美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中的國(guó)會(huì)角色

【摘要】隨著美國(guó)將對(duì)華接觸戰(zhàn)略調(diào)整為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)會(huì)成為塑造中美關(guān)系發(fā)展方向的主要?jiǎng)恿ΑＡ⒎ㄊ菄?guó)會(huì)議員影響美國(guó)對(duì)華政策的主要手段，也成為可以塑造對(duì)華政策走向的重要方式，即通過提出立法動(dòng)議實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)在涉華議題上的政治動(dòng)員。國(guó)會(huì)還可通過定期審查某項(xiàng)政策，要求行政部門提交報(bào)告，或者創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)塑造對(duì)華政策。近年來，美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院、兩黨議員頻繁提出涉華立法動(dòng)議，主題涵蓋涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏等事關(guān)中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的敏感議題，以及經(jīng)貿(mào)與科技議題。美國(guó)國(guó)會(huì)已成為強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)、推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)、科技乃至人文與教育交流“脫鉤”的新動(dòng)力。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)國(guó)會(huì) 美國(guó)外交 中美關(guān)系 戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)

【中圖分類號(hào)】D871.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.009

中美建交以來，影響雙邊關(guān)系發(fā)展的美國(guó)國(guó)內(nèi)因素非常多元。一些因素在某個(gè)時(shí)期可能是中美關(guān)系發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力量，在其他時(shí)期則可能成為阻礙力量，而美國(guó)國(guó)會(huì)則屬于常態(tài)化阻礙雙邊關(guān)系發(fā)展甚至是推動(dòng)中美關(guān)系惡化的主導(dǎo)力量。

美國(guó)對(duì)華采取接觸戰(zhàn)略的時(shí)期，國(guó)會(huì)對(duì)中美關(guān)系的消極作用受到多重因素制約，其負(fù)面影響總體可控。隨著特朗普政府將對(duì)華接觸戰(zhàn)略調(diào)整為對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)會(huì)開始采取特別激進(jìn)和強(qiáng)硬的對(duì)華政策姿態(tài)，參眾兩院的兩黨議員紛紛提出各種立法動(dòng)議，在所有涉華議題上對(duì)中國(guó)施壓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)第118屆國(guó)會(huì)2023年的立法數(shù)量雖然是美國(guó)國(guó)家檔案館自1993年創(chuàng)建數(shù)據(jù)以來最少的一年，但國(guó)會(huì)議員在這一年提出了600多項(xiàng)包含中國(guó)內(nèi)容的法案，這比除了第116屆和第117屆國(guó)會(huì)以外的任何一屆國(guó)會(huì)在兩年時(shí)間內(nèi)提出的類似立法動(dòng)議都要多，議題幾乎涵蓋了中美關(guān)系的所有方面。[1]

美國(guó)國(guó)會(huì)已然成為塑造中美關(guān)系發(fā)展方向的主要力量，加強(qiáng)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)在對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中所扮演角色的研究，不僅有助于分析中美關(guān)系走向，同樣有助于觀察美國(guó)國(guó)內(nèi)影響中美關(guān)系諸種因素之間的互動(dòng)模式。本文擬探討如下問題：美國(guó)國(guó)會(huì)影響對(duì)華政策的手段和制約因素是什么？美國(guó)國(guó)會(huì)如何影響涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏問題，又怎樣重塑對(duì)華經(jīng)貿(mào)和科技政策？隨著中美關(guān)系進(jìn)入舊框架終結(jié)、新框架尚待確立的新階段，美國(guó)國(guó)會(huì)將對(duì)中美關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生何種影響？

美國(guó)國(guó)會(huì)與對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)：影響手段與制約因素

