高等教育治理現(xiàn)代化下高校學(xué)生參與治理法律保障機(jī)制完善

摘要：學(xué)生參與治理既是高校民主化進(jìn)程的要求，又是社會(huì)“公共參與”在高等教育領(lǐng)域延伸的必然要求。但現(xiàn)有法律保障機(jī)制面臨法律保障理念滯后、立法機(jī)制不完善、實(shí)施法律監(jiān)督機(jī)制乏力等困境，應(yīng)通過革新法律保障理念、完善立法機(jī)制、優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制等完善學(xué)生參與治理的法律保障機(jī)制，以優(yōu)化高校學(xué)生參與治理權(quán)保障，促進(jìn)高校教育改革和高等教育治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：高校治理；學(xué)生參與；法律保障機(jī)制；完善

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.067

黨的二十大報(bào)告明確提出，“未來五年要深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2035年基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！备咝Ｖ卫硎菄抑卫淼闹饕M成部分，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)中占據(jù)著重要地位。推動(dòng)高等教育的治理體系與治理能力走向現(xiàn)代化，不僅是高校所肩負(fù)的歷史責(zé)任，更是構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度的固有需求，這對(duì)于加速我國教育強(qiáng)國的建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。目前，學(xué)生參與高校治理尚存在形式化、表面化、運(yùn)動(dòng)化等問題，而法律保障機(jī)制不完善是問題生產(chǎn)制度性原因。因此，立足于高等教育治理現(xiàn)代化要求，完善參與治理法律保障機(jī)制是破解高校學(xué)生參與治理問題的必然選擇。

1高校學(xué)生參與治理法律保障機(jī)制的價(jià)值分析

1.1貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)

《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定公民可依法通過各種途徑和形式，管理經(jīng)濟(jì)與文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)。賦予學(xué)生在發(fā)展學(xué)校民主和推進(jìn)高校管理制度改革中的參與權(quán)，其中隱含學(xué)生參與高校治理的參與權(quán)之要義。完善學(xué)生參與治理法律保障首先有利于貫徹落實(shí)憲法的規(guī)范與精神。學(xué)生參與高校治理擺脫了傳統(tǒng)師生間“管理與被管理”關(guān)系的束縛，確認(rèn)高校學(xué)生在學(xué)校治理中的主體地位，發(fā)揮其主動(dòng)性與積極性，順應(yīng)了高校民主政治建設(shè)的要求。其次，有利于貫徹落實(shí)其他法律規(guī)范規(guī)定。教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六條規(guī)定了學(xué)生在校期間以適當(dāng)方式參與學(xué)校管理并享有參與權(quán)，第四十條規(guī)定了學(xué)校應(yīng)當(dāng)為學(xué)生參與管理的組織形式提供支持和保障，以倡導(dǎo)性規(guī)定的方式為高校學(xué)生參與治理提供了法律保障。完善學(xué)生參與治理法律保障有利于貫徹落實(shí)這些法律法規(guī)的規(guī)范。

1.2保障學(xué)生參與權(quán)行使

高校學(xué)生參與治理貫徹了人文主義教育價(jià)值理念，有利于提高學(xué)生的公民責(zé)任意識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)技能，提升高校決策的科學(xué)性并實(shí)現(xiàn)了高校的善治目標(biāo)，對(duì)高校治理現(xiàn)代化均具有重要意義。高校由多種利益相關(guān)者構(gòu)成，為了確保高校治理的流暢進(jìn)行，不同主體間必然在共同參與治理中互動(dòng)協(xié)商、權(quán)力制衡。在此種情形下，以法律形式將學(xué)生參與高校治理渠道的拓展方式固定下來，才能保障學(xué)生表達(dá)主體訴求的權(quán)利，保證學(xué)生群體同其他利益群體協(xié)商對(duì)話的平等性，支持其謀求自身合法利益的話語權(quán)益，消除高校內(nèi)部政策制定的片面性和不平等因素，有效保障高校學(xué)生參與權(quán)的行使，合理有效地維護(hù)權(quán)利行使的實(shí)施效果。

1.3推進(jìn)高校管理制度改革

學(xué)生參與高校治理構(gòu)建了高校內(nèi)部治理新體制機(jī)制。在法律上認(rèn)可其參與治理的主體地位，激發(fā)他們參與改革的主動(dòng)性，以積極主動(dòng)地投身到高校改革之中，促進(jìn)高校教育教學(xué)工作的發(fā)展。促進(jìn)高校治理的規(guī)章制度健全，使之更符合學(xué)生的實(shí)際情況及其意愿，為高校治理的科學(xué)化、合理化提供法律保障。促進(jìn)內(nèi)部去行政化改革，推進(jìn)教育民主化進(jìn)程，突破長久以來的科層制管理模式，為推進(jìn)高校內(nèi)部治理改革注入新鮮力量。

