不完全的科層制：大都市郊區(qū)村級組織有效運作的組織特性

摘 要：當前，在實踐中村級組織凸顯了行政化的現(xiàn)象。學界認為村級組織凸顯的行政化現(xiàn)象引起了村級治理懸浮，但是在大都市郊區(qū)村級組織新一輪的行政化改革中發(fā)現(xiàn)，大都市郊區(qū)的村級組織通過重塑等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，強化績效考核和增加民主評議的獎懲機制，建立責任到村干部個人的權(quán)責均衡機制，形成了村級科層制。村級科層制的有效運作得益于，在規(guī)則輸入中網(wǎng)絡(luò)化的行政控制權(quán)，在資源依附中強化的分配型民主，重塑了村莊公共生活、公共決策和干群聯(lián)系的組織機制。這凸顯的是村級科層制不完全的組織特性，這種不完全的組織特性表現(xiàn)為村級事務(wù)的非專業(yè)性、村級組織人員的不完全監(jiān)管、村級人員身份的多元性和科層組織在村級組織中的內(nèi)嵌性。正是這種不完全的組織特性，既讓村干部的權(quán)力運作適度規(guī)范化，又給予村干部一定的自主空間，保障了村干部在行政與自治之間的均衡和互補，有效治理村莊社會。本質(zhì)上凸顯的是以往村級組織過度科層化的治理限度，體現(xiàn)的是在中國的治理體系中，村級組織作為國家治理體系的基礎(chǔ)，不完全的科層制的組織特性使其實現(xiàn)了有效運作。

關(guān) 鍵 詞：治理懸?。恍姓母?；村級科層制；不完全性

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）11-0091-12

一、問題的提出與理論進路

（一）問題的提出

村級組織行政化近年來日益成為普遍的基層治理現(xiàn)象，這種現(xiàn)象發(fā)生的場域最為突出的是東部地區(qū)，尤其是在東部城市化和現(xiàn)代化進程前端的大都市郊區(qū)。大都市郊區(qū)村級組織行政化凸顯的后果是基層行政負擔增加、村干部職業(yè)競選和干群關(guān)系分離，與此同時，村級組織面臨國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化要求和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代需求。學界將村級組織行政化的后果和村級組織面臨的新形勢之間的張力置于國家政權(quán)建設(shè)的理論之中，延續(xù)了國家管治的強化使基層政權(quán)組織脫嵌于基層社會，形成“懸浮型政權(quán)”［1］的基本觀點。這種觀點將村級組織作為國家治理體系的末端，強調(diào)村級組織行政化之后的村級治理是具有形式而沒有實質(zhì)內(nèi)容的“形式化治理”［2］；凸顯的是村級組織由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威和村莊權(quán)威的雙重衰變形塑的官僚化特性；［3］核心是突出村級組織行政化與村級治理懸浮之間的因果關(guān)聯(lián)。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大都市郊區(qū)的村級組織為了應(yīng)對村級組織行政化的后果和村級治理的新形勢，掀起了新一輪的村級組織行政化改革，試圖通過村級綜合管理服務(wù)的配套改革彌合村級組織行政化的后果與村級組織面臨的新形勢之間的張力。也就是說新一輪的村級組織行政化改革并沒有走上村級治理懸浮，而是通過村級組織的行政化改革提升了治理績效，因而如何理解大都市郊區(qū)村級組織重新掀起的行政化改革實踐是本文研究的核心問題。

W村是上海市青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)村級治理改革創(chuàng)新率先試點的行政村之一。村域面積2.6平方公里，共有16個村民小組，11個自然村落，總戶數(shù)686戶，戶籍人口2085人，來滬人員1519人。創(chuàng)新前W村行政化的村級組織存在村干部競選和村干部各自為政的組織困境，而且由于在全村范圍內(nèi)的新農(nóng)村改造增加了干群矛盾，治理難度較大，村兩委班子疲軟。但同時村級治理又面臨國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的新形勢。因此，2019年鎮(zhèn)政府率先進行村級綜合配套服務(wù)改革創(chuàng)新試點，鎮(zhèn)政府在試點村W村成立了綜合管理服務(wù)中心（以下簡稱中心）。中心通過重塑村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，強化獎懲機制，均衡村干部的權(quán)責關(guān)系，對村級組織進行行政化建設(shè)。改革后的W村，通過這些改革措施提升了治理績效，所以在2020年鎮(zhèn)政府將改革推廣到了7個鄉(xiāng)村振興示范村。筆者以W村的村級綜合配套服務(wù)改革創(chuàng)新為典型個案，分析和回答本文研究的核心問題。

