支持鹽堿地綜合利用的財政政策研究

摘要：財政作為國家治理的基礎和重要支柱，對推進鹽堿地綜合利用具有重要的支撐、引領、提升與保障作用。近年來，各級財政部門積極發(fā)揮職能作用，圍繞鹽堿地土壤改良、灌溉排水設施建設、土壤普查、耐鹽堿作物品種開發(fā)推廣及鹽堿地適生作物產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，積極籌集資金，在推進提升鹽堿地綜合利用方面做出有益探索。本文堅持問題導向，擬從鹽堿地綜合利用中出現(xiàn)的各種問題，結(jié)合河北實際，就財政支持鹽堿地綜合利用提出對策建議。

關鍵詞：鹽堿地 綜合利用 財政 支持

*基金項目：2024年河北省財政廳重點調(diào)研課題。

河北省鹽堿地多、糧食產(chǎn)能開發(fā)利用潛力大。習近平總書記2023年5月11日專程到滄州黃驊考察調(diào)研，明確要求開展鹽堿地綜合利用，大力發(fā)展旱堿麥等鹽堿地適生作物，藏糧于地、藏糧于技。為深入貫徹落實習近平總書記視察河北重要講話重要指示精神，省財政廳應主動發(fā)揮財政職能作用，積極推進鹽堿地綜合利用，做好鹽堿地特色農(nóng)業(yè)這篇大文章，為夯實國家糧食安全基礎做出河北財政貢獻。今年上半年，河北省財政廳會同省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，多次組織中國農(nóng)科院、中國農(nóng)業(yè)大學、省農(nóng)科院等有關專家以及相關研發(fā)企業(yè)，對河北省鹽堿地綜合利用情況開展專題研究，并到滄州黃驊市、唐山曹妃甸區(qū)進行了實地調(diào)研，結(jié)合各地實際，現(xiàn)提出河北省財政支持鹽堿地綜合利用的幾點建議。

一、河北省鹽堿地及其綜合利用總體情況

鹽堿地是指土壤中鹽分或堿分含量較高、不適合常規(guī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。然而，這類土地具有巨大的開發(fā)和利用潛力，特別是在農(nóng)業(yè)、生態(tài)恢復、資源綜合利用等方面。河北省是全國鹽堿地面積較大的省份之一。在區(qū)域分布上，主要集中在東部低平原區(qū)（黑龍港地區(qū)）、濱海平原區(qū)和壩上地區(qū)。在鹽堿地類型上，有濱海鹽堿地、冀北壩上鹽堿地和內(nèi)陸鹽堿地。濱海鹽堿地，主要是海河和灤河等河流對上中游地區(qū)土壤的侵蝕、搬運和沉積而成；冀北壩上鹽堿地，主要集中在河湖邊緣和洼地及河谷中的低平地段，受干燥少雨和蒸發(fā)強的氣候影響而形成；內(nèi)陸鹽堿地，主要集中在黑龍港地區(qū)，因黃河、漳河等河道變遷，河流屢次潰決泛濫，以及河流出路堵塞、沉積等原因，致使地下水位抬高，土壤含鹽量增加。據(jù)省第三次土壤普查結(jié)果顯示，2023年全省共有鹽堿地583.42萬畝，其中：①鹽堿耕地570.25萬畝，占總面積的97.74%，主要分布在滄州、唐山、張家口等9個市的35個縣（市、區(qū)），其中滄州市408.6萬畝，占全省鹽堿耕地總面積的72%；②鹽堿荒地面積13.1萬畝，占比2.26%，主要集中在黃驊市。與1980年第二次土壤普查相比，經(jīng)過多年的治理改良，河北省鹽堿地面積減少了近一半。