美國(guó)三權(quán)分立的政治制度安排在其對(duì)外政策上也有充分體現(xiàn)，憲法將對(duì)外貿(mào)易、宣戰(zhàn)、征集并維持陸軍和海軍、批準(zhǔn)條約、確認(rèn)行政部門重要職位的政治任命等權(quán)力授予國(guó)會(huì)，將統(tǒng)帥軍隊(duì)、提名行政部門重要職位8V0VHK3EuUUMEQ+6wIbSVTyD/Ge17Sk9wRhs8Rz9DBw=官員、談判締結(jié)條約等權(quán)力歸屬總統(tǒng)。行政部門與立法部門“共享”對(duì)外政策權(quán)力，合作與摩擦是它們互動(dòng)的常態(tài)。

影響手段。美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法影響美國(guó)對(duì)外政策，這自然也是其影響對(duì)華政策的主要手段。近年來，美國(guó)國(guó)會(huì)推動(dòng)并完成了多項(xiàng)涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏、涉經(jīng)貿(mào)和科技的立法，試圖通過這些法律重構(gòu)中美政治、經(jīng)濟(jì)、外交和安全關(guān)系。涉臺(tái)立法策應(yīng)、推動(dòng)或者加速美國(guó)對(duì)臺(tái)政策調(diào)整，敦促行政部門提高美臺(tái)人員往來層級(jí)和頻次，并幫助臺(tái)灣當(dāng)局謀取更大所謂“國(guó)際空間”等。涉疆立法則間接影響中美經(jīng)貿(mào)往來，增加進(jìn)出口商的交易成本，從而改變新疆相關(guān)產(chǎn)品的供應(yīng)鏈，甚至企圖將新疆從全球供應(yīng)鏈中剝離出去。關(guān)于投資審查、出口管制改革方面的立法間接影響中美投資和兩用物項(xiàng)出口；關(guān)于中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位和永久性正常貿(mào)易關(guān)系地位的立法則有可能從根本上重構(gòu)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

美國(guó)國(guó)會(huì)的立法可以是目的，也可以成為國(guó)內(nèi)政治動(dòng)員的工具，從而影響政策走向。國(guó)會(huì)近年來不僅通過涉華立法影響美國(guó)對(duì)華政策，也通過反復(fù)提出立法動(dòng)議，舉行聽證，對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)進(jìn)行政治動(dòng)員，引發(fā)各界對(duì)相關(guān)議題的關(guān)注、重視和支持。美國(guó)國(guó)會(huì)近年來涉華立法動(dòng)議顯著增多，議題涵蓋高新技術(shù)、供應(yīng)鏈、市場(chǎng)準(zhǔn)入、戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、網(wǎng)絡(luò)安全、匯率透明、金融風(fēng)險(xiǎn)等，多數(shù)雖然最終沒有成法，但也有相當(dāng)數(shù)量立法動(dòng)議獲得眾議院或者參議院通過。從立法過程看，部分議員在不同時(shí)期反復(fù)提出特定議題的立法動(dòng)議，這種嘗試最初可能經(jīng)歷多次失敗，但相關(guān)議題引發(fā)的關(guān)注度持續(xù)提升，并逐漸獲得多數(shù)議員支持，極可能最終成為法律。

美國(guó)國(guó)會(huì)可以通過間接手段影響對(duì)華政策，即在其他立法中夾帶私貨，將涉華內(nèi)容以修正案的方式塞進(jìn)其他法案，特別是年度的《國(guó)防授權(quán)法》?！?018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》《2018年出口管制改革法》和所謂“增強(qiáng)臺(tái)灣韌性法”等即是通過與年度《國(guó)防授權(quán)法案》進(jìn)行捆綁而獲得通過。美國(guó)國(guó)會(huì)強(qiáng)迫TikTok出售或者退出美國(guó)市場(chǎng)的名為《保護(hù)美國(guó)人免受外國(guó)對(duì)手所控應(yīng)用程序侵害法》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act）被打包塞到《2024財(cái)年國(guó)家安全增補(bǔ)法》（H.R.815）中獲得通過，并于2024年4月24日由總統(tǒng)簽署成法。

