執(zhí)政一年多，德國朔爾茨政府干得怎么樣

孟虹

2023年6月14日，德國發(fā)布史上首個《國家安全戰(zhàn)略》。當天，德國總理朔爾茨（左三）在新聞發(fā)布會上介紹這一戰(zhàn)略。

2021年12月組建的德國新政府任期已將近過半。有別于以往歷屆政府，朔爾茨政府開啟了德國史上首次由社民黨、綠黨和自民黨聯(lián)合執(zhí)政的先例，尤其是偏左翼的綠黨與偏右翼的自民黨首次在聯(lián)邦層面合作。16名內(nèi)閣成員中，社民黨、綠黨和自民黨各占七席、五席和四席，形成不同的政治張力，并凸顯年輕化、男女比例均衡化和執(zhí)政經(jīng)驗弱化的特點，其中僅總理、來自社民黨的朔爾茨和部分社民黨部長擁有在聯(lián)邦層面的執(zhí)政經(jīng)驗。

此外，與歷屆德國政府不同的是，朔爾茨政府上臺伊始便因烏克蘭危機升級面臨新的內(nèi)外形勢和一系列棘手挑戰(zhàn)。在過去逾一年半時間里，作為歐洲最大經(jīng)濟體和歐洲一體化“發(fā)動機”的德國，其政府如何應(yīng)對危機和新變局，不僅考驗政府的執(zhí)政能力，也考驗德國議會內(nèi)閣制在聯(lián)邦議院規(guī)模進一步擴大下的運作功效。

外交與安全防務(wù)政策重新定調(diào)

2021年11月底社民黨、綠黨和自民黨達成組閣協(xié)議時，曾對德國新一屆政府的外交與安全防務(wù)政策進行了統(tǒng)籌規(guī)劃，一方面強調(diào)將延續(xù)默克爾時期的外交政策，重視聯(lián)合國在國際秩序維護方面的主導(dǎo)作用和奉行的多邊主義，另一方面指出歐洲可持續(xù)性發(fā)展需加強戰(zhàn)略自主和德法的緊密合作，并指出加強與俄羅斯建設(shè)性對話與多領(lǐng)域合作的必要性。然而2022年2月24日烏克蘭危機全面升級，造成歐洲地緣政治格局出現(xiàn)急劇轉(zhuǎn)變。此后，朔爾茨發(fā)表了一系列演講，為新時期德國外交與安全防務(wù)政策確定了新基調(diào)。

2022年2月27日，朔爾茨在德國聯(lián)邦議院特別會議上發(fā)表演講，稱“2022年2月24日標志著歐洲大陸歷史上的一個時代轉(zhuǎn)折”，強調(diào)“歐洲的和平景象不復(fù)存在，此后的世界與以前截然不同”，決定將國防預(yù)算從原不足1.5%提升至國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2%，增設(shè)一個數(shù)額為1000億歐元的國防專項基金，并打破常規(guī)向烏克蘭提供武器。鑒于從俄羅斯飛地加里寧格勒向柏林發(fā)射導(dǎo)彈僅需五分鐘，朔爾茨尤其強調(diào)了增強德國自身防御能力的必要性和緊迫感，為嗣后從以色列和美國購置無人機和防御導(dǎo)彈系統(tǒng)做了鋪墊?！皶r代轉(zhuǎn)折”論的提出，標志著德國的外交與安全防務(wù)政策發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。

2022年8月29日，朔爾茨在捷克查理大學(xué)闡述了歐盟地緣政治規(guī)劃，呼吁推進歐洲一體化向西巴爾干地區(qū)擴展，促使歐盟成員國從27個擴大至30個或36個，改革歐盟決策機制，以“多數(shù)贊成制”取代“一票制”，并支持歐盟建立起一支獨立的歐洲軍團，積極打造一個“具有全球政治能力的地緣政治歐洲”。同年9月20日，在第77屆聯(lián)合國大會上，朔爾茨延續(xù)默克爾時期德國作為“建構(gòu)大國”積極參與全球新秩序構(gòu)建的角色變換，強調(diào)德國在聯(lián)合國會員國中繳費金額位居前列，是聯(lián)合國第二大人道主義援助國，為聯(lián)合國財政作出了積極貢獻。他還呼吁改革聯(lián)合國，表示德國希望成為聯(lián)合國安理會常任理事國，以在全球治理層面發(fā)揮更大作用。在今年5月歐洲議會“歐洲日”活動上，朔爾茨強調(diào)和平對于歐洲的重要性，提出加速歐盟移民和庇護政策改革，呼吁歐盟加速整合國防工業(yè)并繼續(xù)齊力支援烏克蘭。