渤海新區(qū)黃驊市位于滄州市東部，是鹽漬化土壤集聚的典型地區(qū)，現(xiàn)有耕地141.34萬畝（2022年），鹽堿地132.42萬畝，其中鹽堿耕地面積117.02萬畝，占全區(qū)耕地面積的80%（其中輕度87.9萬畝、中度27.63萬畝，重度1.49萬畝，呈點片狀分布）。近年來，該市逐步探索建立了旱堿麥種植“六步法”（品種選擇、重施基肥、縮行增密、重度鎮(zhèn)壓、春季追施水溶肥、“一噴三防”）和168項種植標準，推行“六統(tǒng)一”管理模式，旱堿麥畝產(chǎn)由最初的50公斤提高到224公斤左右。2020—2022年三年平均糧食總播種面積139.41萬畝，單產(chǎn)248.78公斤。其中小麥播種面積53.87萬畝，單產(chǎn)221.05公斤，玉米種植面積81.02萬畝，單產(chǎn)266.24公斤。但是仍然存在不少短板弱項，突出表現(xiàn)為一是耕地質(zhì)量等級較低，地力有待提升。二是灌溉用水缺口大，基礎設施有待加強。三是旱堿麥產(chǎn)量低而不穩(wěn)，科技創(chuàng)新有待推進。四是產(chǎn)業(yè)鏈建設不健全，輻射帶動能力有待加強。

唐山市曹妃甸區(qū)現(xiàn)有耕地45.52萬畝，其中鹽堿耕地40.88萬畝，占全區(qū)耕地面積的89.8%（其中輕度鹽堿17.3萬畝、中度鹽堿23.6萬畝），屬于典型的濱海鹽堿土，主要種植水稻。自20世紀50年代以來，幾代人不斷對本區(qū)域鹽堿地進行治水潤鹽、脫鹽墾田，最終實現(xiàn)了由滄海變桑田、由鹽堿荒灘變魚米之鄉(xiāng)的華麗轉(zhuǎn)身，建立起了具有區(qū)域特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。2023年該區(qū)承擔萬畝耐鹽堿水稻種植省級試點，綜合運用高標準農(nóng)田建設、種植耐鹽品種、標準化生產(chǎn)技術(shù)集成、提升水稻抗病性等四方面措施，實現(xiàn)水稻產(chǎn)量、品質(zhì)雙提升，示范區(qū)內(nèi)水稻畝產(chǎn)能夠達到720公斤以上；承擔異位稻漁綜合種養(yǎng)省級試點，構(gòu)建鹽堿地“稻田+池塘”的稻漁綜合種養(yǎng)模式，達到洗鹽排堿水循環(huán)利用，實現(xiàn)水稻穩(wěn)產(chǎn)、水產(chǎn)品增收，試點內(nèi)水稻畝產(chǎn)670.54公斤，試點內(nèi)整體平均畝效益達1700元以上。但是土壤含鹽量高、土壤肥力低、耐鹽堿作物品種短缺是制約耕地質(zhì)量和產(chǎn)能提升的三大“卡點”，急需開展鹽堿耕地治理改良，引選耐鹽堿作物品種，以提高該地鹽堿地綜合利用水平。

二、財政支持鹽堿地治理與綜合利用情況

河北省委、省政府對鹽堿地治理與綜合利用一直高度重視，各級財政部門堅持多措并舉、多向發(fā)力，構(gòu)建財政投入為主、社會資本共同參與的多元化投入保障機制，為鹽堿地改良和綜合利用提供了財力保障。

一是財政直接投入支持鹽堿地改良。從“六五”開始，河北省實施黃淮海中低產(chǎn)田改造和渤海糧倉科技示范工程等項目，改善生產(chǎn)條件。在治理方式上，對重度鹽堿地，主要以完善排灌體系、引淡水洗鹽壓鹽等工程措施為主，工程與農(nóng)藝措施相結(jié)合，降低土壤含鹽量；對中、輕度鹽堿地，主要通過秸稈還田、增施有機肥、合理耕作等農(nóng)藝措施，以及種植綠肥等生物措施，提高土壤等級。據(jù)省農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦公室有關資料，2000—2010年全省累計投入治理資金8076萬元，治理鹽堿地面積達182.5萬畝，占全省鹽堿耕地總面積的24.5%。2023—2024年，省財政統(tǒng)籌省以上資金40.27億元，支持鹽堿耕地所在縣實施高標準農(nóng)田建設新建和改造提升。同時利用國家統(tǒng)一部署的第三次土壤普查資金，省級安排0.9億元，支持鹽堿地所在縣開展土壤普查，同步開展鹽堿地土壤專項調(diào)查，為鹽堿地綜合利用做好前期準備。