（二）理論進路

學界將村級組織行政化置于科層制理論的范疇理解。在科層制理論的內(nèi)涵上，“沿襲了‘特權(quán)者=官僚’的思路，即重疊的機構(gòu)設(shè)置，復雜而無用的公文履行、脫離實際制定政策和指導工作、互相推諉怕負責任、干部在群眾面前擺架子和追求特權(quán)等，一概言之，即指行政管理的低效率和官員的特權(quán)?！保?］這種思路突出“官僚制的實質(zhì)是指政治組織被資本主義環(huán)境腐蝕，有變?yōu)槊撾x群眾、站在群眾頭上的特權(quán)者的趨勢”［5］。由此可見，科層制的組織內(nèi)涵“強調(diào)回歸作為理想類型的科層制，在具體的組織類型中研究科層制的功能，突出組織功能發(fā)生的結(jié)構(gòu)條件”［6］。在此內(nèi)涵下，科層制的組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮功能屬性的組織特征尤其被凸顯，“它的典型特征包括等級制、專業(yè)化、職業(yè)化、去人格化、任命與提升靠業(yè)績等”［7］，這也構(gòu)成了科層制理論的外延。正是基于科層制的內(nèi)涵和外延，科層制組織作為一種社會整合機制發(fā)揮作用，即“任何組織，只要有行政任務(wù)就有科層制?？茖又平鉀Q的問題是如何最大限度地進行合作與控制，組織原則就是創(chuàng)造有效率的組織，而內(nèi)部行動的一致性是科層制的優(yōu)點”［8］。這種優(yōu)點被塞爾茲尼克概括為“行政整合”［9］，核心是強調(diào)行政體系對正式因素和非正式因素進行雙重吸納的整合機制。

但是，中國社會整合的基本單位在行政村社區(qū)，村級組織作為治理體系的末端，而非是行政體系的末端發(fā)揮作用。一方面，村級組織承接的是“壓力型體制”［10］，這概括的是中國的基層治理體系通過將任務(wù)指標化和數(shù)量化，并利用獎懲結(jié)合的手段和方式進行管控，迫使基層組織完成任務(wù)。但大都市郊區(qū)的村級組織在體制管控強化的同時也大量下沉了資源，因此通過制度建設(shè)強化了責任壓力。另一方面，村級組織面對的基層社會是“倫理本位的關(guān)系社會”［11］，但大都市郊區(qū)的村莊社會，“倫理本位在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中呈現(xiàn)出關(guān)系本位的特點，人們對橫向的血緣和地緣關(guān)系越來越淡漠，但在行政科層內(nèi)部的縱向領(lǐng)導關(guān)系卻很發(fā)達”［12］。

既有研究認為體制管控體現(xiàn)了一種“辯證的控制法”，即國家權(quán)力在強化管控的同時也提供了資源反哺，所以國家權(quán)力的下沉為村級組織提供了一種依附的自主性。但這種解釋的前提預設(shè)是村莊社會高度嵌入到城市，受到城市較強的資源反哺而被管控，這被概括為“緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系”［13］和“吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系”［14］，只不過二者的落腳點有所不同。其中，緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系強調(diào)村級組織是政府通過全面強化治理能力和治理體系的管控機制，以應(yīng)對村莊社會和系統(tǒng)整體面臨的風險和不確定性。吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系的核心是強調(diào)村級組織受特定的城鄉(xiāng)關(guān)系形塑，而大都市郊區(qū)的村級組織由于高度嵌入吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系而高度行政化，這種行政化指向的是規(guī)則治理。在這種思路中，大都市郊區(qū)行政化的村級組織被當作管控和反哺的組織機制，但對于這種組織機制為什么能夠發(fā)揮作用，并沒有給予更多的關(guān)注。

另一種解釋是在公共管理行政的理論脈絡(luò)中，提出“行政公共性”［15］的分析視角，強調(diào)村級組織滿足村莊社會的公共服務(wù)需求，必須遵循權(quán)力和責任的均衡匹配。行政公共性在強調(diào)村級組織的功能運作的意義上，認為村級組織在鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責任的雙向調(diào)整過程中，建立滿足農(nóng)民公共服務(wù)的需求要遵循權(quán)力和責任均衡的基本原則，賦予村級組織行政化運作的公共性。但這種遵循行政公共性的行政體系依賴地方政府的公共服務(wù)自覺、財政能力以及鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。換言之，遵循行政公共性的行政體系的限度表現(xiàn)為這些要素。行政公共性的分析視角彌合了既有研究總是將村級組織行政化置于與自治對立的二元視角，在村級組織行政化的功能運作上解釋了村級組織行政化是什么的問題，但也因此較少關(guān)注到村級組織行政化本身的組織特性。

