協(xié)同治理視域下的陜西數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)研究

陜西數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)主要分為開放準(zhǔn)備度子系統(tǒng)建設(shè)、平臺(tái)層子系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用層子系統(tǒng)建設(shè)。從協(xié)同治理的視域看，準(zhǔn)備度子系統(tǒng)建設(shè)主要做了立法、宣傳、成立機(jī)構(gòu)等工作；平臺(tái)層子系統(tǒng)建設(shè)主要涉及網(wǎng)站建設(shè)數(shù)據(jù)開放、分類和APP開發(fā)等；數(shù)據(jù)應(yīng)用層子系統(tǒng)舉辦了數(shù)據(jù)開放的論壇、活動(dòng)組織數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用等。在建設(shè)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)過程中陜西面臨法規(guī)制度不完善、新聞宣傳報(bào)道力度不足、組織機(jī)構(gòu)不健全、數(shù)據(jù)開放平臺(tái)技術(shù)有待提升，數(shù)據(jù)更新頻率緩慢，數(shù)據(jù)鴻溝與社會(huì)資本缺失等問題，需要以協(xié)同治理為手段，完善法規(guī)考核和容錯(cuò)機(jī)制，加強(qiáng)新聞宣傳報(bào)道打造數(shù)據(jù)開放論壇品牌，統(tǒng)籌政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和激發(fā)社會(huì)組織活力，優(yōu)化迭代數(shù)據(jù)開放平臺(tái)技術(shù)，提高數(shù)據(jù)更新頻率，消除數(shù)據(jù)鴻溝，構(gòu)建活動(dòng)所需社會(huì)資本。

數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)旨在促進(jìn)陜西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和提升治理能力現(xiàn)代化水平。協(xié)同治理旨在治理社會(huì)問題時(shí)充分協(xié)調(diào)政府、社會(huì)和市場(chǎng)中各個(gè)利益相關(guān)者組成的子系統(tǒng)，通過協(xié)同互動(dòng)形成有機(jī)系統(tǒng)對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行有效治理。

在協(xié)同治理理論視域下，首先，數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)是由多個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的，主要是由數(shù)據(jù)開放前期準(zhǔn)備工作構(gòu)成的準(zhǔn)備度。[1]其次，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)網(wǎng)站建設(shè)的子系統(tǒng)，主要涉及數(shù)據(jù)更新頻率、數(shù)據(jù)質(zhì)量、地圖和APP應(yīng)用和平臺(tái)反饋機(jī)制等數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)建設(shè)。最后，數(shù)據(jù)在應(yīng)用方面的子系統(tǒng)建設(shè)，例如活動(dòng)開展的組織宣傳、彌補(bǔ)不同人員間的數(shù)據(jù)鴻溝和社會(huì)資本的構(gòu)建等構(gòu)成的應(yīng)用層子系統(tǒng)，三個(gè)子系統(tǒng)間的協(xié)同促進(jìn)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)概念界定

“數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)”是一個(gè)復(fù)合概念，其概念界定需先對(duì)其基礎(chǔ)性概念進(jìn)行梳理。了解數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)開放以及數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)等相關(guān)概念，才能對(duì)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)有系統(tǒng)深入的認(rèn)知。

（一）大數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)

數(shù)據(jù)一直伴隨著人類的發(fā)展變遷，在古代數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出規(guī)則化匯聚的特征。在計(jì)算機(jī)發(fā)明以后，數(shù)據(jù)與計(jì)算機(jī)編碼產(chǎn)生了重要的聯(lián)系。在計(jì)算機(jī)發(fā)明初期，數(shù)據(jù)特指結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，近十幾年來，隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)頁、聲音、圖像等半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)成為數(shù)據(jù)的重要組成部分。

而大數(shù)據(jù)并非一個(gè)確切的概念。最初，這個(gè)概念是指需要處理的信息量過大，已經(jīng)超出了一般電腦在處理數(shù)據(jù)時(shí)所能使用的內(nèi)存量，因此工程師們必須改進(jìn)處理數(shù)據(jù)的工具。[2]現(xiàn)在較為流行的觀點(diǎn)是大數(shù)據(jù)是人們?cè)诖笠?guī)模數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上可以做到的事情，而這些事情在小規(guī)模數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上是無法完成的。大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知、創(chuàng)造新的價(jià)值的源泉；大數(shù)據(jù)還是改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法。[2]