美國(guó)國(guó)會(huì)常常通過程序手段表達(dá)在對(duì)華政策上的影響或者政策偏好，例如，定期審查某項(xiàng)政策。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)國(guó)會(huì)頻繁利用對(duì)華最惠國(guó)待遇年度審議行動(dòng)，在對(duì)華政策上施加影響。雖然最惠國(guó)待遇每年均得以延長(zhǎng)，但均有不少周折，直到2000年10月《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》（全稱為《授權(quán)對(duì)中華人民共和國(guó)延長(zhǎng)非歧視性待遇并建立美中關(guān)系框架》）生效。

美國(guó)國(guó)會(huì)可以通過要求行政部門提交政策報(bào)告影響美國(guó)對(duì)華政策。例如，《2000財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》要求國(guó)防部每年提交報(bào)告，評(píng)估中國(guó)軍事力量，并對(duì)中美軍事交流作出多項(xiàng)限制。此后，國(guó)防部每年都要定期發(fā)布所謂的“中國(guó)軍力報(bào)告”。

美國(guó)國(guó)會(huì)可以通過創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)提升有關(guān)涉華議題的關(guān)注。中美建交后，國(guó)會(huì)利用最惠國(guó)待遇年度審議影響對(duì)華政策，當(dāng)中國(guó)加入世界貿(mào)易組織、國(guó)會(huì)以立法形式賦予中國(guó)永久正常貿(mào)易關(guān)系后，為了繼續(xù)維持其政策影響，國(guó)會(huì)開始創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)。2000年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《2001財(cái)年弗洛伊德·斯彭斯國(guó)防授權(quán)法》，要求設(shè)立政策評(píng)估機(jī)構(gòu)，并將其命名為“美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)”，[2]負(fù)責(zé)監(jiān)督、調(diào)查、評(píng)估中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。該委員會(huì)頻繁組織討論，每年發(fā)布報(bào)告，提出立法和行政行動(dòng)建議。這個(gè)委員會(huì)成立后不斷撰寫報(bào)告，制造了很多新聞關(guān)注點(diǎn)，對(duì)美國(guó)對(duì)華政策產(chǎn)生了不小的影響。2000年10月10日，美國(guó)國(guó)會(huì)在《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》中創(chuàng)設(shè)了“國(guó)會(huì)—行政部門中國(guó)委員會(huì)”（Congressional-Executive Commission on China），[3]該委員會(huì)旨在監(jiān)督所謂中國(guó)的“人權(quán)狀況”和“法治發(fā)展”，推動(dòng)中美雙邊“人權(quán)”與“法治”合作，與各類非政府機(jī)構(gòu)合作，與美國(guó)國(guó)務(wù)院所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”合作，并舉行聽證、發(fā)布年度報(bào)告等。[4]

美國(guó)國(guó)會(huì)最新創(chuàng)設(shè)的涉華委員會(huì)是美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)（The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party）。2023年1月10日，眾議院以365票贊成、65票反對(duì)的投票結(jié)果設(shè)立該委員會(huì)，該委員會(huì)沒有立法權(quán)，但可以對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和安全狀況以及美中競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行調(diào)查并提出政策建議，并就相關(guān)議題舉行公開聽證會(huì)，[5]共和黨眾議員麥克·加拉格爾擔(dān)任首任主席，目前已經(jīng)卸任。

除了前述手段，國(guó)會(huì)還可以通過舉行聽證會(huì)、發(fā)表評(píng)論文章、接受媒體訪談等方式塑造對(duì)華輿論，進(jìn)而影響對(duì)華政策。

制約因素。國(guó)會(huì)雖然不是美國(guó)對(duì)華政策的積極因素，但在不同時(shí)期，國(guó)會(huì)的消極作用發(fā)揮到何種水平受到多個(gè)因素的影響，包括但不限于中美關(guān)系的狀態(tài)、行政部門的對(duì)華政策偏好、美國(guó)商貿(mào)利益集團(tuán)的游說等。[6]