基于此，筆者在科層制的理想概念下，結(jié)合大都市郊區(qū)村級組織運作的實際，強調(diào)村級組織運作的組織邏輯并非按照完全的科層制邏輯進行行政整合，而是通過科層制的制度和規(guī)范約束村干部的權(quán)力，要求權(quán)力和責任的均衡，但同時又給予村干部一定的自由空間，讓權(quán)力行使有一定的自主性，滿足村莊社會的治理需求。

二、村級科層制的形成：大都市郊區(qū)村級組織的行政化改革

大都市郊區(qū)W村的村級組織行政化改革，首先強化科層制的管控和協(xié)調(diào)，充分利用行政的優(yōu)勢整合村級治理權(quán)。其次是通過強化監(jiān)督和違規(guī)懲罰的制度建設(shè)，強化治理能力?！皼]有監(jiān)督，不可能有可信承諾；懲罰實際上是公共物品?！保?6］有監(jiān)督和懲罰并不代表有自主合作的治理能力，所以還需要有一個強有力的組織建制作為組織保障。這些行政化改革措施具體包括：

（一）以人事聘用制度為基礎(chǔ)的等級制權(quán)力結(jié)構(gòu)

在科層制組織中，管控機制是確保目標高度一致的方法，管控機制的核心是通過一套規(guī)范化的人事制度形成等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)。大都市郊區(qū)的村級綜合管理配套改革，在村兩委之外，建立了中心，徹底新建了一個科層結(jié)構(gòu)，村級組織的人員不變，但運行機制變了。中心采取聘用制，可以先選上來作為村干部，但至于中心用不用，由政府聘用決定。可以說這是由“上級領(lǐng)導任命主任，在上級領(lǐng)導授意下聘用其他村干部”的一套人事制度。具體說，就是中心一把手由上級任命，上級再和一把手一起聘用其他村干部，中心具有任用干部的人事權(quán)力。如在村級組織建設(shè)的改革實踐中，在黨組織的領(lǐng)導下成立的中心與村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、社區(qū)經(jīng)濟合作社并列分設(shè)，中心和村民委員會形成指導與被指導的關(guān)系，中心在原來村兩委班子成員中實行選聘分離。選聘分離是指選上村書記但不符合黨組織意圖的人員，中心可以不聘用，選不上村兩委不影響中心聘用。中心領(lǐng)導班子由主任、副主任和若干名委員構(gòu)成。此外，中心通過聘用制整合了比如由政府垂直下沉到村的條線干部、一站兩中心的工作人員、村民小組長等公共事務(wù)人員的管理權(quán)、人事權(quán)和職權(quán)。

相比改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間指導與被指導的關(guān)系，村兩委之間領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，以及村兩委與其他公共事務(wù)人員之間的關(guān)系正式化，形成了制度化的權(quán)威規(guī)范。改革通過選聘分離在《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）的范圍內(nèi)，以形式合法的方式建立支部書記對于全體村干部的科層化領(lǐng)導關(guān)系，形成集權(quán)于中心主任（村書記）的科層化組織。這使得上級政府可以利用這套權(quán)力結(jié)構(gòu)決策誰能被聘用來從事村干部的工作，以便更好地落實政策意圖。

（二）作為獎懲機制的強績效考核與民主評議

在等級制權(quán)力結(jié)構(gòu)之下，村干部如何對工作的結(jié)果負責是關(guān)鍵問題，這對于改革創(chuàng)新而言，核心在于解決組織內(nèi)部搭便車的問題。在公共管理中，“系統(tǒng)性的績效評估可以測量每個成員作出的貢獻，個人績效的評估可能成為一種控制手段”［17］，正是在這樣的意義上，捆綁式考核+民主考核改變了以往村干部干得好不好，只能對上整體體現(xiàn)無法對下滿意，且存在搭便車的管理方法。