政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府在開展各項(xiàng)工作和履行各項(xiàng)職責(zé)的過程中所獲取的各項(xiàng)數(shù)據(jù)。政府獲取數(shù)據(jù)的種類和格式也繁多，也屬于大數(shù)據(jù)的范疇，并且政府作為數(shù)據(jù)的主要持有者，約占數(shù)據(jù)總量的80%以上。政府所掌握的數(shù)據(jù)具有較高的相關(guān)性、一致性、完整性和時(shí)效性，是較為完整的數(shù)據(jù)體系，具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。

（二）數(shù)據(jù)開放與政府?dāng)?shù)據(jù)開放

數(shù)據(jù)開放是指數(shù)據(jù)開放主體（個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織和政府等）在既定法律法規(guī)協(xié)議框架下，通過授權(quán)同意將自身所擁有的數(shù)據(jù)通過技術(shù)手段脫敏、分類匯總到網(wǎng)站上，讓社會(huì)無差別獲取和利用的一種數(shù)據(jù)共享模式。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是在政府信息公開和電子政務(wù)建設(shè)基礎(chǔ)上的深化和拓展，所開放的數(shù)據(jù)既包括結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也涵蓋半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，而各種類型的數(shù)據(jù)構(gòu)成了大數(shù)據(jù)，所以政府開放的各類型數(shù)據(jù)統(tǒng)稱為大數(shù)據(jù)。2009年第一個(gè)數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站data.gov建成后，拉開了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的序幕。數(shù)據(jù)開放平臺(tái)通過對(duì)數(shù)據(jù)脫敏后將未加工過的原始數(shù)據(jù)上傳至網(wǎng)上，社會(huì)面無歧視、無差別獲取數(shù)據(jù)，然后通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用。

（三）數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)涵

對(duì)于數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)概念的界定，學(xué)界從不同角度進(jìn)行了闡釋，有的學(xué)者從技術(shù)角度對(duì)數(shù)據(jù)開發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分析；有的從參與主體功能劃分和協(xié)同互動(dòng)方面對(duì)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的概念進(jìn)行界定；有的是以社會(huì)-技術(shù)理論從利益相關(guān)者角度和技術(shù)協(xié)作角度對(duì)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行界定；有的是在社會(huì)-技術(shù)理論角度上加上了環(huán)境因素，形成了以TOE理論416941af7ed06f3ee700b18a1ab540f021aadec06c9ea099810d184b8f94b106為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)理論；有的則是從主導(dǎo)者進(jìn)行區(qū)分，開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)可以分成如下三種類型，即：政府主導(dǎo)型、法規(guī)主導(dǎo)型、政府-企業(yè)主導(dǎo)型。[3]

綜上所述，數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的概念闡述離不開數(shù)據(jù)本體、數(shù)據(jù)流動(dòng)、技術(shù)開發(fā)、利益相關(guān)者、環(huán)境和主導(dǎo)者等要素。所以，數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)是在法律法規(guī)和其他相關(guān)社會(huì)技術(shù)環(huán)境背景下，由政府、法規(guī)或政府-企業(yè)主導(dǎo)的，社會(huì)其他利益相關(guān)者（如企業(yè)、社會(huì)組織和技術(shù)人員等）協(xié)作參與，運(yùn)用數(shù)據(jù)開發(fā)相關(guān)技術(shù)手段，對(duì)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)所開放的原始數(shù)據(jù)，進(jìn)行系統(tǒng)性的開發(fā)，形成較為完整的數(shù)據(jù)開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)開放數(shù)據(jù)有效運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理等方面，形成各個(gè)要素、子系統(tǒng)相互作用的、良性互動(dòng)的系統(tǒng)。

陜西數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀

陜西數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)在準(zhǔn)備度（法律法規(guī)、宣傳工作和領(lǐng)導(dǎo)力）、數(shù)據(jù)開放平臺(tái)和數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用方面都做了大量的工作，制定了相應(yīng)的法律法規(guī)、完善了機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織了新聞宣傳，建設(shè)了平臺(tái)政府網(wǎng)站和開展了大數(shù)據(jù)論壇，但是數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)水平仍有待提升。