中美建交后的絕大部分時(shí)間內(nèi)，接觸與合作是美國(guó)對(duì)華政策的主調(diào)，行政部門和商貿(mào)利益集團(tuán)有較強(qiáng)的動(dòng)力游說國(guó)會(huì)議員，國(guó)會(huì)掣肘中美關(guān)系的嘗試和努力成效比較有限。中美建交后的1980年代，中美戰(zhàn)略合作遮蔽了其他方面的分歧；冷戰(zhàn)結(jié)束后的1990年代，經(jīng)濟(jì)合作的預(yù)期抑制了美國(guó)國(guó)會(huì)在諸如臺(tái)灣、人權(quán)和其他意識(shí)形態(tài)問題上的消極作用；美國(guó)進(jìn)入反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的2000年代，中美安全和經(jīng)濟(jì)合作、人文與教育交流齊頭并進(jìn)，中美關(guān)系經(jīng)歷了黃金十年；2010年后，中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中美競(jìng)爭(zhēng)的色8603dbfa62898e8328ddca6ac5fdf8631f599eecfeec9eff65cc67bb6a404056彩越來越濃厚。過去三十余年中，美國(guó)行政部門主張對(duì)華接觸與合作，不愿意讓國(guó)會(huì)阻礙雙邊關(guān)系發(fā)展，因而在對(duì)華政策上與國(guó)會(huì)保持頻密溝通，適時(shí)化解了國(guó)會(huì)的各種立法嘗試。美國(guó)商貿(mào)利益集團(tuán)看好中國(guó)市場(chǎng)，在優(yōu)惠政策的吸引下進(jìn)入中國(guó)，在對(duì)中國(guó)的投資與企業(yè)經(jīng)營(yíng)中獲取了巨大的經(jīng)濟(jì)收益，因此希望中美關(guān)系保持總體穩(wěn)定。在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織和美國(guó)國(guó)會(huì)討論《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法案》的關(guān)鍵時(shí)期，美國(guó)商貿(mào)利益集團(tuán)積極游說國(guó)會(huì)，是穩(wěn)定中美關(guān)系的重要力量。

如今，這些制約國(guó)會(huì)的因素都在發(fā)生變化。特朗普?qǐng)?zhí)政期間用戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)取代對(duì)華接觸與合作，中美雙邊關(guān)系的氛圍被美國(guó)毒化。美國(guó)行政部門用施壓、制裁和隔空對(duì)話的方式處理中美之間的分歧和爭(zhēng)議，其作用已從穩(wěn)定中美關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥粕忻狸P(guān)系緊張，中美關(guān)系的民意基礎(chǔ)隨之發(fā)生消極轉(zhuǎn)變。美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院議員則積極響應(yīng)國(guó)內(nèi)政治環(huán)境的快速改變，在對(duì)華政策上頻頻推動(dòng)通過立法或決議，抑或舉行聽證會(huì)等，表達(dá)國(guó)會(huì)關(guān)切或者政策偏好。部分新生代議員，如馬爾科·魯比奧、喬?！せ衾?、湯姆·科頓、詹姆斯·萬(wàn)斯、特德·克魯茲等“精致的利己主義精英”則頻繁就涉華議題發(fā)聲、提出并推進(jìn)涉華立法動(dòng)議，利用涉華議題撈取政治收益。近年來，美國(guó)國(guó)會(huì)不僅涉華立法動(dòng)議多13e2d9f2dca2806cc6ecb9eac55c61b1e9567877527d1c3b5354d9bf3664cbb9，而且最終成法的速度比以前要快很多。

當(dāng)美國(guó)調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略框架，行政部門不再制約國(guó)會(huì)，美國(guó)商貿(mào)利益集團(tuán)這個(gè)穩(wěn)定因素也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。自2015年美國(guó)國(guó)內(nèi)開始辯論調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，到特朗普?qǐng)?zhí)政四年，商貿(mào)利益集團(tuán)采取了置身事外的觀望姿態(tài)。一方面，他們希望特朗普政府的強(qiáng)硬政策能夠改善其營(yíng)商環(huán)境，維持他們?cè)谌A的經(jīng)濟(jì)獲益水平；另一方面，他們又不想在中美關(guān)系惡化的時(shí)候明確表明立場(chǎng)，以免受到中國(guó)或者美國(guó)的批評(píng)。因此，當(dāng)美國(guó)國(guó)會(huì)在對(duì)華政策上頻頻作為的時(shí)候，商貿(mào)利益集團(tuán)已經(jīng)在國(guó)會(huì)議員的視野之中消失了，這種總體態(tài)勢(shì)在拜登執(zhí)政后并沒有明顯改觀。