2高校學(xué)生參與治理法律保障機(jī)制面臨困境

2.1法律保障理念滯后

（1）傳統(tǒng)管制學(xué)生理念影響。傳統(tǒng)師道中的師生關(guān)系為師道尊嚴(yán)、不可侵犯，尊師重道為優(yōu)秀傳統(tǒng)?，F(xiàn)代逐漸演變?yōu)閹熒g命令與服從性質(zhì)的管制關(guān)系。從《教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》等有關(guān)規(guī)定即可看出，高校享有學(xué)籍管理、學(xué)位頒授、學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)、處分等權(quán)力。高校的權(quán)力行使具有明顯的強(qiáng)制性與單方意志性，高校為行使國家公權(quán)力的授權(quán)組織，權(quán)力行使過程中高校與學(xué)生間不再是平等主體，兩者間形成特殊的行政關(guān)系，學(xué)生的參與行為在高校依法行使管理權(quán)中理應(yīng)起著重要作用，但實(shí)際上更多地表現(xiàn)為單純服從于學(xué)生單方面接受管理，這種思想文化傳統(tǒng)演變來的法律保障理念束縛高校學(xué)生參與治理的需要。

（2）“唯知識(shí)論”觀念約束。高校具有知識(shí)性與組織的特殊性且存在著“知識(shí)即權(quán)力”的現(xiàn)象，高校師生間在社會(huì)地位、知識(shí)與閱歷方面存在差距，極易產(chǎn)生“學(xué)生的知識(shí)劣勢(shì)使其沒有能力與前者共謀學(xué)校治理與發(fā)展”的觀念，突出表現(xiàn)為學(xué)生在參與治理過程中積極性不高，高校對(duì)其參與能力的不信任突出體現(xiàn)高校章程中學(xué)生參與治理的主體地位缺失。

2.2立法保障不完善

《教育法》第四十三條規(guī)定了受教育者參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各種活動(dòng)，規(guī)定受教育者享有使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料的權(quán)利。根據(jù)該表述可知，參與范圍局限于學(xué)習(xí)工作與活動(dòng)，并未明確界定參與學(xué)校事務(wù)治理范圍，同款第四項(xiàng)規(guī)定了權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，申訴權(quán)的行使是種事后救濟(jì)，并無法代替參與權(quán)的基礎(chǔ)功能?！陡叩冉逃ā返谑粭l強(qiáng)調(diào)高校實(shí)行民主管理，第五十七條強(qiáng)調(diào)高校學(xué)生可于校內(nèi)組織學(xué)生團(tuán)體，是種原則性規(guī)定，亦未界定范圍。在教育部《規(guī)定》中，相關(guān)條款中賦予了學(xué)生“通過適當(dāng)方式參與學(xué)校管理”的權(quán)利，但其為倡導(dǎo)性條款，作為立法保障較為抽象。盡管《教育法》《高等教育法》作為具有較高法律效力的文件，但它們都沒有明確闡述和規(guī)定學(xué)生的參與權(quán)。在法律和法規(guī)層面，關(guān)于學(xué)生參與權(quán)的具體法律依據(jù)主要集中在教育部的規(guī)章中，立法保障總體上處于殘缺狀態(tài)。

2.3實(shí)施法律機(jī)制不健全

首先，參與實(shí)施機(jī)制缺失。近年來，根據(jù)國家的相關(guān)法律和法規(guī)，高校已經(jīng)建立了學(xué)生參與治理的途徑或模式，但這種“參與”僅僅局限于“參加”層次，落實(shí)學(xué)生參與權(quán)并沒有給高校內(nèi)部部分職能部門的運(yùn)行帶來威懾力，校務(wù)決策方式的改變受到限制，也沒有造成決策權(quán)力向下流動(dòng)。學(xué)生更多的是參與自身學(xué)習(xí)課程的評(píng)估管理，較少參與學(xué)校事務(wù)管理；而學(xué)生組織作為學(xué)生代表，是高校內(nèi)上傳下達(dá)型的輔助部門，多為高校政策的執(zhí)行者，參與行為體現(xiàn)的僅僅是學(xué)校管理部門的意志，學(xué)生組織成員沒有話語權(quán)，學(xué)校的董事會(huì)和校委會(huì)等高層會(huì)議大多沒有學(xué)生參與，即使有學(xué)生參加也并沒有發(fā)言的機(jī)會(huì)并未觸及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，加劇高校學(xué)生在治理中地位的虛化，治理陷入形同虛設(shè)的困局且沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)功效，參與效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