（一）陜西數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度子系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀

準(zhǔn)備度子系統(tǒng)主要涉及數(shù)據(jù)開放前期的一系列準(zhǔn)備工作，主要涉及法律法規(guī)、組織保障和新聞宣傳報(bào)道等方面。陜西已經(jīng)制定了數(shù)據(jù)開放相關(guān)的法規(guī)，省會(huì)西安立法先行，2022年5月頒布了《西安市2022年政務(wù)信息系統(tǒng)打通與數(shù)據(jù)共享工作實(shí)施方案》；2022年9月制定出臺(tái)了省級(jí)法規(guī)《陜西省大數(shù)據(jù)條例》；2022年底發(fā)布了《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)開放管理辦法（試行）》?！段靼彩?022年政務(wù)信息系統(tǒng)打通與數(shù)據(jù)共享工作實(shí)施方案》著手從內(nèi)部打破西安市信息孤島和信息煙囪林立的局面，以促進(jìn)數(shù)據(jù)共享?！蛾兾魇〈髷?shù)據(jù)條例》對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、開發(fā)應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安全保障和法律責(zé)任等進(jìn)行了具體明確。《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)開放管理辦法（試行）》對(duì)西安市政務(wù)數(shù)據(jù)開放機(jī)制、安全管理機(jī)制和促進(jìn)使用措施等方面作出了相關(guān)規(guī)定。這三個(gè)文件為陜西和西安數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)提供法規(guī)依據(jù)，有效地提高了陜西數(shù)據(jù)開放的準(zhǔn)備度。

在組織保障方面，陜西成立了政務(wù)大數(shù)據(jù)服務(wù)中心，為省政府直屬正廳級(jí)公益一類事業(yè)單位，專門從事政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營管理工作，彌補(bǔ)了在大數(shù)據(jù)管理組織方面的不足。

在新聞宣傳和領(lǐng)導(dǎo)力方面，《陜西日?qǐng)?bào)》公開發(fā)表了大量關(guān)于數(shù)據(jù)開放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字政府的文章，對(duì)于數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)要素的重要性進(jìn)行解讀和宣傳。多位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在多個(gè)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和建設(shè)數(shù)字政府的重要性。這些文章和領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)在一定程度上對(duì)于數(shù)據(jù)開放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字政府建設(shè)起到了宣傳和推動(dòng)作用。

（二）陜西數(shù)據(jù)開放平臺(tái)子系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)主要涉及數(shù)據(jù)開放平臺(tái)網(wǎng)站的建設(shè)和更新、開放數(shù)據(jù)分類和數(shù)據(jù)更新等。陜西于2018年1月建成了省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，涉及數(shù)據(jù)目錄、地圖服務(wù)、APP應(yīng)用、開放指數(shù)和互動(dòng)交流等幾個(gè)板塊。

第一，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)所開放的數(shù)據(jù)涉及的主題有公共服務(wù)、安全保障、社會(huì)保障、安全生產(chǎn)等12項(xiàng)，其格式有excel、doc、docx、url、DB數(shù)據(jù)庫等。12大項(xiàng)分類所涉及的數(shù)據(jù)存在重合的部分，在doc、docx格式數(shù)據(jù)中存在少部分無效數(shù)據(jù)，url類型的數(shù)據(jù)只有少部分政府網(wǎng)頁鏈接，并無實(shí)體數(shù)據(jù)，整個(gè)網(wǎng)站并無設(shè)立API接口。

第二，地圖服務(wù)方面，地圖框架已經(jīng)基本建成，但并未對(duì)地圖上的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，所以在數(shù)據(jù)查詢方面未能發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。APP應(yīng)用方面已經(jīng)開發(fā)了9個(gè)應(yīng)用，主要涉及農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥、銀行和環(huán)境等方面，APP開發(fā)覆蓋面、針對(duì)性和更新速度還有待提升。

第三，從開放指數(shù)方面來看，陜西數(shù)據(jù)開放平臺(tái)所開放的數(shù)據(jù)主要集中在省直機(jī)構(gòu)，地市未能有效地開放數(shù)據(jù)。在互動(dòng)交流方面，部分?jǐn)?shù)據(jù)使用者對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了評(píng)價(jià)，平臺(tái)也進(jìn)行了回應(yīng)，但互動(dòng)總體偏少。

