北京“產(chǎn)城融合”疏解模式研究（下）
——北京“產(chǎn)城融合”式疏解的主要模式及路徑分析

荀 怡

（北京市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究所，北京 100120）

“產(chǎn)城融合”的發(fā)展模式是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的必然選擇，也是新常態(tài)下加快產(chǎn)業(yè)疏解、緩解人口壓力的一個(gè)突破口，還是推動(dòng)北京經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的有效方式。從理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，“產(chǎn)城融合”內(nèi)涵豐富，具體實(shí)踐路徑和方式與產(chǎn)業(yè)類型、發(fā)展基礎(chǔ)、文化環(huán)境都有密切的關(guān)系，在實(shí)際操作中需要更為精細(xì)的設(shè)計(jì)。

一、“產(chǎn)城融合”的主要模式及適用情況

“產(chǎn)城融合”是在城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步形成的一種理念。從產(chǎn)業(yè)和城市功能的關(guān)聯(lián)關(guān)系來看，“產(chǎn)城融合”可以分為產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型、城市主導(dǎo)型和共生型三大類。這三種不同的“產(chǎn)城融合”類型之間有一定的關(guān)聯(lián)性，如產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)既有可能是在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)上被動(dòng)型地進(jìn)行“產(chǎn)城融合”式發(fā)展，也有可能是新建的開發(fā)區(qū)實(shí)行主動(dòng)型“產(chǎn)城融合”式發(fā)展；城市主導(dǎo)型的綜合型城鎮(zhèn)建設(shè)主要屬于被動(dòng)型“產(chǎn)城融合”發(fā)展模式；共生型的城市新區(qū)則主要屬于主動(dòng)型“產(chǎn)城融合”發(fā)展模式?；诖?，我們將“產(chǎn)城融合”的實(shí)踐模式分為四大類：

1.新建產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型模式。是指新建產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要將“產(chǎn)城融合”作為發(fā)展的最終目標(biāo)，進(jìn)而探討開發(fā)區(qū)空間整合的規(guī)劃策略。在這種模式下，推動(dòng)開發(fā)區(qū)空間整合的動(dòng)力機(jī)制，主要包括外部動(dòng)力（宏觀政策的策動(dòng)力、城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力）和內(nèi)部動(dòng)力（產(chǎn)業(yè)升級的推動(dòng)力、功能升級的推動(dòng)力）兩個(gè)方面，這類模式以新建集聚區(qū)為主。

2.產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)改造型模式。是在一定的空間范圍內(nèi)，通過完善城市功能，改變單一功能的發(fā)展模式，強(qiáng)化居住職能，吸引高端就業(yè)人群回流，促進(jìn)形成合理比例的職住平衡，減少遠(yuǎn)距離通勤交通量，以多樣性促進(jìn)城市的活力再造和復(fù)興，構(gòu)建一個(gè)由內(nèi)涵升級而來的活力區(qū)（Activity District），這種模式以城市中央商務(wù)區(qū)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造類型為主。

3.城市主導(dǎo)型模式。主要指根據(jù)現(xiàn)有城鎮(zhèn)區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境，以及進(jìn)一步演化趨勢，改造現(xiàn)有城鎮(zhèn)功能配置，確定引進(jìn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型，針對性地采取產(chǎn)城功能融合導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑和產(chǎn)城空間融合網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略，在宜居宜商的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)宜業(yè)，推動(dòng)城市價(jià)值的不斷提升，這種模式主要用于舊城改造類。

4.共生型模式。主要指在城市建設(shè)中，以規(guī)劃管理為重要抓手，完善產(chǎn)業(yè)和城市功能基本單元，根據(jù)不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和功能，規(guī)劃配套相應(yīng)的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新區(qū)生產(chǎn)、居住、服務(wù)等功能高度復(fù)合。這種模式主要適用于有一定規(guī)模的綜合性開發(fā)區(qū)域，如城市新區(qū)建設(shè)。

二、北京“產(chǎn)城融合”式疏解的主要模式選擇

全球工業(yè)發(fā)展歷程表明，不同產(chǎn)業(yè)類型對空間的需求不同。裝備制造業(yè)等資金密集型產(chǎn)業(yè)的用地空間需求較大，而且要求用地較為完整；電子信息產(chǎn)業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)就業(yè)人群以普通技工為主，收入較低；創(chuàng)新研發(fā)類技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)用地空間較為靈活，就業(yè)人群以高素質(zhì)人群為主，收入較高，這些都決定了產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展、公共服務(wù)等的關(guān)聯(lián)性。

在已確定的北京四類疏解功能中，公共服務(wù)功能的疏解需要與產(chǎn)業(yè)疏解和部分行政性、事業(yè)型服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)總部疏解相結(jié)合，依托于現(xiàn)有資源狀況，與產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展相互融合，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城融合”。據(jù)此，可以將“產(chǎn)城融合”疏解分為產(chǎn)業(yè)疏解和行政事業(yè)單位疏解兩大類，前者主要以北京周邊區(qū)域?yàn)槌薪拥?，行政事業(yè)單位疏解則以通州為承接地。由于保定、廊坊、唐山等地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，通州與城六區(qū)社會公共服務(wù)等差距也比較大，居民對產(chǎn)業(yè)疏解帶動(dòng)公共服務(wù)提升的期盼也比較明顯，加上在居住地選擇的影響因素中，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等因子的影響力也比較大，要形成產(chǎn)業(yè)疏解與人口疏解的同步，就需要形成反磁力，將產(chǎn)業(yè)疏解和功能疏解與公共服務(wù)等配套統(tǒng)籌考慮。據(jù)此，可以將北京“產(chǎn)城融合”疏解的主要模式確定為共生型模式。在疏解產(chǎn)業(yè)和功能的過程中，還要充分考慮到承接地的發(fā)展特性，在共生型疏解模式的基礎(chǔ)上，借鑒城市主導(dǎo)型、產(chǎn)業(yè)改造型模式中的一些做法，對承接地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能進(jìn)行改造。