其次，主體守法意識(shí)有待提升。法律實(shí)施的基本要求與形式是守法，高校學(xué)生參與治理的法律法規(guī)在實(shí)踐中未受到足夠的重視，突出體現(xiàn)為兩方面：一是在高校民主化進(jìn)程不斷加快的背景下，更多學(xué)生顯示出參與學(xué)校事務(wù)的愿望，但是從整體上看他們已經(jīng)習(xí)慣了充當(dāng)“聆聽者”的角色，沒有意識(shí)到自身參與高校治理活動(dòng)的意義。二是高校并未認(rèn)識(shí)到學(xué)生參與治理的法律價(jià)值，針對(duì)法律及規(guī)范性文件中就高校治理的學(xué)生參與的制度要求在大學(xué)章程設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)出形式化成分多、實(shí)質(zhì)內(nèi)容少的局面，多為原則性條款。

2.4法律監(jiān)督機(jī)制乏力

學(xué)校作為一個(gè)復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)，需要依賴科層制運(yùn)行的行政權(quán)力。如果不加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管和制衡，行政權(quán)力可能會(huì)過度擴(kuò)張，從而損害學(xué)術(shù)自由和師生的合法權(quán)益，導(dǎo)致學(xué)生的合法權(quán)益逐步受到擠壓和邊緣化。學(xué)生參與治理本質(zhì)上是高校分權(quán)的結(jié)果，這將不可避免地導(dǎo)致其他強(qiáng)勢(shì)權(quán)力的排擠和壓迫，如果權(quán)力失去了適當(dāng)?shù)募s束和監(jiān)管，那么強(qiáng)勢(shì)權(quán)力將不可避免地侵犯弱勢(shì)權(quán)力。目前，就高校內(nèi)部學(xué)生參與治理的監(jiān)督而言，大多采用自上而下的監(jiān)督方式，內(nèi)部平行監(jiān)督權(quán)和的自下而上的監(jiān)督權(quán)落實(shí)不夠，民主監(jiān)督相對(duì)乏力。高校的監(jiān)督機(jī)制是國家監(jiān)督體系在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，難以適應(yīng)高校學(xué)生參與權(quán)的實(shí)施要求，整體效能發(fā)揮不充分，存在滯后性。

3高校學(xué)生參與治理法律保障機(jī)制的完善路徑

3.1理念革新

首先，確立堅(jiān)持以人為本、優(yōu)先發(fā)展理念。在高校章程設(shè)計(jì)理念上通過制度構(gòu)建引導(dǎo)學(xué)生沖破文化桎梏，發(fā)揚(yáng)尊師重教的傳統(tǒng)美德，幫助其樹立主體觀念和意識(shí)，塑造全新的師生關(guān)系，樹立積極參與治理的主動(dòng)性。注重保障并促進(jìn)學(xué)生參與治理公平性，使教育內(nèi)外形成合力，傾聽學(xué)生參與治理的需求，維護(hù)其獨(dú)立性，保障其以平等主體身份參與高校治理，促進(jìn)決策的科學(xué)性與民主性。

其次，確立信任理念。就高校管理者而言，應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，尊重學(xué)生參與高校治理的需求，不把學(xué)生作為自己的對(duì)立存在體，在觀念上接受和提倡學(xué)生參與治理，不僅僅在形式上依據(jù)法律條文來規(guī)范學(xué)生的日常行為，更要充分意識(shí)到學(xué)生參與治理實(shí)質(zhì)上的積極意義，信任學(xué)生作為參與主體具備的參與能力。就大學(xué)生而言，明確自身在高校管理活動(dòng)中的主體地位，強(qiáng)化自立理念，樹立主人翁意識(shí)，不斷完善自我管理并提高自我服務(wù)的能力，以相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度為依據(jù)，積極有效地參與高校治理的各項(xiàng)活動(dòng)。