總體來看，烏克蘭危機升級促使德國打破以往裁軍政策并一改默克爾時期的謹慎態(tài)度，更重視北約對于維護德國安全的重要性，并率先提出“歐洲天空之盾”倡議，以構(gòu)建歐洲共同防空和導(dǎo)彈防御體系。為了避免德國出現(xiàn)有別于歐洲鄰國的“特殊道路”，朔爾茨政府積極與歐盟、北約和七國集團成員國溝通，尤其重視與美國的協(xié)調(diào)。2023年3月朔爾茨赴美與拜登總統(tǒng)密談，謀求在援烏政策上“統(tǒng)一步驟”。然而，這削弱了德國在解決烏克蘭問題方面原有的主導(dǎo)性作用，并危害到與法國的緊密合作。在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，朔爾茨政府在2016年《國防白皮書》基礎(chǔ)上，于今年6月出臺《國家安全戰(zhàn)略》，除了涵蓋傳統(tǒng)的安全與防務(wù)措施外，還針對氣候變化、供應(yīng)鏈和網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域的安全問題加以統(tǒng)籌規(guī)劃，提出要重視“防御性”“韌性”和“可持續(xù)性”。7月德國政府推出首個《中國戰(zhàn)略》，在堅持對華“三重定位”，即合作伙伴、競爭者和制度性對手的基礎(chǔ)上，強調(diào)繼續(xù)加強對華合作，同時指出需規(guī)避“風(fēng)險”，全面管控多領(lǐng)域的合作。為了拓展“遏俄援烏”陣營，保障供應(yīng)鏈的多元化，降低德國經(jīng)濟因過度“單方面依賴”而再度陷入危機，德國政要積極前往境外，尤其是印度、非洲和阿拉伯等南方地區(qū)和國家，尋求新的合作伙伴。

可再生能源開發(fā)力度進一步加大

德國作為一個工業(yè)大國，優(yōu)質(zhì)低價能源是保障其高效生產(chǎn)的基礎(chǔ)。為了順利實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型、應(yīng)對氣候變化，默克爾時期曾因日本核電站泄漏事故而決定提前關(guān)閉德國境內(nèi)的核電站，并出于環(huán)保原因關(guān)閉了魯爾等地區(qū)的煤礦，同時加大與俄羅斯在天然氣等領(lǐng)域的合作。繼2011年建成連接俄羅斯與德國的陸路天然氣管道“北溪-1”后，德國還于2018年增建一條海上天然氣管道“北溪-2”。朔爾茨政府上臺時就宣稱將“帶領(lǐng)德國向更綠色方向發(fā)展”，曾在組閣協(xié)議中就能源政策做出規(guī)定，計劃至2030年將德國80%的電力改為來自可再生能源，比默克爾時期的目標更進一步。

烏克蘭危機升級后，德國政府逐步轉(zhuǎn)向全面放棄使用俄羅斯能源，由此卻使國內(nèi)工業(yè)和民生陷入困境。為了應(yīng)對能源危機，2022年4月德國出臺了一個長達近600頁的一攬子法案，包括對于原《可再生能源法》進行大幅調(diào)整，規(guī)定至2030年陸上風(fēng)電裝機容量翻一番、海上風(fēng)力發(fā)電量增加四倍、太陽能發(fā)電量增加逾兩倍及國土面積的2%用于風(fēng)能項目，同意延長德國最后三個核電廠的使用期并重啟煤電廠。同時，德國政府積極尋求新的能源合作伙伴，加大與挪威、卡塔爾、阿聯(lián)酋等國在液化氣和氫能領(lǐng)域的合作，從美國購買高價天然氣。

多次出臺救濟計劃以穩(wěn)民心

烏克蘭危機升級也導(dǎo)致德國境內(nèi)再次出現(xiàn)大批難民。不過，對于人口總數(shù)不斷下降、老齡化現(xiàn)象加劇的德國社會來說，外來移民的涌入對于改善人口結(jié)構(gòu)大有益處。據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局統(tǒng)計，2022年德國人口總數(shù)達8440萬，比前一年激增112.2萬，其中外來移民人數(shù)比前一年同期增長近四倍。目前生活在德國的1230萬外國人中，烏克蘭人達到105萬，已成為僅次于近134萬土耳其裔的第二大外來群體，敘利亞人數(shù)量位居第三，為88.3萬。