二是引導社會資本投入耐鹽堿農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2024年，省級安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金450萬元，支持耐鹽堿農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中，300萬元支持鹽堿地綜合利用農(nóng)產(chǎn)品加工項目、150萬元支持適宜鹽堿地植物品種培育推廣。此外，省農(nóng)擔公司從2023年開始，對旱堿麥產(chǎn)業(yè)主體給予差異化擔保政策，實行階段性免收擔保費；采用額度循環(huán)支用的方式，將擔保貸款期限延長至3年，緩解貸款還款資金壓力。目前已支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和種糧大戶13個，擔保金額597萬元；對符合條件的鹽堿地改造提升項目，可申報專項債券支持。通過直接補助、貸款貼息以及購買服務等方式，支持各地建立與鹽堿地相適應的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生態(tài)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推廣抗旱—除鹽—培肥—引種等措施，促進糧食、牧草、耐鹽經(jīng)濟作物及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了具有地方特色的鹽堿農(nóng)業(yè)。

三是統(tǒng)籌資金支持耐鹽堿作物品種研發(fā)。河北省是較早開展鹽堿地治理的省份。1973年，原北京農(nóng)業(yè)大學在曲周縣建立治堿實驗站，進行改土治堿研究與實踐。1987年，中國科學院建立南皮生態(tài)農(nóng)業(yè)試驗站，探索研究缺水鹽漬化區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)管理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設理論體系和實證模式，開展小麥、水稻耐鹽品種選育、土壤水鹽運移定位等試驗研究。以近兩年為例，省級安排重點研發(fā)專項資金2.7億元，支持省科技廳組織實施鹽堿地種業(yè)團隊項目等科技計劃項目；省級安排現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系創(chuàng)新團隊專項資金1.86億元，支持旱堿麥在內(nèi)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系創(chuàng)新團隊建設。為適應鹽堿地生產(chǎn)需要，省財政積極統(tǒng)籌資金，不斷加大全省耐鹽堿作物品種研發(fā)力度，篩選了一批耐鹽適生植物，培育了一批抗逆高產(chǎn)品種，形成了鹽堿地適生高效種植、類群配置和農(nóng)牧結(jié)合的循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，為促進鹽堿區(qū)中低產(chǎn)田增糧、重鹽堿區(qū)生態(tài)環(huán)境建設提供了科技支撐。

四是積極爭取中央資金支持開展鹽堿地綜合利用試點。今年3月，財政部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)文組織開展鹽堿地綜合利用試點申報，支持單個試點縣在2萬畝鹽堿耕地上開展鹽堿地綜合利用試點，試點期限2年，主要任務是堅持“以地適種”與“以種適地”相結(jié)合，開展鹽堿耕地治理改良，加快篩選推廣耐鹽堿特色品種。通過競爭性評審，河北省滄州市渤海新區(qū)黃驊市、唐山市曹妃甸區(qū)成功入圍，獲得中央財政鹽堿地綜合利用試點資金（第一年先安排2億元，第二年根據(jù)試點開展情況再安排1億元）。目前，在國家相關部委的統(tǒng)一部署下，試點縣已細化完善了試點實施方案，待國家批復后將抓緊推進實施工作，年底前完成當年建設進度和資金支付50%以上。