以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核是總體捆綁式考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村各項工作進行分別打分，匯總排名，根據(jù)排名決定各村村書記的待遇，然后村主任、兩委委員按照村書記的報酬的固定比例取得相應(yīng)的報酬。各個干部的待遇與總體得分有關(guān)，卻與自己的具體表現(xiàn)無關(guān)，客觀上有一個“按比例吃大鍋飯”的弊端。但在村級綜合管理服務(wù)配套改革中，強化了鎮(zhèn)對村的績效考核，增加了村內(nèi)民主評議的考核環(huán)節(jié)。如在捆綁式考核上，將原來的整體性報酬分為基本補貼、績效工資和兜底工資，其中績效工資是上級政府針對各項工作的考核，而兜底工資則是村內(nèi)考核。這兩項考核占據(jù)了原本整體性報酬的70%。相比之下，村內(nèi)考核環(huán)節(jié)是這個改革的關(guān)鍵，對各個村干部個體的工作表現(xiàn)形成了監(jiān)督。改革的做法是發(fā)動民主評議，組成一支由32人組成的代表隊伍，包括村民代表、黨員代表和村務(wù)監(jiān)督委員會成員等，考慮到打分的時候有的被得罪過的人會給干部打很低的分，就去掉最高分和最低分，取平均分，得分數(shù)作為百分比數(shù)乘以鎮(zhèn)里考核給的報酬（得85分的干部報酬即鎮(zhèn)里考核報酬*85%）。此外，對于鎮(zhèn)下沉的人員也賦予了50%的考核待遇由中心決定。上級政府通過捆綁式考核+民主考核的考核機制，在村級組織內(nèi)部建立了村干部落實工作的標準和規(guī)則?！敖M織為了推動工作標準和規(guī)則所采取的行動被稱之為紀律處罰，紀律處罰可以用于控制，也可以糾正績效。”［18］但本質(zhì)上，這套考核機制是將村干部個人的貢獻通過系統(tǒng)性的考核量化，實現(xiàn)對村干部個人的獎懲。

（三）通過責任到人均衡權(quán)責關(guān)系

如果說嚴密的考核制度還不足以解決改革以前副職干部“按比例吃大鍋飯”的問題，那么在實踐中體現(xiàn)為劃片管理的“‘責任到人’的機制能夠推動各項政策意圖的落實”［19］。這進一步消解了村干部之間推諉扯皮的空間。所謂的劃片管理是指在原來的行政村域內(nèi)，以小組為基礎(chǔ)劃片，一個片區(qū)包括三四個小組，在村書記（中心主任）的統(tǒng)籌下，由村主任（中心副主任）與各委員作為各片片長，負責各片區(qū)內(nèi)的所有事務(wù)。“責任到人”是理解劃片管理的一個視角，它在實踐中包含了兩個內(nèi)容：一是條上的責任到人，也就是村兩委班子原來自上而下的條線分工；二是片區(qū)塊上的責任到人。條和塊都責任到人，蘊含的是以村支書為核心的權(quán)責關(guān)系結(jié)構(gòu)。村支書（中心主任）無論是在自上而下的行政事務(wù)還是自下而上的村級事務(wù)上都是領(lǐng)導核心，是行政村的一把手。而包括村主任（中心副主任）在內(nèi)的村委班子，在片區(qū)上各自對片區(qū)負責，形成分權(quán)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這樣村級組織可以將行政職責和村域事務(wù)都責任到人，形成了“一個蘿卜一個坑”的合法性權(quán)責匹配關(guān)系，徹底解決了村干部“按比例吃大鍋飯”的搭便車問題，形成了一榮俱榮一損俱損的利益共同體。更為重要的是，責任到人在前面兩個機制的基礎(chǔ)上，改變了此前由于治理責任的缺乏使行政化的村級組織往往不能建立起與農(nóng)民的有效關(guān)聯(lián)，陷入“行政空轉(zhuǎn)”的懸浮困境。

總而言之，大都市郊區(qū)村級綜合管理服務(wù)配套改革，建立了一個在新時期以落實政策意圖為主的村級科層制。雖然這一改革體現(xiàn)了“科層組織按照明確的目標進行組織設(shè)計”［20］的重要特點，但村級科層制在與農(nóng)民的互動中，并不是完全“向著理性的‘求實性’、向著‘職業(yè)化’和‘專家化’發(fā)展”［21］。