但是，大批難民涌入導(dǎo)致德國聯(lián)邦政府與地方政府、德國公民與外來移民之間的矛盾加劇，尤其是地方政府財政負擔(dān)大大加重。為了穩(wěn)定社會，促進社會均衡化發(fā)展，聯(lián)邦政府在2022年先后四次針對公民和企業(yè)出臺救濟計劃，總注資3000億歐元，其中一年內(nèi)最低工資增幅達22%，不僅促進降低能耗，幫助大批企業(yè)和家庭渡過難關(guān)，也緩解了相關(guān)群體的不滿情緒和頻繁上街游行。

2023年5月5日，烏克蘭士兵在德國接受“豹1”主戰(zhàn)坦克操作培訓(xùn)。

未來執(zhí)政面臨不少挑戰(zhàn)

烏克蘭危機仍在延宕升級，走向和結(jié)果難以預(yù)測。朔爾茨政府未能如默克爾政府那樣成為緩解沖突和促進和平的主導(dǎo)性國家，雖堅稱德國和北約“不派兵參戰(zhàn)”原則，但緊隨美國和歐盟不斷向烏克蘭提供更多更新的軍備武器，使德國成為僅次于美國的第二大援烏國。截至今年7月底，德國援烏金額已達230億歐元。此外，德國聯(lián)邦國防軍增派千人常駐立陶宛，協(xié)助北約對俄防御。德國經(jīng)濟連續(xù)五年幾近零增長，成為七國集團中經(jīng)濟最為蕭條的國家，致使2022年和2023年德國國防預(yù)算未如愿達到GDP的2%，1000億歐元特別軍備基金也因武器價格高漲未能在2022年予以充分利用。據(jù)預(yù)測，至少在2026年前，德國政府很難兌現(xiàn)將國防開支在GDP中的占比提高至2%的承諾。

此外，朔爾茨政府在國內(nèi)還面臨不少執(zhí)政挑戰(zhàn)。一是執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部仍存在諸多矛盾。沉穩(wěn)內(nèi)向的朔爾茨與外向張揚、來自綠黨的年輕外長貝爾伯克風(fēng)格不同，時而圍繞外交政策中誰主導(dǎo)話語權(quán)和決策權(quán)而出現(xiàn)紛爭。倡導(dǎo)經(jīng)濟自由主義、來自自民黨的財政部長林德納與經(jīng)濟和氣候保護部長兼副總理、來自綠黨的哈貝克在執(zhí)政理念上也存在差異，加上財政預(yù)算緊缺、國家負債延續(xù)、能源價格飆升導(dǎo)致不少企業(yè)倒閉或外遷，德國作為歐洲工業(yè)基地的地位受到威脅，內(nèi)閣矛盾不斷外顯。二是新一屆聯(lián)邦議員人數(shù)多達736人，聯(lián)盟黨、極右翼民粹主義政黨選擇黨、左翼黨等反對黨和無黨派人士積極行使監(jiān)督權(quán)，其中尤其是選擇黨和左翼黨議員對朔爾茨政府的遏俄援烏政策大為不滿，而聯(lián)盟黨雖然也不滿政府的一系列緊縮政策，在曾因與默克爾觀點不合而隱退的默爾茨出任主席后，在援烏方面反與執(zhí)政黨構(gòu)成統(tǒng)一戰(zhàn)線。隨著烏克蘭危機的延續(xù)，擁有416個議席的執(zhí)政黨議員對于政府決策開始出現(xiàn)分歧，哈貝克擬推出的《暖氣法》未能如愿獲得通過，各大政黨的排序出現(xiàn)調(diào)整。今年7月的一項民調(diào)顯示，聯(lián)盟黨和選擇黨的支持率分別達到26%和22%，均比2021年9月大選時大幅增加，選擇黨人士甚至首次在地方市縣出任“一把手”，而三大執(zhí)政黨的支持率不同程度地下滑，總計已不足40%。

過去一年多，德國政府的核心工作聚焦于應(yīng)對危機和不斷調(diào)整內(nèi)外政策，朔爾茨也從“綠色總理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?zhàn)事總理”。作為曾兩次發(fā)起世界大戰(zhàn)的德國如何以史為鑒，借鑒自身與法國和波蘭戰(zhàn)后和解經(jīng)驗，積極引導(dǎo)烏克蘭危機出現(xiàn)和平轉(zhuǎn)機，為后冷戰(zhàn)時期歐洲和平格局的重構(gòu)作出必要貢獻，將是朔爾茨政府未來需要面對的尖銳挑戰(zhàn)。