通過多年持續(xù)努力，河北省鹽堿地治理與綜合利用取得了階段性成果。通過堅持“以種適地”同“以地適種”相結(jié)合，梳理出耐鹽堿作物品種101個，分區(qū)分類規(guī)模種植成熟品種25個，鹽堿農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展。滄州市利用鹽堿地發(fā)展旱堿麥100多萬畝，常年畝產(chǎn)量達到240～250公斤，麥香味濃、面筋含量高，金麥面粉、帝鑒面花饅頭獲綠色食品認證，“黃驊旱堿麥”地理標志證明商標申請獲國家指示產(chǎn)權(quán)局受理，黃驊面花入選河北省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄和全國特色食品目錄，“譽天寶”“振學”品牌獲評4A級河北優(yōu)品牌。滄州市利用鹽堿地發(fā)展苜蓿種植30萬畝，年產(chǎn)值5億元。唐山市曹妃甸區(qū)打造集水稻種植、稻蟹稻鰍稻蝦立體種養(yǎng)、大米精深加工和休閑旅游于一體的三產(chǎn)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化強鎮(zhèn)，水稻產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值達4410萬元，主導產(chǎn)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)年總產(chǎn)值達12多億元。全省從事鹽堿地利用研究的單位也已初具規(guī)模，中國科學院遺傳所農(nóng)業(yè)資源研究中心、省農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源環(huán)境研究所和濱海農(nóng)業(yè)研究所、滄州市農(nóng)科院等，這些單位在南皮縣、海興縣、黃驊市、南大港產(chǎn)業(yè)園、曹妃甸區(qū)等建有鹽堿地改良利用試驗站，形成了各具特色的研究群體和一批科研成果。滄州市與省科學院、京津冀國家技術(shù)創(chuàng)新中心河北中心合作實施“利用沙漠微藻改良鹽堿地技術(shù)研究與應用”項目，推動微藻鹽堿地改良關鍵技術(shù)成果在滄州地區(qū)進行轉(zhuǎn)化。唐山市與中國農(nóng)業(yè)大學簽訂高標準農(nóng)田建設鹽堿地治理項目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，加強品種、土壤、耕作、水利等技術(shù)集成應用，形成以“重塑土壤、高效脫鹽、疏堵結(jié)合、墾造良田”為核心的生態(tài)修復鹽堿地工程技術(shù)體系，形成鹽堿地綜合改良的“唐山模式”。豐南區(qū)、樂亭縣、海港區(qū)等耐鹽水稻示范區(qū)耕層土壤含鹽量均大幅下降，鹽堿程度由重度改造為中度以及輕度，海港區(qū)應用納米粒子阻鹽技術(shù)模式，治理鹽堿地每畝年節(jié)水150—200噸，年治理投入節(jié)省80%。

三、支持鹽堿地綜合利用中存在的主要問題

鹽堿地治理是世界性難題，鹽堿耕地質(zhì)量提升主要障礙因素主要是灌溉能力、排水能力、耕地地力等，未治理的鹽堿地主要分布在淡水資源嚴重匱乏的濱海和壩上地區(qū)，且多為含鹽量較高的鹽堿地，治理難度大，需要大量真金白銀的投入。近兩年，省以上投入鹽堿地治理的資金已達到40億元左右。但與鹽堿地全面治理所需的投入相比，財政投入不足以成為制約鹽堿地全面治理的關鍵因素。

當前存在的主要問題在于：一是支持方式單一。財政支持鹽堿地綜合利用的方式主要是直接投入，綜合運用貼息、獎補、保險、擔保等支持方式還不充分。二是市場機制不靈活。目前鹽堿耕地土壤改良、品種研發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項目所需資金，主要靠財政資金投入，稅收、金融等政策作用不明顯，市場主體投資意愿不高，參與度不強，社會資金投入較少。三是利益聯(lián)結(jié)不緊密。據(jù)統(tǒng)計，2023年河北省鹽堿耕地質(zhì)量平均等級6.56，低于全省耕地4.45平均值2.11個等級，糧食產(chǎn)能提升潛力高達59.9億噸。但現(xiàn)有河北省鹽堿耕地治理以及新品種研發(fā)大多呈分離狀態(tài)，尚未建立起緊密的利益聯(lián)結(jié)機制；占補平衡耕地指標等涉農(nóng)政策還沒有用足用好，市場主體對投入產(chǎn)出未來收益預期降低，影響了市場主體投入新品種研發(fā)以及產(chǎn)業(yè)投入的積極性。

四、政策建議

當前，在各級財力緊張的情況下，為將“做好鹽堿地特色農(nóng)業(yè)這篇大文章”重要指示落到實處，要創(chuàng)新市場機制，激發(fā)市場活力，發(fā)揮財政金融政策合力，綜合運用貼息、獎補、保險、擔?！敖M合拳”，引導金融機構(gòu)更好地服務農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，進一步壯大具有鹽堿地特色的規(guī)模化龍頭企業(yè)，帶動農(nóng)民持續(xù)增收，為全面做好鹽堿地特色農(nóng)業(yè)探索出更多新模式。為此，提出以下建議：

