新西蘭乳制品法規(guī)標準監(jiān)管體系及其借鑒意義

關鍵詞：新西蘭乳制品嬰幼兒配方乳粉監(jiān)管

0引言

2024年6月13日，國務院總理李強訪問新西蘭期間，在中新總理的共同見證下，雙方共同簽署了《中華人民共和國國家市場監(jiān)督管理總局與新西蘭初級產業(yè)部關于嬰幼兒配方乳粉食品安全合作安排》。該合作安排旨在加強雙方在嬰幼兒配方乳粉注冊領域的溝通與合作，保障輸華嬰幼兒配方乳粉質量安全，便利雙邊貿易，深化中新互利合作。

1中新乳制品的深度融合

世界上最好的牧場都集中在緯度（南北緯）40°～50°區(qū)間，而新西蘭就位于南緯25°～45°之間，其溫和的氣候、長時間的日照和充足的降水帶來了優(yōu)質的牧草與土壤，使得新西蘭成為世界上為數(shù)不多的可以讓奶牛全年吃草的國家之一，從而造就了新西蘭發(fā)達的畜牧產業(yè)。

得天獨厚的地理條件，使得新西蘭的乳制品享譽世界，每年全球1/3的乳制品來自新西蘭。中國是新西蘭乳制品的重要市場，在全脂乳粉、奶酪、奶油等品類上占據(jù)絕對份額。而中新在乳制品領域的食品安全、質量、聯(lián)合研發(fā)及可持續(xù)性等方面的交流不斷，中國已經成為新西蘭多家乳制品企業(yè)重要的海外市場，新西蘭本土也成為我國乳品企業(yè)伊利、蒙牛、光明等進行全球產業(yè)鏈布局的首選之地；各方持續(xù)深挖合作潛力，打造更多互利共贏的契合點、經濟的新增長點。

本文針對新西蘭乳制品整體情況以及法規(guī)標準和監(jiān)管體系進行簡要介紹，以此為中國乳制品產業(yè)發(fā)展與國際交流提供一些借鑒。

2新西蘭乳制品基本情況

新西蘭是一個畜牧業(yè)極為發(fā)達的國家，其乳制品暢銷全球，有著很好的聲譽。這是因為新西蘭不僅有豐富的原料乳資源，而且極其重視乳制品的安全管理。

2.1養(yǎng)殖端

原料乳、生乳的生產是乳品企業(yè)的第一車間，而原料乳的質量則是保證乳制品質量的基礎。因此，奶源質量監(jiān)督顯得尤為重要。在乳制品行業(yè)，新西蘭的牧場絕大多數(shù)是家庭式經營，并以此建立起由牧場主、草地所有者、乳制品加工商、銷售組織、奶農協(xié)會等共同參與的經營、管理和分配的合作體系。在這種體制下，各方都明確承擔了在這一體系中的責任、義務與權利。企業(yè)實施風險管理措施，并被定期抽檢，新西蘭奶農協(xié)會（DairyNZ）是新西蘭最大的乳制品協(xié)會，代表所有新西蘭奶農的行業(yè)組織，具有提升牛奶場的生產效率，保證奶源安全，提升可持續(xù)生產力和競爭力的責任與義務。法律法規(guī)方面，《動物產品法案1999》《農業(yè)化合物最大殘留限量》《乳品行業(yè)重組法案》等法律對奶牛場主使用的獸藥和飼料，喂養(yǎng)方式，原料奶的收集、加工、運輸?shù)炔僮髯髁嗣鞔_規(guī)定，有效保證了奶源的質量安全。風險管理方面，新西蘭建立了乳制品產業(yè)生產過程中各環(huán)節(jié)識別、控制、管理、消除或者最小化相關危害和風險的管理計劃，主要包括奶牛養(yǎng)殖階段的管理、原料奶生產、乳品加工環(huán)節(jié)，針對每個環(huán)節(jié)選擇相應的關鍵點進行監(jiān)督管理。

在奶牛養(yǎng)殖方面，為保證公平和有效，新西蘭政府不直接對牧場主進行監(jiān)管，而是通過獨立于奶牛場主和乳品企業(yè)的第三方獨立機構對牧場主進行監(jiān)管。此外，新西蘭政府不通過行政干預來保障奶牛養(yǎng)殖場的收入，而只提供必要的服務，并確保服務到位、信息透明，目的是鼓勵乳品行業(yè)保持競爭力和創(chuàng)新力。