美國(guó)國(guó)會(huì)與涉及中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的立法

美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法限定行政部門在對(duì)華政策上的作為空間，或者要求行政部門按照法律采取相應(yīng)的政策行動(dòng)。涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏等事關(guān)中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的敏感議題，是國(guó)會(huì)塑造美國(guó)對(duì)華政策、干涉中國(guó)內(nèi)政的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。

第一，涉臺(tái)問題是美國(guó)國(guó)會(huì)通過多項(xiàng)立法干預(yù)中國(guó)內(nèi)政、重塑美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。臺(tái)灣問題是中美關(guān)系中最重要、最敏感的問題，1949年迄今的三次臺(tái)海危機(jī)背后都有美國(guó)的影子；在中美兩國(guó)簽署的三個(gè)聯(lián)合公報(bào)（《上海公報(bào)》《中美建交公報(bào)》和《八·一七公報(bào)》）中，臺(tái)灣問題都是最關(guān)鍵的內(nèi)容。中美建交后，美國(guó)宣布與臺(tái)灣當(dāng)局“斷交”、終止《美臺(tái)共同防御條約》、從臺(tái)灣撤出美國(guó)軍隊(duì)，美國(guó)國(guó)會(huì)則隨后推動(dòng)通過所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”，以國(guó)內(nèi)法的形式界定美國(guó)與臺(tái)灣的非官方關(guān)系，包括成立“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”，與它維持廣泛、密切和友好的商業(yè)、文化以及其他關(guān)系，并向它提供武器等。[7]雖然美國(guó)與臺(tái)灣當(dāng)局“斷交、廢約、撤軍”，但在美國(guó)有關(guān)臺(tái)灣的官方政策表態(tài)中卻將所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”列為其“一個(gè)中國(guó)政策”的核心內(nèi)容，這讓臺(tái)灣問題持續(xù)困擾建交后的中美關(guān)系。

美國(guó)國(guó)會(huì)近年來持續(xù)強(qiáng)化所謂“六項(xiàng)保證”的重要性，以期進(jìn)一步模糊化臺(tái)灣地位。中美談判《八·一七公報(bào)》前后，因里根政府擔(dān)心簽署該公報(bào)可能造成臺(tái)灣當(dāng)局激烈反應(yīng)，因而在1982年7月10日由時(shí)任美國(guó)副國(guó)務(wù)卿伊格爾伯格致電時(shí)任“美在臺(tái)協(xié)會(huì)”臺(tái)北辦事處處長(zhǎng)李潔明（James Lilley），指令他與蔣經(jīng)國(guó)會(huì)見，對(duì)臺(tái)灣作出“六項(xiàng)保證”；《八·一七公報(bào)》簽署當(dāng)天，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿舒爾茨給李潔明提供了一個(gè)調(diào)整措辭的版本；當(dāng)天和隨后一天，主管東亞和太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿何志立（John H. Holdridge）在作證中表達(dá)了同樣的政策。[8]近年來，美國(guó)第109、110、111、112、113、115和116屆國(guó)會(huì)均通過決議，將所謂“六項(xiàng)保證”解讀為美國(guó)沒有“正式承認(rèn)”中國(guó)對(duì)臺(tái)灣的主權(quán)。第114屆國(guó)會(huì)參眾兩院討論的決議則敦促總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿公開確認(rèn)所謂“六項(xiàng)保證”，將其視為美臺(tái)關(guān)系的“基石”；[9]近年來國(guó)會(huì)還在《國(guó)防授權(quán)法》中添加涉臺(tái)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“六項(xiàng)保證”的重要性，甚至提出立法提案以修訂所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”。拜登執(zhí)政以來，“六項(xiàng)保證”出現(xiàn)的頻次遠(yuǎn)勝以往，并固化為美國(guó)所謂“一個(gè)中國(guó)政策”的主要內(nèi)容。