（三）陜西數(shù)據(jù)應(yīng)用層子系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀

應(yīng)用層子系統(tǒng)主要涉及數(shù)據(jù)開放和開發(fā)的論壇設(shè)立、活動(dòng)組織數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用等。陜西數(shù)據(jù)應(yīng)用層子系統(tǒng)主要包括組織大數(shù)據(jù)論壇、數(shù)據(jù)社會(huì)應(yīng)用等方面。2020年，在寶雞舉辦了數(shù)字陜西建設(shè)高峰論壇，主題是“數(shù)字賦能陜西高質(zhì)量發(fā)展，勇立潮頭爭(zhēng)當(dāng)時(shí)代弄潮兒”。2021年，“數(shù)字陜西建設(shè)高峰論壇”開幕式暨主論壇在銅川舉行。此次論壇以“開啟數(shù)字化建設(shè)新征程，譜寫高質(zhì)量發(fā)展新篇章”為主題，盤點(diǎn)陜西數(shù)字發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探討數(shù)字陜西發(fā)展新方向。通過論壇研討可以有效吸引高校、科研院所和科技公司提高對(duì)數(shù)據(jù)開發(fā)的關(guān)注度和投入。由于準(zhǔn)備度子系統(tǒng)和數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)未能有效建設(shè)，陜西高校、科研院所和科技公司開發(fā)和應(yīng)用數(shù)據(jù)程度較低，參與感較弱，社會(huì)資本缺乏，社會(huì)組織活力較低。在數(shù)據(jù)開放活動(dòng)方面，陜西并未開展開放性的數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)，社會(huì)面未能有效地利用數(shù)據(jù)。

陜西數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)存在的阻礙因素

陜西關(guān)于數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的準(zhǔn)備度的立法不健全、新聞宣傳不到位、組織機(jī)構(gòu)不完善，導(dǎo)致數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)煙囪現(xiàn)象仍然存在，數(shù)據(jù)更新頻率較低，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)技術(shù)水平有待提升，數(shù)據(jù)更新頻率緩慢，數(shù)據(jù)鴻溝和社會(huì)資本的缺失影響著各個(gè)子系統(tǒng)和整個(gè)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)。

（一）法規(guī)制度不夠完善

從法規(guī)制度建設(shè)方面來看，陜西頒布了《西安市2022年政務(wù)信息系統(tǒng)打通與數(shù)據(jù)共享工作實(shí)施方案》《陜西省大數(shù)據(jù)條例》和《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)開放管理辦法（試行）》三部法規(guī)、文件。這三份文件中，只有《陜西省大數(shù)據(jù)條例》是陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，具有統(tǒng)籌性、全局性和相應(yīng)的法律效力，而其他兩份文件則屬于相關(guān)部門頒發(fā)的規(guī)范性文件，僅具有政策指導(dǎo)性?！蛾兾魇〈髷?shù)據(jù)條例》雖然對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、開發(fā)應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面作出了相關(guān)規(guī)定，但是并未將數(shù)據(jù)開放納入政府部門考核體系，僅對(duì)數(shù)據(jù)泄密方面的懲罰做了相關(guān)規(guī)定，而對(duì)數(shù)據(jù)開放并無相應(yīng)考核、獎(jiǎng)勵(lì)措施，并不能有效激發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的積極性。這影響著準(zhǔn)備度子系統(tǒng)建設(shè)，同時(shí)對(duì)于整個(gè)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)來說，由于一些環(huán)節(jié)缺乏法理性的支撐，所以在進(jìn)行數(shù)據(jù)開放和開發(fā)活動(dòng)時(shí)政府內(nèi)部存在一定的阻力，社會(huì)各界參與的積極性不高。