三、村級科層制重塑村級有效治理的組織機制

大都市郊區(qū)的村莊社會，一方面，“國家權(quán)力將家庭從橫向的親屬關(guān)系結(jié)構(gòu)中分離，直接帶入現(xiàn)代社會的組織體制，強化了縱向的組織關(guān)系，這使得家庭更加私人化”［22］；另一方面，農(nóng)民在城市化、現(xiàn)代化的推動下走上市民化。所以，大都市郊區(qū)村莊的個體化實質(zhì)上表現(xiàn)為一種家庭的私人化和農(nóng)民的市民化。在此情景下，如何實現(xiàn)社會整合成為重要問題?！俺鞘薪紖^(qū)的農(nóng)民市民化大都是城市土地擴張和城市建設(shè)重心外移推動，這個過程主要是通過工業(yè)化、非農(nóng)化和城市化實現(xiàn)。但農(nóng)民市民化的過程主要得益于農(nóng)民自身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和國家政策制度等多層次資源的綜合運作?！保?3］實際上，這也是大都市郊區(qū)村莊變遷的結(jié)果，因為“在本地農(nóng)民轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)的時期，外來農(nóng)民開始導入，出現(xiàn)了外來農(nóng)民在村莊進行職業(yè)務(wù)農(nóng)的‘農(nóng)民農(nóng)’現(xiàn)象”［24］。然而，從政府的角度來說，外來的職業(yè)農(nóng)民帶來了土客矛盾、抬高土地租金等負外部性問題，政府為了治理這些負外部性，更愿意接納類似于合作社的組織化經(jīng)營者?？傊?，在以上變遷的基礎(chǔ)上，國家試圖進一步強化治理深度，通過系統(tǒng)整合補救社會整合，實踐的意外后果卻是重塑了治理村莊社會的組織機制。具體包括以下兩個方面：

（一）規(guī)則輸入的約束：重塑公共生活的組織機制

社會的清晰性是國家機器的中心問題。［25］在大都市郊區(qū)的村莊，一方面，國家通過重塑一套以工作標準和規(guī)則為核心的監(jiān)督制度，將治理事務(wù)精細化。相對于指標化，治理事務(wù)的精細化更注重運作過程中的規(guī)則落實，以及嵌入村民私人生活的深度。國家試圖通過高度嵌入到村民的日常生活中，重新打造一種可視化的村莊社會。所謂的可視化不僅僅是指無隱私，還包括從公共區(qū)域到家庭內(nèi)部生活的規(guī)則要求。精細化的治理思維利用現(xiàn)代技術(shù)將治理事務(wù)量化，量化的目標則是規(guī)則化。所以，精細化不僅僅是監(jiān)控，還內(nèi)含了一種打造規(guī)則化的私人生活，進而重塑村莊的公共生活。例如在改革之后，村莊圍繞中心建立了層層疊疊的組織網(wǎng)絡(luò)，包括行政村與片區(qū)之間的志愿者巡邏隊、聘用的監(jiān)督隊伍；片區(qū)內(nèi)以包片村干部為核心組織起來的婦女代表、小組長、村民代表、黨員等；通過黨員包戶直接聯(lián)系到每家每戶?？傊?，最終圍繞中心形成了一張橫向到邊、縱向到底的治理網(wǎng)絡(luò)。本質(zhì)上可以理解為通過將行政控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)化，進而把規(guī)則事務(wù)嵌入到私人家庭。這方面的典型事務(wù)是垃圾分類、人居環(huán)境整治等。

另一方面，國家在面對村民私人生活的具體機制上，“‘示范’是一種中國式政策執(zhí)行的核心機制，也是國家改造社會的溫和手法。最為關(guān)鍵的是它規(guī)定了處理各種矛盾關(guān)系的基本原則和基本示范策略”［26］。但示范不僅僅是宏觀的機制，也被具體化運用到基層治理中。以人居環(huán)境整治為例，村級組織在經(jīng)過前期摸排之后，選擇意愿較高的自然村小組首先作為示范，樹立了典型。當其他村民小組見到效果之后，就會產(chǎn)生不滿，主動要求進行改造。村民就從被動的不愿意參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥胤e極參與，“示范”便產(chǎn)生了以點帶面的效果。如在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，上級政府首先選了一個村做出效果，之后以此村作為規(guī)則標準進行推廣并要求排名。在排名中，前三名有獎勵，后三名上黑榜。這帶來的效果是，因為大家都不想做最后三名，以至于其他村在示范村的標準上提高標準，結(jié)果示范村反而成為最后一名。實際上，示范村作為“示范”被轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N規(guī)則壓力去撬動其他村級組織，相當于在各村之間建立了一種規(guī)則倒逼的趕超機制。因此，“示范”被轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^落實任務(wù)輸入規(guī)則的具體方法。國家政策制度的規(guī)則觀念便通過這種具體方法逐漸注入村民的日常生活領(lǐng)域，重塑村莊公共規(guī)則。