在原料奶的生產方面，供奶戶必須提供高質量的原料乳是首要問題，也就是說工廠要生產出高質量的各種乳制品，一定要建立在供奶戶提供高質量原料乳的基礎之上。為確保原料乳的質量，每個乳業(yè)公司對來自各供奶戶的原料乳需做一系列的檢測，這些化驗及相應的獎懲方法保證了高質量的原料乳用于生產。

在乳品加工方面，新西蘭乳制品加工廠普遍建立高效的追溯制度和自檢體系，從原料乳收集開始的每個環(huán)節(jié)都留有詳細的記錄，并且每年至少接受一次獨立評估（審計），由具備資質的農場乳制品評估師進行評估。根據(jù)《動物產品法案》，所有乳制品必須安全并滿足預期使用目的，而食品安全風險管理主要是由“風險管理計劃（RMP）”“監(jiān)管控制方案（RCS）”“出口控制”及《動物產品法案》中的相關法規(guī)等一系列措施來完成的。食品安全風險管理的措施還包括國家化學污染物項目，它涉及乳及乳制品中可能含有的一系列農業(yè)化合物和獸醫(yī)藥物的檢測；獨立驗證計劃負責證實商業(yè)檢測的準確性。

2.2生乳端

生乳的質量直接影響加工后乳品的品質、營養(yǎng)價值，是乳品質量安全的基礎，對乳品的生產發(fā)展有著重大意義。生乳作為乳品的原料，對乳品的安全衛(wèi)生尤為重要。法律法規(guī)方面，《食品法案》《動物產品法案》和《澳新食品標準法典》等法律法規(guī)對生乳的生產、銷售進行了明確規(guī)定，有效保證了生乳的質量安全。風險管理方面，新西蘭要求奶牛場主按照專門針對其生產的食品制定的風險管理計劃進行經營。風險管理計劃用于識別和管理食品安全風險，以確保產品適合預期用途1。

2.3乳粉端

嬰兒配方乳粉和乳粉屬于乳制品，因此受到《動物產品法案》的管轄。該法案的目的是確保任何參與動物產品（包括嬰兒配方乳粉）生產、加工、分銷和銷售的人員了解自己有責任確保產品適合其預期用途。新西蘭初級產業(yè)部和新西蘭海關總署已采取措施，制止從新西蘭向中國和其他市場非法出口嬰兒配方乳粉2。

《澳新食品標準法典》與新西蘭的食品立法相互配合，構成了新西蘭食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)依據(jù)。新西蘭執(zhí)行《澳新食品標準法典》第一章、第二章中的相關要求，其中規(guī)定了食品中添加劑、標簽、污染物等通用要求。此外，新西蘭本國與食品安全相關的重要法案有《食品法案2014》《動物產品法案1999》《農業(yè)化合物及獸藥法案1997》等。這些法案及配套的法規(guī)規(guī)范了在新西蘭本地銷售或出口的食品的安全生產。

《澳新食品標準法典》Standard2.9.1是嬰兒配方產品的具體產品標準要求，其中規(guī)定了嬰兒配方產品的定義、質量指標、配方要求以及嬰兒配方產品的特殊標簽要求等，如按照不同產品形態(tài)相應的警示聲明要求，產品配制及使用說明，營養(yǎng)成分信息的標示，貯存條件相關特殊規(guī)定，蛋白質來源以及關于氟斑牙風險的聲明，及標簽相關禁止性要求。相應附表S29-10給出了官方建議使用的營養(yǎng)成分信息表等。

根據(jù)《動物產品法案1999》，嬰兒配方乳粉屬于乳制品范疇，應符合《動物產品條例2021》規(guī)定的動物產品通用良好操作規(guī)范，以及乳制品生產場所、設備設施、運輸?shù)仍瓌t性規(guī)定，并應按照該條例相關的規(guī)定控制生產過程，包括《動物產品通知：生產、供應和加工》對乳制品生產、儲存和運輸?shù)鹊木唧w要求；《動物產品通知：不合格乳制品原料或乳制品處置》對不合格品的處理規(guī)定；含5%以上乳制品原料的乳基嬰兒配方乳粉還應符合《動物產品：乳基嬰兒配方產品及幼兒配方補充食品的生產制造》對生產場所設計建造、生產區(qū)域衛(wèi)生的要求，人員、物品進出衛(wèi)生區(qū)域的要求，清潔程序要求及化學品管理、原輔料采購驗收等各方面的詳細規(guī)定。