三、北京“產(chǎn)城融合”式疏解的主要實(shí)現(xiàn)路徑

要實(shí)現(xiàn)疏解承接地的“產(chǎn)城融合”，需要北京與承接地的共同努力，由于北京在科技實(shí)力、公共服務(wù)方面突出的優(yōu)勢，輸出地與承接地在推進(jìn)“產(chǎn)城融合”方面的職能有所不同。并且，由于產(chǎn)業(yè)和人口發(fā)展最終都要融入當(dāng)?shù)匕l(fā)展，就北京而言，“產(chǎn)城融合”疏解主要可以分為三個(gè)階段，在每個(gè)階段重點(diǎn)各有不同。

第一階段，規(guī)劃轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)類型，估算需要的配套服務(wù)規(guī)模。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，確定具體的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)類型，并估算不同產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等配套服務(wù)需求，結(jié)合承載地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際情況，確定產(chǎn)業(yè)及其配套服務(wù)轉(zhuǎn)移配置方案。由于不同產(chǎn)業(yè)類型對區(qū)域交通條件、公共服務(wù)的需求有明顯的差異，需要針對不同產(chǎn)業(yè)類型進(jìn)行深入分析，有差別地推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的建設(shè)。從北京來看，主要轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)類型包括一般性產(chǎn)業(yè)特別是高耗能產(chǎn)業(yè)、區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)、部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部等幾大類，由于不同產(chǎn)業(yè)人口對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求略有差異，要分類詳細(xì)論證。首先，一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)。要求交通便利，尤其是需要便捷的公路交通、鐵路樞紐，對科技人才發(fā)展環(huán)境有一定要求，教育培訓(xùn)體系要比較完善。其次，區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)副產(chǎn)品、基礎(chǔ)原料等大宗商品的倉儲物流功能，以及服裝、小商品、建材等區(qū)域性專業(yè)市場，要求靠近服務(wù)市場、交通便利，對公共服務(wù)質(zhì)量有一定要求。服務(wù)外包、健康養(yǎng)老等部分新興服務(wù)業(yè)，對城市生態(tài)環(huán)境要求高，對醫(yī)療服務(wù)水平也有較高需求；金融機(jī)構(gòu)電子銀行、數(shù)據(jù)中心、呼叫中心等勞動(dòng)密集的后臺服務(wù)功能，對城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化和生態(tài)環(huán)境要求較高，對公共服務(wù)質(zhì)量有一定要求。再次，部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部。對軌道交通出行的需求比較突出，對教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的質(zhì)量及居住環(huán)境、工作環(huán)境要求高。

第二階段，完善基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，建設(shè)配套公共服務(wù)。按照交通等基礎(chǔ)設(shè)施先行、公共服務(wù)與產(chǎn)業(yè)同步建設(shè)的原則，推進(jìn)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)落地?；A(chǔ)設(shè)施先行主要是指交通、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化、智能化基礎(chǔ)設(shè)施的率先建設(shè)，尤其是交通方式、智能化設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)等都應(yīng)當(dāng)被最先確定和建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐提供便利。公共服務(wù)與產(chǎn)業(yè)同步建設(shè)主要指根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入帶來的人口變化，同步建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校、職介、社保等公共服務(wù)設(shè)施。需要注意的是，要使人口隨產(chǎn)業(yè)做到真正疏解，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)必須采用不弱于產(chǎn)業(yè)輸出地的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

第三階段，轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)融入，完善公共服務(wù)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)需要完善相應(yīng)的市場，要想讓疏解產(chǎn)業(yè)更好地在承接地發(fā)展下去，就必須根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型，結(jié)合承接地產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展基礎(chǔ)，培育產(chǎn)業(yè)體系和人力資源支撐體系。以一般性制造業(yè)為例，一方面要加快高耗能耗水產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，利用新區(qū)域的后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，使得疏解產(chǎn)業(yè)與地區(qū)產(chǎn)業(yè)有效銜接，拓寬和培育服務(wù)市場，提升企業(yè)競爭力；另一方面要依托北京良好的科技優(yōu)勢，結(jié)合承接地公共服務(wù)優(yōu)勢和人力資源優(yōu)勢，加大對人才的吸引和培養(yǎng)力度，形成梯度型人力資源支撐體系。與此同時(shí)，繼續(xù)根據(jù)產(chǎn)業(yè)人口需求，不斷完善公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

對于承接地而言，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段性不同，在不同階段對于承接產(chǎn)業(yè)所做的準(zhǔn)備也不一樣。在第一階段，承接地需要充分梳理本地產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源，規(guī)劃本地產(chǎn)業(yè)與疏解產(chǎn)業(yè)之間銜接的方案，估算基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口，設(shè)計(jì)承接疏解產(chǎn)業(yè)的主要方案，做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。第二階段，按照規(guī)劃確定的方案，給予疏解產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一定的自主權(quán)，推進(jìn)疏解項(xiàng)目盡快落地。這個(gè)階段，政府只需要做好保障工作，盡量避免由于產(chǎn)業(yè)疏解帶來的各種社會問題。第三階段，積極推進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)與疏解產(chǎn)業(yè)的對接，以及公共服務(wù)的對接，推進(jìn)疏解產(chǎn)業(yè)融入當(dāng)?shù)匕l(fā)展。這個(gè)階段，要充分尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場在區(qū)域資源調(diào)配中的重要作用，盡量避免政府的越位和缺位問題。