輕緩化的刑罰制度銜接配套。目前非刑罰處罰方法種類偏少，有必要加以擴充。比如，對實施環(huán)境犯罪的輕罪被告人，責令限期補救，對情節(jié)輕微的盜竊、危險駕駛被告人，科以社區(qū)勞動、協(xié)助維持交通秩序等義務。

第二，完善前科消滅制度。按照我國刑法規(guī)定，罪犯在刑罰執(zhí)行完畢后，不僅其犯罪前科不能消滅，反而還要承擔主動報告義務，無異于為其終生貼上“犯罪分子”的標簽，無形增加了刑罰的延續(xù)性，對罪犯會造成持續(xù)性傷害。隨著我國輕罪案件增多，如果越來越多的輕罪罪犯長期被貼上“犯罪分子”標簽，不僅在就業(yè)、參軍等方面對其造成資格限制，還會增加社會不穩(wěn)定因素，加劇社會對立面。為此，除開部分輕罪案件以不起訴方式分流出去以外，對更多的輕罪案件被追訴人，即便最終被判處刑罰，也應該在經(jīng)過一段時間沒有重新犯罪后，消除其犯罪前科記錄，讓其更好地回歸社會，反向激勵更多被追訴人主動認罪、盡快擺脫刑事追訴。對于前科消滅制度所設立的考察期限條件，其時間長短與犯罪輕重及其所判刑罰應當適應。消滅犯罪前科，關鍵要恢復行為人因犯罪而失去的法定權利或資格，以根除犯罪標簽質的泛化。借鑒我國追訴時效的期限規(guī)定，判處刑罰不超過5 年有期徒刑，經(jīng)過5 年沒有重新犯罪的，即可消滅其前科記錄。消滅方式可以法院裁決的方式進行，前科消滅的提起可由法院依職權主動進行或依當事人申請進行。

第三，改善司法組織機構設置。我國司法機關目前主要依照案件性質設置辦案組織，即學者所稱之“案件專業(yè)化”內設機構設置模式，該模式與訴訟程序之間的耦合度不高。隨著輕罪增多，因更多適用簡易程序、速裁程序，其訴訟程序與價值傾向明顯應有別于主要適用于重罪案件的普通程序。可以考慮將目前如檢察機關設置的普通犯罪檢察、重罪檢察、經(jīng)濟犯罪檢察與職務犯罪檢察仍然整合為四個組織機構，但其職責可以按照犯罪輕重重置，法院審判組織也應當按照犯罪輕重設置，從而實現(xiàn)司法資源與訴訟程序之間的科學配置。

四、結語

輕罪治理既需要刑事實體法進行立法調整，也需要刑事程序法給予立法回應。在刑事訴訟中如何加強刑事案件的程序分流，是輕罪治理亟待解決的問題，應當在本次刑事訴訟法修訂中引起充分的理論關注。刑事訴訟法的修訂，當因應時代發(fā)展和輕罪治理需要重新作出必要的程序設計和制度完善，并以此為基點，推動中國式刑事訴訟程序現(xiàn)代化。