3.2完善立法保障機(jī)制

當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)，就學(xué)生民主參與高校治理的內(nèi)容雖有所規(guī)定，但過于籠統(tǒng)和趨于原則，可操作性不強(qiáng)，且立法層次較低，多數(shù)為部門規(guī)章與其他規(guī)范性文件。對(duì)此，應(yīng)設(shè)法增強(qiáng)法律位階效力，可考慮在《高等教育法》中明確規(guī)定高校學(xué)生參與治理的權(quán)利，并在《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中增設(shè)專章，使相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步具體化并提高可操作性。這樣既能提升高校學(xué)生參與制度的法律位階，又能將其在合適的規(guī)章制度中進(jìn)一步地豐富和展開，使學(xué)生參與真正做到有法可依。其次，高校創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)。大學(xué)章程文本的“學(xué)生”章節(jié)中明確寫入知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在民主參與權(quán)利的賦予上采取權(quán)利給付的方式，在上位法范圍內(nèi)根據(jù)學(xué)校和學(xué)生的實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)變化，在參與方式上可采取學(xué)生代表大會(huì)的形式作為補(bǔ)充，強(qiáng)化學(xué)生參與治理的質(zhì)量和深度；最后，拓展參與高校治理途徑。構(gòu)建高校學(xué)生參與治理的多層次平臺(tái)，主體范圍包括但不限于學(xué)生干部及學(xué)生組織。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)兩種途徑的主體機(jī)制良性互補(bǔ)：拓寬學(xué)生個(gè)人參與治理的渠道，以定期協(xié)商、評(píng)議會(huì)、聽證會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)信箱和接待日、學(xué)生助管員等形式加強(qiáng)學(xué)生個(gè)人和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)間溝通與交流；促進(jìn)學(xué)生組織的完善，使學(xué)生組織既是工作執(zhí)行者又是學(xué)生維權(quán)人，推進(jìn)學(xué)生組織轉(zhuǎn)型與完善，拓展其參與高校治理中的利益涵蓋力。

3.3優(yōu)化高校學(xué)生參與治理實(shí)施法律機(jī)制

首先，完善執(zhí)法主體。一是進(jìn)行執(zhí)法主體職能分類。為將法律法規(guī)中對(duì)高校學(xué)生參與權(quán)的規(guī)定落到實(shí)處，如在決策、協(xié)調(diào)、反饋、合作等環(huán)節(jié)上將負(fù)責(zé)引導(dǎo)高校學(xué)生行使參與權(quán)的職能賦予不同的執(zhí)法主體，明確各執(zhí)法主體的職能分類，將負(fù)責(zé)輔助學(xué)生參與權(quán)行使的行政部門與負(fù)責(zé)過程與結(jié)果考評(píng)的部門劃分開，便于全過程監(jiān)督和反饋，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制度，確保學(xué)生參與實(shí)施的有效性。二是提高執(zhí)法主體執(zhí)法素質(zhì)。這是執(zhí)法主體執(zhí)法專業(yè)化和規(guī)范化的前提和基礎(chǔ)。堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，加強(qiáng)職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，定期開會(huì)反饋學(xué)習(xí)情況和引導(dǎo)學(xué)生參與權(quán)行使過程的心得感悟，培養(yǎng)執(zhí)法標(biāo)兵和能手，減少執(zhí)法主體“倦怠”現(xiàn)象。三是提升執(zhí)法主體的制度執(zhí)行能力。以章程為統(tǒng)領(lǐng)，完善執(zhí)法主體對(duì)學(xué)生參與權(quán)行使進(jìn)行引導(dǎo)的內(nèi)部運(yùn)行體系，用制度規(guī)范行為，建立制度執(zhí)行績(jī)效正負(fù)面清單，并將其作為評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、職務(wù)調(diào)整的重要依據(jù)。

其次，構(gòu)建參與執(zhí)法機(jī)制。一是高校完善民主參與機(jī)制。構(gòu)建起學(xué)生群體和高校管理群體間的平等互促關(guān)系，改變對(duì)學(xué)生賦權(quán)性、受益性、可選擇性的制度規(guī)范過于謹(jǐn)慎的局面，在參與權(quán)的具體制度構(gòu)建中盡量對(duì)學(xué)生充分授權(quán)，倡導(dǎo)全員參與學(xué)校管理，形成人人都有權(quán)利、人人都有義務(wù)參與學(xué)校治理的良好局面，頒布并完善學(xué)生參與高校治理的內(nèi)部規(guī)章文件，如校內(nèi)規(guī)范或辦法，結(jié)合本校實(shí)際情況在溝通、決策、協(xié)調(diào)、反饋、合作等環(huán)節(jié)上充分保障高校學(xué)生的參與權(quán)，使制度可行且有效落地。二是完善學(xué)生表達(dá)機(jī)制設(shè)計(jì)。在話語的表達(dá)上，合理地拓展并延伸規(guī)章中法定權(quán)利，以開放與發(fā)展的態(tài)度對(duì)高校自定性內(nèi)容進(jìn)行構(gòu)建，通過高校章程與校內(nèi)其他規(guī)范之間的相互呼應(yīng)，為學(xué)生參與高校治理的具體權(quán)利進(jìn)一步完善預(yù)留校內(nèi)話語空間。一方面，尊重學(xué)生首創(chuàng)精神，對(duì)學(xué)生就學(xué)校內(nèi)部治理提出的實(shí)質(zhì)性意見，進(jìn)行慎重考慮，及時(shí)反饋處理結(jié)果，提高治理意見被采納度，讓學(xué)生有成就感；另一方面，高校定期對(duì)學(xué)生治理建議的實(shí)施效果進(jìn)行考評(píng)，制定學(xué)生參與治理的工作手冊(cè)，以學(xué)生貢獻(xiàn)度的形式予以量化處理，納入評(píng)獎(jiǎng)推優(yōu)的指標(biāo)體系，可調(diào)動(dòng)學(xué)生參與高校治理的積極性。