當然，無論是“精細化”還是“示范”，根本上都是政府在強支付能力的支撐下，通過重塑村級組織的治理能力，重新整合治理資源，建立一張落實行政事務(wù)的組織網(wǎng)絡(luò)。通過組織網(wǎng)絡(luò)落實任務(wù)的同時輸入規(guī)則，嵌入村民的私人生活，改造村民的生活慣習，重塑公共生活。

（二）資源依附的自主：重塑公共決策和干群聯(lián)系的組織機制

大都市郊區(qū)的村莊，一方面接受村級科層制的嚴格管控，另一方面也接受大量輸入的反哺資源，體現(xiàn)了依附性和自主性之間一體兩面的關(guān)系。這意味著在大都市郊區(qū)村莊的事務(wù)主要圍繞資源分配展開。資源分配往往直接關(guān)涉村民的利益，因而這項工作的落實關(guān)涉村莊社會的公平正義。由此，組織村民的關(guān)鍵在于，“如何有效及公平分配資源。通過分配型民主而非動員型民主，形成對村干部而言的免責機制，以及對村民而言的利益分配均衡的機制”［27］。例如在改革后，凡是屬于村務(wù)管理的重大事項及群眾的熱點、難點問題，都必須通過召開黨員代表議事會議事后作出決定，再經(jīng)過村民代表大會討論通過，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決策。如果有特殊情況，如遇到重大事項，還需經(jīng)過村黨支部、村民委員會討論，再按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出最后決策。這套決策機制在中心成立之后，進一步置于上級政府的管控之下，也就進一步強化了這套制度的程序過程。通過強化程序過程強化分配型民主，實現(xiàn)國家試圖通過資源分配組織村民的目標。

但組織村民的關(guān)鍵更在于，在分配資源的同時通過小事的處理聯(lián)系群眾，緊密干群聯(lián)系。因為“國家治理的核心任務(wù)在于小事。世上沒有任何官僚體系專管小事，人民中五花八門的矛盾需要人民組織起來自己解決”［28］。村級科層制在完成大量下沉資源分配任務(wù)的同時，通過建立民主評議的村內(nèi)考核制度，以及劃片包干責任到人，倒逼村干部下沉到各個片區(qū)，與片區(qū)內(nèi)的村民代表、村民小組長、婦女代表等形成聯(lián)系群眾的組織機制，解決村級科層制解決不了的小事。這樣的組織機制也是為了回應(yīng)在民主評議制度中村民提出的訴求。如在W村第一次民主評議會議上，評議代表人員就向村干部提出：“走村入戶太少，習慣于傳達上級政府的會議精神來推動工作，通過聽匯報了解工作，關(guān)心群眾不夠；日常工作中不注重群眾工作中的小事，較少與群眾談心，聽取群眾的需求，大都是等到有問題了，群眾來村里反映了才知道和重視?！备母镏?，由于實行劃片包干，村民都知曉自己在哪個片區(qū)，有問題去找誰，使得評議會可以對村干部個人有針對性地進行。這帶來的效果用村干部的話說：“誰家孩子誰家抱，責任壓實了，做不好不稱職，問題多了沒面子?！币桓叛灾嘁?，下去走動的要多，要及時發(fā)現(xiàn)問題，處置問題，把矛盾化解在基層，把事情發(fā)生扼殺在搖籃里。這也要求村干部真正要把老百姓的煩憂和困難放在心上，真正把工作落到實處。如此，村干部不僅通過落實工作減少了矛盾，而且在重建群眾基礎(chǔ)的過程中提升了工作能力，找到工作意義。因此，村干部和村民將改革之后強化的干群聯(lián)系概括為“從村民上訪到村干部下訪的陽光信訪”。

總的來說，改革后的村級科層制通過重塑村級治理的組織機制，在去政治化的村莊既重塑了行政管控，也為民意留出空間，在管控之中恢復村莊政治的活力，實現(xiàn)了有效治理。