此外，新西蘭乳制品企業(yè)必須向初級產業(yè)部（MPI）或當?shù)卣允称房刂朴媱潱‵CP）或風險管理計劃（RMP）方可進行產品上市銷售；所生產的乳品僅在新西蘭境內銷售的企業(yè)可執(zhí)行FCP，出口企業(yè)及牧場須執(zhí)行RMP。FCP是一項全面的食品安全管理計劃，在計劃中企業(yè)需要確定所涉及的食品安全風險，并展示如何管理它們。RMP旨在識別和控制與某些動物材料和產品的生產和加工有關的風險因素，這是為了確保生產的動物產品適合其預期用途，RMP的原則是基于危害分析和關鍵控制點（HazardAnalysisCriticalControlPoint，HACCP）。MPI為幫助動物產品企業(yè)制定和執(zhí)行RMP，發(fā)布相應指南供參考。

2.4官方監(jiān)管

新西蘭的乳制品監(jiān)管體系可以分為四個部分：政府機構、第三方檢測機構、乳制品企業(yè)和乳制品協(xié)會3。

在政府機構方面，通過設定相關法規(guī)標準來提供安全規(guī)范。新西蘭乳制品的監(jiān)管工作主要是由新西蘭初級產業(yè)部（MPI）負責的，其工作范圍涵蓋生物安全、食品安全、經濟可持續(xù)發(fā)展和貿易。MPI分為五個部門：農業(yè)和投資服務部、生物安全部（BiosecurityNewZealand）、漁業(yè)部（FisheriesNewZealand）、食品安全部（NewZealandFoodSafety）、林業(yè)部（NewZealandForestService），負責監(jiān)管從本地到出口各個環(huán)節(jié)的食品安全，即“農場到餐桌”，包括酒、動植物產品的收獲、生產、加工、包裝、標簽和成分、儲存、運輸和銷售；新西蘭進口食品；酒、動植物產品的官方認證和其他出口認證；控制農藥注冊和獸藥使用。此外，MPI的主要職責還包括制定《澳新食品標準法典》第一章和第二章之外僅適用于新西蘭的標準，以及為農產品和食品行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供政策建議等。MPI將乳制品的生產分為原料乳的收獲、乳制品的生產、乳制品的儲存和運輸，以及乳制品的出口四個主要階段，對每個階段所涉及的企業(yè)都制定了特定的監(jiān)管措施。例如，乳制品生產企業(yè)必須遵循《動物產品法案》的要求，必須在RMP或食品安全程序（FoodSafetyProgramme，F(xiàn)SP）下運作。此外，企業(yè)還需滿足一些常規(guī)要求，如良好操作規(guī)程（GoodOperatingPractice，GOP）以及HACCP等。

在第三方檢測機構方面，由第三方檢測機構對乳制品相關企業(yè)進行監(jiān)測和檢驗，通過獨立的審計來保證相關法規(guī)標準的依從性。負責對乳制品相關企業(yè)進行監(jiān)測和檢驗的檢驗機構是需要由MPI進行認證的，其職能是通過檢驗證明乳制品符合新西蘭最低食品安全要求和海外市場準入要求（OverseasMarketAccessRequirements，OMARs）。乳制品的檢驗機構可分為兩類：第一類檢驗機構是由MPI授權檢驗用于國內和出口市場的乳制品的食品安全、健康性、標準一致性及標簽真實性的檢驗機構，這類檢驗機構還可以檢測乳制品是否滿足海外市場準入的特定需求；第二類檢驗機構是由MPI授權的專做動物產品業(yè)務的檢驗機構，這類檢驗機構僅負責檢驗在新西蘭境內銷售的原料乳的食品安全、健康性、標準一致性及標簽真實性，并可根據(jù)企業(yè)RMP中的要求，滿足內部質量控制和良好操作規(guī)程GOP。