（二）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置仍需調(diào)整

在部門設(shè)置方面，每個(gè)廳局都設(shè)有電子政務(wù)中心，省、市、區(qū)（縣）都設(shè)有相應(yīng)的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)資源形成條塊分割的狀況，“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象不容忽視。經(jīng)過多年的電子政務(wù)建設(shè)，政府部門間的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了一定程度的交互共享，但是僅局限于業(yè)務(wù)往來，并未完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。這就導(dǎo)致準(zhǔn)備度子系統(tǒng)建設(shè)缺乏協(xié)調(diào)，無法形成合力。2021年，成立了陜西政務(wù)大數(shù)據(jù)管理局，負(fù)責(zé)收集、匯總各個(gè)部門的數(shù)據(jù)，推進(jìn)“數(shù)字政府”建設(shè)相關(guān)工作，在數(shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)設(shè)置方面取得了突破性進(jìn)展，但是數(shù)據(jù)開放工作開展進(jìn)度仍顯緩慢，導(dǎo)致數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)還未形成有效的數(shù)據(jù)開放路徑。陜西政務(wù)大數(shù)據(jù)服務(wù)中心成立后并未公布數(shù)據(jù)開放相關(guān)的工作計(jì)劃，也沒有組織數(shù)據(jù)開放相關(guān)活動(dòng)。這就導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放一直處于規(guī)劃階段，并未形成以某個(gè)組織為抓手進(jìn)行協(xié)調(diào)展開的數(shù)據(jù)開放活動(dòng)，導(dǎo)致應(yīng)用層子系統(tǒng)中活動(dòng)的開展未能有效進(jìn)行。

（三）數(shù)據(jù)開放平臺(tái)技術(shù)有待提升，數(shù)據(jù)更新頻率緩慢

自2018年數(shù)據(jù)開放平臺(tái)網(wǎng)站建成以后，除了網(wǎng)站數(shù)據(jù)不定期更新以外，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)網(wǎng)站的界面設(shè)計(jì)和技術(shù)基本處于停滯狀態(tài)，未對(duì)網(wǎng)站界面進(jìn)行整合，也未對(duì)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)技術(shù)進(jìn)行迭代，導(dǎo)致準(zhǔn)備度子系統(tǒng)建設(shè)呈現(xiàn)滯后狀態(tài)，影響政府?dāng)?shù)據(jù)的上傳和整合工作，對(duì)數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)建設(shè)造成了一定的影響。2018年開放了大量的數(shù)據(jù)集，但是隨后數(shù)據(jù)更新數(shù)量呈現(xiàn)斷崖式下跌，數(shù)據(jù)更新頻率逐步放緩，在一段時(shí)間內(nèi)甚至呈現(xiàn)出停滯狀態(tài)。從數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量來看，2018年開放了許多高質(zhì)量數(shù)據(jù)，但是其中存在一些低質(zhì)量數(shù)據(jù)和無效數(shù)據(jù)，有些數(shù)據(jù)集過于陳舊，有些數(shù)據(jù)集是不可機(jī)讀的格式（例如doc格式），數(shù)據(jù)開放平臺(tái)并未設(shè)立API接口，這就導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能被高效地讀取和下載，影響開發(fā)層子系統(tǒng)建設(shè)。在平臺(tái)互動(dòng)方面，用戶和政府間的互動(dòng)較少，也未設(shè)立APP提交系統(tǒng)，導(dǎo)致APP數(shù)量少并且沒有解決針對(duì)性問題的功能。

（四）數(shù)據(jù)鴻溝的阻礙和社會(huì)資本的缺失

數(shù)字鴻溝又稱為“信息鴻溝”，是20世紀(jì)中后期開始引起人們重視的一個(gè)問題，指由于信息通信技術(shù)的發(fā)展，不同人群或不同地區(qū)出現(xiàn)的在獲取數(shù)字資源上的差別。[4]在數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中政府是數(shù)據(jù)的主要擁有者，政府工作人員是數(shù)據(jù)的主要收集者和接觸者，但是對(duì)數(shù)據(jù)的開發(fā)能力卻有限。數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)人員是數(shù)據(jù)的主要開發(fā)者，掌握著數(shù)據(jù)資源開發(fā)的技術(shù)，在公開渠道上有獲取數(shù)據(jù)的技術(shù)手段，但是對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的意圖等并未能完全掌握。社區(qū)公民是數(shù)據(jù)開發(fā)產(chǎn)品的主要需求者，但是接觸和獲取數(shù)據(jù)的技術(shù)手段有限。這三者之間產(chǎn)生的數(shù)據(jù)鴻溝導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)在應(yīng)用子系統(tǒng)建設(shè)中存在一定的阻礙。