四、村級科層制重塑村級有效治理的組織特性

大都市郊區(qū)村級組織經(jīng)過新一輪的行政化改革之后，既沒有完全呈現(xiàn)出科層制組織理性運作的結(jié)構(gòu)內(nèi)涵，又沒有完全朝向科層制功能運作的組織特性。雖然這是科層制理論難以解釋的，但是“必須區(qū)分科層制組織理性運作的特征和具體的科層制的特征。理性運作規(guī)定了勞動力必須具有專業(yè)技能；依據(jù)貢獻支付貨幣報酬；由合同確定目標與參與者的職責?？茖又频木唧w運作另外涉及上司指揮和監(jiān)管下屬的權(quán)威等級；特別是保證上下溝通的行政班子；運作與雇用的連續(xù)性”［29］。然而，村級科層制無論在理性運作還是具體運作上都呈現(xiàn)了不完全性的特點。此外，一般村干部選舉和聘用的范圍是本村，本村選舉或聘用的村干部相對了解村莊社會，有利于更好地落實工作，尤其是做群眾工作。所以中心聘用的主要人員還是面向村莊社會，甚至聘用的還是村兩委干部，而且想不聘用也不容易。所以村級組織面對的村莊社會，在村級組織和村民“都了解替代選擇這個意義的基礎(chǔ)上，勞動力雇用市場不是‘完全市場’”［30］，村級科層制在人員聘用上體現(xiàn)了契約的不完全性?？偠灾?，中心本質(zhì)上是一個不完全的村級科層制，它具有以下特點：

一是在事務(wù)落實上，村級科層制與理性化運作的科層制相比，最大的區(qū)別在于非專業(yè)化。村干部常常是身兼數(shù)職，多技并施。“因為無論怎樣，任何一個現(xiàn)代組織都不能回避變化的必要性，它經(jīng)常被強制適應(yīng)其環(huán)境的變化，適應(yīng)其人員不那么明顯但同樣深刻的變化。如果它不足夠靈活和沒有足夠的適應(yīng)能力，它就無法生存下去。為此，它必須倚重某些個人和某些群體的主動性和創(chuàng)造力?！保?1］所以在中國的基層社會，村級組織的運作尤其倚重村干部及村干部群體的人格化特點，以便可以能動性地做群眾工作，應(yīng)對群眾工作的不確定性和情境性。因為群眾工作在具體實踐中講究實用性，工作具有非結(jié)構(gòu)性的人格化特點。而且，由于村干部的分工常常因?qū)嶋H需要而變動，所以村級事務(wù)的專業(yè)化更強調(diào)村干部作為“多面手”的綜合經(jīng)驗，而非專門的行政技術(shù)熟練。如村干部在做工作的過程中，并不能只考慮工作的理性需要，還要熟悉村情民意，甚至細致到包括村民的個性特點、人際關(guān)系、利益訴求等，唯此才能結(jié)合地方性共識具體化地落實。

二是在人員結(jié)構(gòu)上，與具體運作的科層制相比，區(qū)別在于針對村級組織人員的不完全監(jiān)管。不完全監(jiān)管是相對上級政府的人事干預和考核上的完全監(jiān)管來講的，概括的是中心對中心領(lǐng)導班子和工作人員人事監(jiān)管上的不完全性。在這個意義上，不完全監(jiān)管包含了兩層含義：一層含義是中心只能有限地考核聘用的工作人員，如村兩委干部和條線干部等。并不是針對村級組織所有聘用的工作人員都有人事管理和考核的權(quán)力，因而很難實行嚴格的監(jiān)管和考核。因為村級組織調(diào)動的人員也包括老干部、老黨員等村莊積極分子，如村里由老干部、老黨員等積極分子構(gòu)成的志愿者巡邏隊伍。這些積極分子是村級組織在老齡化村莊落實任務(wù)的主要依靠，中心的科層監(jiān)管很難真正對其進行嚴格管理。另一層含義是村級組織人員并不簡單等同于我們通常意義上理解的“村兩委”干部，而是包括了眾多來源不一的人員。具體包括上級條線部門下沉的條線干部、上級政府下派的基層干部、村級組織返聘的老干部、村務(wù)監(jiān)督委員會委員，等等。如W村村務(wù)監(jiān)督委員會的成員往往是由群眾和黨員中較為權(quán)威的三名中老年人構(gòu)成。本質(zhì)上村級組織的人員構(gòu)成，因為受《村民委員會組織法》約束和政府的行政干預而導致來源不一致，使村級組織內(nèi)部工作人員身份存在多元性，這是中心的聘用制所不能消除的。從以上兩層含義上來講，村級組織的工作人員不是中心所能全覆蓋，并進行聘用和考核管理的。雖然這是中心試圖做到的，但正因為無法做到而將村級科層制形塑為不完全的科層制，為實現(xiàn)有效治理提供了條件。