在乳制品企業(yè)方面，乳制品企業(yè)則通過實施政府規(guī)定的風險管理措施為消費者提供符合標準、標簽真實可靠、安全健康的乳制品。新西蘭的乳制品企業(yè)現(xiàn)在處于高度集中化的狀況。在乳制品協(xié)會方面，通過對牧場的研究，從源頭控制乳制品的安全，提高新西蘭乳制品行業(yè)的收益率，以及維護其可持續(xù)性和競爭力。通過投資研究、資源開發(fā)、推廣和宣傳來支持奶農，以確保他們在可持續(xù)奶牛養(yǎng)殖方面引領世界。與奶農合作，以提高生產力、資源利用效率、可持續(xù)性和盈利能力，確保新西蘭奶牛養(yǎng)殖業(yè)未來的長期發(fā)展。

2.5跨境貿易

新西蘭是世界上最大的乳制品出口國之一，出口的產品主要包括奶粉、黃油、奶酪和酸奶等。2023年，從出口額占比看，乳制品占新西蘭農產品出口額的45%，達到260.08億新元，同比增長18%。前三大出口市場分別是中國、澳大利亞和印度尼西亞。

2.5.1出口基本情況

隨著中新自由貿易協(xié)定的簽訂和中國經濟的不斷發(fā)展、國民消費能力的提高，中國已經多年占據(jù)新西蘭最大的乳制品銷售市場第一的位置。

據(jù)統(tǒng)計，2023年我國累計進口大包奶粉77.71萬t，進口額29.23億美元，其中從新西蘭進口53.71萬t，占69.1%；進口嬰幼兒配方乳粉22.30萬t，進口額42.14億美元，其中從新西蘭進口5.74萬t，占25.7%；進口奶酪17.82萬t，進口額9.68億美元，其中從新西蘭進口10.68萬t，占59.9%；進口奶油13.06萬t，進口額8.25億美元，其中從新西蘭進口11.42萬t，占87.5%；進口鮮奶81.39萬t，進口額15.91億美元，其中從新西蘭進口32.83萬t，占40.3%；進口酸奶2.13萬t，進口額0.48億美元，其中從新西蘭進口0.22萬t，占10.5%。

2.5.2出口監(jiān)管要求

在新西蘭出口要求方面，任何有關離開新西蘭的貨物和船只的信息均必須向海關報備。任何參與出口的企業(yè)都必須對產品和消費者的安全負責，出口產品應符合新西蘭相關標準和出口要求，還需要符合海外市場準入要求（OverseasMarketAccessRequirements，OMAR）。出口企業(yè)必須制定食品召回計劃，且需要每12個月進行一次模擬召回；出口產品被拒入境時應24h內通知MPI。

出于商業(yè)目的，從新西蘭出口的貨物都必須通過海關清關，出口清關包括出口報單（Exportentry）和電子貨物信息（Electroniccargoinformation，ECI）兩種形式，其中ECI適用于總價值低于1000新西蘭元的物品，此過程需要提供用戶代碼、貨物離開新西蘭的物流信息、貨物離岸價值，對于Exportentry形式還需要提供商品相應關稅代碼。

新西蘭與中國簽訂自由貿易協(xié)定（FreeTradeAgreement，F(xiàn)TA），允許原產于新西蘭的商品以較低稅率進入中國，因此在出口至中國時需提供規(guī)定格式的原產地證明（CertificationofNewZealandOrigin，CoO），此證明只能從新西蘭海關指定為自貿協(xié)議認證機構的組織獲得。CoO旨在向中國海關總署保證，該證書所涉及的貨物是在新西蘭生產或制造的，并符合FTA中規(guī)定的原產地規(guī)則。根據(jù)FTA，從2024年1月1日起，新西蘭對中國出口的所有乳制品享受完全的零關稅待遇，這將提升新西蘭乳品在中國的競爭優(yōu)勢。全面零關稅對于新西蘭乳企對中國出口整體利好，尤其是在價格優(yōu)勢和成本改善方面。