陜西數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)用層方面“軟實(shí)力”的缺失主要體現(xiàn)在社會(huì)資本的缺乏。社會(huì)資本是指社會(huì)成員在相互聯(lián)系中所產(chǎn)生的信任和規(guī)范，它們能夠提高社會(huì)效率，提高投資于物質(zhì)資本和人力資本間的效力。[5]目前陜西并未補(bǔ)全數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)層層面的數(shù)據(jù)鴻溝和組織架構(gòu)方面的短板，導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)用層面社會(huì)資本的缺失。加之受傳統(tǒng)思想觀念的影響，人員間的合作和信任受地域和熟人關(guān)系等因素的限制，大型、公益化性質(zhì)的活動(dòng)開展起來有一定的困難。

（五）新聞宣傳報(bào)道力度不足

在新聞宣傳方面，對(duì)于數(shù)據(jù)開放進(jìn)行過相關(guān)報(bào)道，但是，主要局限于傳統(tǒng)媒體，受眾范圍有限。部分社會(huì)成員不知道數(shù)據(jù)開放的目的和意義是什么，更不知道數(shù)據(jù)開放以后通過開發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的作用，影響其參與層子系統(tǒng)建設(shè)。新媒體對(duì)數(shù)據(jù)開放并未進(jìn)行頻繁的報(bào)道和針對(duì)性的宣傳。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于數(shù)據(jù)開放的公開講話也相對(duì)較少。在活動(dòng)舉辦方面，陜西舉辦過幾次數(shù)據(jù)開放的論壇，僅局限于理論探討，實(shí)質(zhì)性的數(shù)據(jù)開放活動(dòng)（類似于上海SODA大賽）基本沒有，導(dǎo)致陜西數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)遲滯不前。

協(xié)同治理視域下的陜西數(shù)據(jù)

開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)路徑

針對(duì)陜西數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)存在的阻礙性因素，建議完善法規(guī)考核、容錯(cuò)機(jī)制，加強(qiáng)新聞宣傳報(bào)道，打造數(shù)據(jù)開放論壇品牌，完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和激發(fā)社會(huì)組織活力，優(yōu)化迭代數(shù)據(jù)開放平臺(tái)技術(shù)，提高數(shù)據(jù)更新頻率，消除數(shù)據(jù)鴻溝，構(gòu)建數(shù)據(jù)開放所需社會(huì)資本，強(qiáng)化各個(gè)子系統(tǒng)間的聯(lián)系，推進(jìn)整個(gè)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，完善考核、容錯(cuò)機(jī)制

針對(duì)陜西數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)建設(shè)存在的問題，做到制度先行，對(duì)相關(guān)條例、制度進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。將數(shù)據(jù)開放納入公職人員考核體系，明確數(shù)據(jù)開放的任務(wù)目標(biāo)、規(guī)劃和要求，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放任務(wù)完成情況的督導(dǎo)，對(duì)于任務(wù)完成情況好的予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于未按進(jìn)度完成的組織誡勉談話，以完善準(zhǔn)備度子系統(tǒng)。同時(shí)，出臺(tái)相應(yīng)免責(zé)制度，構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)參與各方大膽探索，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)在探索創(chuàng)新中建設(shè)。

（二）加強(qiáng)新聞宣傳報(bào)道，打造數(shù)據(jù)開放論壇品牌

重視新聞報(bào)道工作，加強(qiáng)策劃，嚴(yán)密組織，把握好“時(shí)度效”，多措并舉做好數(shù)據(jù)開放宣傳工作，通過持續(xù)報(bào)道，使之入眼、入腦、入心，務(wù)求實(shí)際效果。擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放論壇影響力，打造數(shù)據(jù)開放論壇品牌，夯實(shí)數(shù)據(jù)開放社會(huì)基礎(chǔ)。建議在舉辦原有大數(shù)據(jù)論壇的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展相關(guān)數(shù)據(jù)開放論壇活動(dòng)，吸引更多的高?？蒲袌F(tuán)隊(duì)、研究所科研人員、政府工作人員和社會(huì)公眾參與，讓社會(huì)公眾意識(shí)到大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)開放對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理方面的重要作用。

（三）統(tǒng)籌政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和激發(fā)社會(huì)組織活力