三是在村級組織的組織層面，中心是嵌套在村級組織之中的。首先在村級組織的考核制度上，績效考核制度受村內(nèi)民主評議制度的約束。雖然村莊內(nèi)部的民主評議制度相對績效考核的力度較小，對工作人員的收入影響有限。如改革后，村書記的績效考核達到10.8萬，民主評議的兜底考核就有5萬。但無論如何，如果民主評議制度實打?qū)嵉剡\作起來，績效考核就會受村民合理訴求的限制。這套機制就會成為村民與村干部進行溝通博弈的組織機制。因為村民有表達和實踐的渠道就會參與，進而民意就會暢通，村莊政治就會有活力。另外，從村級組織的組織架構(gòu)上看，中心與村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會以及村經(jīng)濟合作社并設(shè)，受黨組織的政治引領(lǐng)。黨組織領(lǐng)導下的中心雖然是科層組織，但這只構(gòu)成村級組織的一部分，村級組織還包括黨組織領(lǐng)導下的村務(wù)監(jiān)督委員會等自治組織。所以說中心是內(nèi)嵌在村級組織之中的村級科層制，而不是囊括村級組織在內(nèi)的村級科層制。簡言之，在村級組織的整體框架下沒有實現(xiàn)完全的科層化。所以這里的村級科層制作為一種不完全的科層制有兩層含義，一是強調(diào)科層制既作為一套落實上級政策意圖的管控機制，也作為村級治理借助體制資源的組織機制。二是在實踐中，具體的科層制正是因為其在行政體系和社會之間保持了其不完全性，進而為村級治理的活力留出了空間。

五、結(jié)論與討論

在中國基層的行政體制中往往更加突出科層制的反功能，因而在理解村級組織行政化現(xiàn)象的時候，行政被置于和自治對立的關(guān)系之中，單方面批評科層制效率神話的不適用性，忽略了科層制的制度和規(guī)范對基層權(quán)力的約束確實減少了腐敗，但問題的另一面是基層治理過度的科層化也確實帶來了行政低效甚至無效。在這種絕對化和極端化的治理思維中，村級組織在行政與自治中被推向極端。然而，在國家治理任務(wù)和治理要求、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代需求以及社會轉(zhuǎn)型需求的治理情境下，大都市郊區(qū)新一輪的村級組織行政化改革通過不完全的科層制打破了行政與自治的對立關(guān)系，實現(xiàn)了二者之間的均衡，但其本質(zhì)上凸顯的是以往村級組織過度科層化的治理限度。尤其是在系統(tǒng)風險頻發(fā)的現(xiàn)代社會，過度科層化的村級組織在治理規(guī)模、治理資源和治理風險等多方面受到了挑戰(zhàn)，這使基層治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不得不重新審視基層治理的組織原則和社會基礎(chǔ)。這體現(xiàn)的是在中國的治理體系中，村級組織作為國家治理體系的基礎(chǔ)，相比過度的科層化，不完全的科層制的組織特性使其實現(xiàn)了有效運作。

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Incomplete Bureaucracy： The Organizational Characteristics

of the Effective Operation of Village-level

Organizations in Suburban Metropolises

Li Yu， Xiong Wansheng

Abstract： In the carrent practice， the village-level organizations have highlighted the phenomenon of administration. Academics think the village-level organization highlights the administrative phenomenon caused the village governance suspension， but in the metropolis suburb village-level organization in a new round of administrative reform， the metropolis suburb of village-level organization by reshaping the hierarchical power structure， strengthen the performance appraisal and increase democratic appraisal mechanism of rewards and punishments， establish responsibility to the village cadres individual responsibilities equilibrium mechanism， formed the village hierarchy. The effective operation of village-level bureaucratic system benefits from the networked administrative control in the input of rules and the strengthened distribution democracy in the attachment of resources， and reshaping the organizational mechanism of village public life， public decision-making and the connection between cadres and the masses. This highlights the incomplete organizational characteristics of village-level bureaucratic hierarchy， which are manifested in the non-professional village-level affairs， the incomplete supervision of village-level organization personnel， the diversity of village-level personnel identity and the embedding of bureaucratic organizations in village-level organizations. It is this incomplete organizational characteristics that not only makes the power operation of the village cadres moderately standardized， but also gives the village cadres a certain space for autonomy， guarantees the balance and complementarity of the village cadres between administration and autonomy， and effectively governs the village society. In essence， it highlights the governance limits of excessive stratification of village-level organizations in the past， which reflects that in China’s governance system， village-level organizations are the basis of the national governance system， and the incomplete organizational characteristics of the bureaucratic system make them realize effective operation.

Key words： governance and suspension； administrative reform； village-level bureaucracy； incompleteness

（責任編輯：劉 涵）