3新西蘭乳制品創(chuàng)新發(fā)展借鑒

新西蘭的奶業(yè)得以穩(wěn)定發(fā)展，不僅僅源于其得天獨厚的自然條件和優(yōu)良的牧草，還得益于其成熟先進的科技研發(fā)和推廣體系，尤其是新西蘭政府鼓勵企業(yè)、高校、檢測機構等進行科學研究，完善乳制品產業(yè)鏈。

3.1全鏈監(jiān)管無縫銜接

新西蘭建立了乳制品全產業(yè)鏈的相關法規(guī)標準，將過程管理、標準管理與主體管理緊密結合，覆蓋從養(yǎng)殖、擠奶、儲存、運輸?shù)郊庸さ恼麄€產業(yè)鏈。標準管理體現(xiàn)在對設施建設、生產流程等都有明確的標準與規(guī)范，對各關鍵環(huán)節(jié)都設定質量標準，政府機構、第三方機構、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會分工明確，緊密合作，編織了完整的乳制品監(jiān)管網。為確保乳制品行業(yè)的食品安全，新西蘭不僅如上所述從國家層面制定了一系列法律法規(guī)和食品安全標準提供執(zhí)行依據(jù)，同時通過MPI對乳制品實施全生產鏈條的系統(tǒng)監(jiān)管權限，其中就包括對進出口各環(huán)節(jié)的管控，覆蓋新西蘭全境的乳制品檢驗計劃的制定、抽檢過程控制和檢測結果確認，以及針對檢測機構和檢測人員的資格認證等。同一官方主管部門統(tǒng)一對食品全產業(yè)鏈實施監(jiān)管，更加有利于對該產業(yè)領域相關工作的整體組織與統(tǒng)籌安排，食品安全風險也會得到統(tǒng)一管控，食品安全法律法規(guī)與標準的制定與執(zhí)行也將更加順暢，這將對我國乳制品食品安全管理水平的提升提供有益借鑒。

3.2行業(yè)協(xié)會的廣泛參與

新西蘭行業(yè)協(xié)會產業(yè)組織在發(fā)展過程中，既可以維護行業(yè)利益又可以提供公眾服務，起到了政府部門不可替代的作用。新西蘭政府將具體的管理和經營責任交給了各種農業(yè)協(xié)會和合作組織，例如，行業(yè)的規(guī)章制定、產品質量檢測、技術標準和規(guī)范的制定、技術推廣、政府補貼的發(fā)放、質量認證、市場監(jiān)督等許多工作都交由行業(yè)協(xié)會組織辦理。政府的工作重心則轉為制定規(guī)則、扶持農業(yè)協(xié)會、扶持大學建設和基礎研究、營造良好政府形象等。行業(yè)協(xié)會有健全的理事會、監(jiān)事會、董事會等組織管理機構，權責明確。明確的管理機制維護了會員的自身利益，提高了會員參與組織經營和管理的積極性，從而促進協(xié)會高效、健康地發(fā)展，統(tǒng)籌設備和技術更新，統(tǒng)一分配牧場和畜種資源，使新西蘭乳制品的產量和產品質量都得到保證。

3.3先進技術快速轉化

新西蘭最大的官方研究所——農業(yè)研究所，利用政府基金，為乳品企業(yè)提供高端的技術保障，通過科技創(chuàng)新促進了乳制品最新技術快速產業(yè)化。另外，新西蘭注重科技研發(fā)，搭建農業(yè)推廣體系。新西蘭主要的行業(yè)組織是完全獨立的新西蘭奶農協(xié)會，由牧場主出資、授權一個管理委員會進行管理，同一些大學和咨詢機構開展合作研究，致力于提升奶牛場的生產效率、可持續(xù)性和競爭力。新西蘭還有一大批受政府資助的奶業(yè)研究機構和培訓機構，為行業(yè)提供創(chuàng)新研究和生產技能培訓。

中新兩國主管部門有關乳品監(jiān)管交流以及嬰幼兒配方乳粉食品安全合作安排，明確了兩國在有機產品互認、食品安全能力建設項目、新西蘭輸華產品抽檢、嬰幼兒配方乳粉食品安全合作安排，為兩國嬰幼兒配方乳粉產業(yè)等食品安全領域的發(fā)展提供堅實的支持和保障。助力新西蘭優(yōu)質乳品從牧場直達中國老百姓餐桌。