最后，提高守法意識(shí)。一是學(xué)生樹立主人翁意識(shí)，積極投身到高校治理的進(jìn)程中。學(xué)生應(yīng)改變“服從管理”的固有思維定式，理解自身“治理者”角色，明白自身所應(yīng)承擔(dān)的角色和作用在高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中是十分重要的。學(xué)生正確行使參與權(quán)，正視自身發(fā)展需要，知曉在哪些校務(wù)板塊內(nèi)具有參與治理的權(quán)利，透過高校提供的平臺(tái)與媒介來表達(dá)自身的利益訴求，以對(duì)話協(xié)商的方式融入學(xué)校的政策或制度中。在條件完備時(shí)，可通過選舉學(xué)生代表或通過學(xué)生組織行使高校內(nèi)部治理的權(quán)利；二是高校管理者提升自身守法意識(shí)，樹立學(xué)生參與權(quán)利觀，自覺踐行國家法律規(guī)定。高校應(yīng)正視民主治理理念的重要性，轉(zhuǎn)變治理思路，從管控向引導(dǎo)轉(zhuǎn)型，牢固樹立以學(xué)生為中心，“育人為本”的價(jià)值理念，既要保障學(xué)生身心的健康成長和專業(yè)知識(shí)的積累學(xué)習(xí)，更要注重培養(yǎng)學(xué)生的主體自覺意識(shí)，鼓勵(lì)并引導(dǎo)學(xué)生，激發(fā)學(xué)生的潛力。發(fā)揮學(xué)生組織在參與高校治理中的代表性地位，鼓勵(lì)學(xué)生組織在高校治理中發(fā)揮積極作用。

3.4健全高校學(xué)生參與治理法律監(jiān)督機(jī)制

高校加強(qiáng)監(jiān)管組織管理。一是加強(qiáng)對(duì)行政職權(quán)的監(jiān)督梳理。高校及時(shí)回應(yīng)“去行政化”的社會(huì)呼聲，列明高校行政職權(quán)的設(shè)定依據(jù)，進(jìn)行合法性及合理性審查，嚴(yán)格參照?qǐng)?zhí)行國務(wù)院《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》，防止行政職權(quán)的無根據(jù)化。二是完善監(jiān)督管理制度。實(shí)行學(xué)會(huì)組織參與制和代表參與制相結(jié)合的形式，發(fā)揮學(xué)生代表大會(huì)和研究生代表大會(huì)制度的民主參與作用，使兩會(huì)作為落實(shí)學(xué)生行使參與權(quán)的媒介。三是完善信息公開機(jī)制。建立一套完整的信息公開制度體系，包括組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、信息發(fā)布渠道、信息保障措施等，在高校治理的過程中，校務(wù)公開是重要任務(wù)。高校需要嚴(yán)格執(zhí)行《高等學(xué)校信息公開辦法》，并始終遵循“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，全方位地推動(dòng)信息的公開透明，這不僅能提高學(xué)校內(nèi)部治理的透明度，還為教師和學(xué)生提供了了解學(xué)校情況、參與學(xué)校政策和監(jiān)督校務(wù)的基礎(chǔ)，確保從公開、知情到參與和監(jiān)督的每一個(gè)環(huán)節(jié)都得到完善，發(fā)揮其應(yīng)有的實(shí)際效果。

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[4]陸優(yōu)優(yōu).學(xué)生參與權(quán)在大學(xué)章程中的表達(dá)與完善——基于21所高校章程的文本分析[J].思想理論教育，2020，（08）：106111.