統(tǒng)籌各省、市、區(qū)（縣）電子政務(wù)相關(guān)部門，形成條狀相聯(lián)塊狀相交互聯(lián)互通的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，設(shè)置數(shù)據(jù)傳輸“綠色通道”，減少“數(shù)據(jù)煙囪”和“數(shù)據(jù)孤島”帶來的數(shù)據(jù)傳輸障礙。建立健全各電子政務(wù)中心數(shù)據(jù)匯總機(jī)制，通過條狀鏈接形成數(shù)據(jù)專業(yè)類型匯聚，通過塊狀鏈接形成數(shù)據(jù)地域性匯聚，在此基礎(chǔ)上形成定期大數(shù)據(jù)匯總機(jī)制，通過各項(xiàng)機(jī)制鏈接形成系統(tǒng)有效、運(yùn)行流暢的數(shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)體系，在此基礎(chǔ)上完善準(zhǔn)備度子系統(tǒng)。

在進(jìn)行數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)的初期，可以先建立政府主導(dǎo)的模式，在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)企事業(yè)單位、社會(huì)組織積極參與數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)。在數(shù)據(jù)開放活動(dòng)相對(duì)成型的基礎(chǔ)上，逐步放手讓社會(huì)組織等主體參與數(shù)據(jù)活動(dòng)，社會(huì)組織發(fā)揮紐帶作用，及時(shí)收集并向政府反饋群眾對(duì)于大數(shù)據(jù)的訴求，從而促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。通過多方溝通努力，使得數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用乃至數(shù)據(jù)治理逐步實(shí)現(xiàn)扁平化的格局，彌補(bǔ)開發(fā)層子系統(tǒng)組織層不足的短板。

（四）創(chuàng)新迭代數(shù)據(jù)開放平臺(tái)技術(shù)，提高數(shù)據(jù)更新頻率

結(jié)合實(shí)際需求開發(fā)、迭代升級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)技術(shù)，建設(shè)開源模式數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。開源模式（Open-source Model）是指不依賴少數(shù)機(jī)構(gòu)的封閉技術(shù)體系，是圍繞某一開源系統(tǒng)作為基礎(chǔ)建設(shè)開放社區(qū)生態(tài)，強(qiáng)調(diào)所有系統(tǒng)工具面向全社會(huì)免費(fèi)開放共享、社會(huì)各界協(xié)同創(chuàng)新的分布式建設(shè)和治理模式。[6]采取開源模式可以從平臺(tái)建設(shè)層面就允許社會(huì)力量參與，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)不僅是開放數(shù)據(jù)源而且還是數(shù)字產(chǎn)業(yè)建設(shè)的生態(tài)源。

建立定期更新數(shù)據(jù)機(jī)制，逐步加快數(shù)據(jù)更新頻率。建議在已有的技術(shù)條件下建立定期更新數(shù)據(jù)機(jī)制，對(duì)于按時(shí)更新數(shù)據(jù)的部門在考核中予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于未按時(shí)更新數(shù)據(jù)的部門進(jìn)行通報(bào)并責(zé)令改正。在形成穩(wěn)定的數(shù)據(jù)更新機(jī)制后，可建立數(shù)據(jù)開放競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不同部門之間可以通過良性競(jìng)爭(zhēng)來逐步加快數(shù)據(jù)更新頻率。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于表現(xiàn)較好的部門予以獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)相關(guān)部門開放數(shù)據(jù)的動(dòng)力，進(jìn)而提高數(shù)據(jù)更新頻率。完善數(shù)據(jù)更新反饋機(jī)制，穩(wěn)步提高數(shù)據(jù)開放質(zhì)量。在提高數(shù)據(jù)更新頻率的基礎(chǔ)上，完善數(shù)據(jù)更新反饋機(jī)制，設(shè)立用戶反饋?zhàn)钸t回復(fù)時(shí)限，在截止日期前必須對(duì)于用戶所提出的疑問進(jìn)行答疑解惑，若未能按時(shí)回復(fù)應(yīng)說明原因。建立用戶投訴機(jī)制，對(duì)于反復(fù)出現(xiàn)的問題未能有效解決或者在互動(dòng)過程中出現(xiàn)的懶政、怠政的問題，接受用戶的投訴，及時(shí)調(diào)查處理，以提升工作人員服務(wù)水平，提高開放數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（五）消除數(shù)據(jù)鴻溝，構(gòu)建所需社會(huì)資本