（一）抓好試點示范，爭取國家傾斜支持

積極爭取中央資金，做大投入整體“蛋糕”。一是督促指導試點縣管好用好2024年度鹽堿地綜合利用試點資金，認真落實鹽堿地綜合利用試點實施方案，力爭第二年如期繼續(xù)獲得中央專項資金支持。二是指導其他鹽堿地所在縣區(qū)做好前期謀劃，探索新的發(fā)展模式，在現(xiàn)有的兩個試點縣基礎上，爭取中央2025年度鹽堿地綜合利用新增試點資金。三是在生態(tài)補水水費資金上爭取財政部專項支持，共同推進以地適種加強鹽堿耕地改造提升。

（二）落實稅收優(yōu)惠政策，降低市場主體參與成本

對參與鹽堿地開發(fā)的企業(yè)，特別是從事生態(tài)農(nóng)業(yè)、環(huán)境修復、節(jié)水灌溉等領域的涉農(nóng)企業(yè)，落實國家各項企業(yè)所得稅減免或稅率優(yōu)惠政策，降低企業(yè)的運營成本。對企業(yè)生產(chǎn)和銷售的耐鹽作物、改良土壤產(chǎn)品等提供增值稅減免或返還政策，降低企業(yè)和農(nóng)戶的稅負，提升企業(yè)的盈利能力。

（三）拓寬財政籌資渠道，加大財政投入力度

在地方政府債務風險可控的前提下，支持市縣統(tǒng)籌整合符合條件的鹽堿地治理和高標準農(nóng)田建設項目，發(fā)行地方政府債券；鼓勵市縣統(tǒng)籌使用土地出讓收入等各方面資金，增加鹽堿地綜合利用方面投入，拓寬鹽堿地綜合利用籌資渠道。

（四）創(chuàng)新市場機制，激勵市場化投入

一是創(chuàng)新投融資方式，采用先建后補、以獎代補方式，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體適度規(guī)?；?jīng)營，承擔項目規(guī)劃、建設和后期管護責任，先行籌資建設鹽堿耕地高標準農(nóng)田項目，主管部門驗收合格后給予獎補。二是發(fā)揮省農(nóng)擔公司優(yōu)勢，對旱堿麥產(chǎn)業(yè)主體給予差異化擔保政策，實行階段性免收擔保費；采用額度循環(huán)支用的方式，將擔保貸款期限延長至3年，緩解貸款還款資金壓力。三是鼓勵金融機構(gòu)按市場化方式加大對鹽堿地綜合利用項目融資支持力度，提供低息或無息貸款，幫助企業(yè)降低融資成本。四是對生產(chǎn)鹽堿作物的有關企業(yè)通過上市掛牌、發(fā)行公司信用類債券、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等方式實現(xiàn)融資的，按規(guī)定給予補助。五是落實三大糧食作物完全成本保險補助政策，降低保險費率，擴大保險賠償責任范圍，提高不同生長期賠償標準，進一步降低種植主體風險。

（五）完善利益聯(lián)結(jié)機制，提高市場主體投入積極性

一是用足用好占補平衡耕地指標政策。將鹽堿地改良后新增耕地數(shù)量指標和糧食產(chǎn)能指標作為占補平衡耕地指標在省域內(nèi)調(diào)劑，按照“誰投入、誰受益”原則，完善利益聯(lián)結(jié)機制，所得收益用于補助鹽堿地綜合利用市場投入主體，進一步提升市場主體投入鹽堿地開發(fā)利用的積極性。二是創(chuàng)新“投貸聯(lián)動”利益聯(lián)結(jié)模式。鼓勵市場主體、銀行、擔保公司合作，支持市場主體用投資鹽堿地綜合利用未來收益作為擔保，用項目收益權(quán)抵押貸款，形成可持續(xù)的投資回報盈利模式。

參考文獻：

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（作者單位：河北省財政廳農(nóng)業(yè)農(nóng)村處）

責任編輯：李政