應(yīng)用層子系統(tǒng)建設(shè)的關(guān)鍵就是要打破不同身份人員間的數(shù)據(jù)鴻溝。加強(qiáng)政府和企業(yè)、社會(huì)組織、公民間的交流，消除數(shù)據(jù)持有者和開發(fā)者、使用者之間的數(shù)據(jù)鴻溝，使數(shù)據(jù)開放發(fā)揮應(yīng)有的效能。在學(xué)校普及大數(shù)據(jù)知識(shí)，引導(dǎo)學(xué)生培養(yǎng)大數(shù)據(jù)意識(shí)，從源頭處彌補(bǔ)鴻溝，讓三個(gè)子系統(tǒng)間在技術(shù)方面高效銜接。

數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)用層方面子系統(tǒng)的構(gòu)建需要靠社會(huì)資本來凝結(jié)促進(jìn)。在舉辦數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)吸引各界各層級(jí)人員共同參與，平等協(xié)商對(duì)話，公職人員可以將數(shù)據(jù)開發(fā)的意圖向參與活動(dòng)的技術(shù)人員、社會(huì)組織成員和社區(qū)群眾進(jìn)行交流，讓社會(huì)層面認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)開放和開發(fā)的意圖。技術(shù)人員可以將數(shù)據(jù)開發(fā)的技術(shù)實(shí)現(xiàn)路徑以及產(chǎn)生的效果向參與人員進(jìn)行闡述。社區(qū)群眾可以將自身的實(shí)際需求向公職人員和技術(shù)人員表達(dá)。在各方協(xié)商交流過程中構(gòu)建社會(huì)資本，增強(qiáng)應(yīng)用層子系統(tǒng)的軟實(shí)力。

（六）三個(gè)子系統(tǒng)間協(xié)同發(fā)力，促進(jìn)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)

通過準(zhǔn)備度子系統(tǒng)中法律法規(guī)的完善、加強(qiáng)新聞宣傳和統(tǒng)籌在政府內(nèi)部形成數(shù)據(jù)開放的向心力，由政府主導(dǎo)開展數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)，讓社會(huì)組織和企業(yè)有效參與進(jìn)來，形成數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)總體的組織架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，以社會(huì)需求為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)為載體，組織公職人員、社會(huì)組織成員、企業(yè)人員、技術(shù)開發(fā)人員和普通社區(qū)居民，共同參與數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)，以解決現(xiàn)實(shí)問題為著眼點(diǎn)，綜合政策、技術(shù)和民意，開展數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)，優(yōu)化開發(fā)層子系統(tǒng)，在此過程中將問題進(jìn)行反饋，然后完善政策法規(guī)、組織架構(gòu)和活動(dòng)模式，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)組織活力和構(gòu)建社會(huì)資本，促進(jìn)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

結(jié) 語

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要要素，也是推動(dòng)社會(huì)運(yùn)行發(fā)展的“燃料”。 陜西要通過協(xié)同治理的方式，將數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)作為開啟追趕超越新篇章、爭(zhēng)做西部示范排頭兵的關(guān)鍵一招，通過用數(shù)據(jù)開發(fā)為陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展賦能，為社會(huì)治理提供新方案。陜西數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)仍有很大的提升空間，完善數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]援引復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室《中國開放數(shù)林指數(shù)報(bào)告》中的概念為準(zhǔn)備度即準(zhǔn)備度子系統(tǒng)。

[2][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶；盛楊燕、周濤譯：《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革》，浙江：浙江人民出版社，2012：20頁。

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[6]Levine， Sheen S， Michael J Prietula. Open collaboration for innovation： principles and performance. Organization Science， 2013， 25（05）：1414-1433。

作者簡(jiǎn)介

田王超 陜西省社會(huì)科學(xué)院政治與法律研究所研究實(shí)習(xí)員，研究方向?yàn)殡娮诱?wù)、社會(huì)治理

李佳倫 陜西省音樂文學(xué)學(xué)會(huì)秘書長，研究方向?yàn)橐魳肺膶W(xué)