國(guó)會(huì)還通過其他立法進(jìn)一步稀釋乃至修改美國(guó)在中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)中的涉臺(tái)承諾。2018年3月16日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了“與臺(tái)灣交往法案”（Taiwan Travel Act），該項(xiàng)立法要求美國(guó)政府鼓勵(lì)美臺(tái)各級(jí)官員往來竄訪；允許美國(guó)內(nèi)閣級(jí)別的國(guó)家安全官員和行政部門官員赴臺(tái)；允許臺(tái)灣當(dāng)局高官進(jìn)入美國(guó)會(huì)見國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和其他內(nèi)閣機(jī)構(gòu)官員，并給予適當(dāng)禮遇；允許“臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處”在美國(guó)開展國(guó)會(huì)議員、聯(lián)邦、州以及地方政府官員可以參加的活動(dòng)等。[10]此后，美國(guó)在美臺(tái)人員往來方面持續(xù)突破既往做法：2020年8月，美國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)赴臺(tái)，這是1979年以來美國(guó)竄臺(tái)的最高級(jí)別官員；2020年9月16日，美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)大使凱利會(huì)見駐紐約的“臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”人員，這是1971年臺(tái)灣當(dāng)局被逐出聯(lián)合國(guó)以來的首次美臺(tái)人員會(huì)見；2020年9月17日，美國(guó)國(guó)務(wù)院主管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源和環(huán)境的副國(guó)務(wù)卿克拉奇赴臺(tái)參加李登輝追思會(huì)，這是1979年以來美國(guó)國(guó)務(wù)院派出的最高級(jí)別官員。[11]

美國(guó)國(guó)會(huì)還試圖推動(dòng)臺(tái)灣當(dāng)局參加一些國(guó)際組織的活動(dòng)。例如，2013年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法，要求國(guó)務(wù)卿籌劃幫助臺(tái)灣地區(qū)獲得國(guó)際民航組織觀察員身份，以參加三年一屆的大會(huì)；2016年3月，國(guó)會(huì)立法要求國(guó)務(wù)卿籌劃幫助臺(tái)灣地區(qū)獲得國(guó)際刑警組織觀察員身份；2022年5月，國(guó)會(huì)立法要求國(guó)務(wù)卿籌劃幫助臺(tái)灣地區(qū)重新獲得世界衛(wèi)生組織觀察員身份；等等。2020年3月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過的所謂“2019年臺(tái)北法案”提出，美國(guó)應(yīng)為臺(tái)灣地區(qū)參加所有不需要國(guó)家身份的國(guó)際組織“代言”，為臺(tái)灣地區(qū)爭(zhēng)取觀察員身份，支持臺(tái)灣地區(qū)維持與印太地區(qū)以及世界各地國(guó)家的正式“外交”關(guān)系，并采取相應(yīng)政策鼓勵(lì)或者懲罰一些提升或者降級(jí)與臺(tái)灣關(guān)系的國(guó)家。[12]美國(guó)國(guó)會(huì)這些立法舉動(dòng)導(dǎo)致中美在國(guó)際組織的較量隨之升級(jí)。

美國(guó)還通過其他立法加強(qiáng)美臺(tái)經(jīng)貿(mào)關(guān)系。例如，2023年8月，國(guó)會(huì)通過了所謂《美臺(tái)21世紀(jì)貿(mào)易倡議首批協(xié)定實(shí)施法》。國(guó)會(huì)還將支持臺(tái)灣當(dāng)局的相關(guān)立法合并到《國(guó)防授權(quán)法》。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)議員為了強(qiáng)化美臺(tái)防務(wù)合作，將擬議的所謂“增強(qiáng)臺(tái)灣韌性法案”納入2022年12月通過的《2023財(cái)年詹姆斯·因霍夫國(guó)防授權(quán)法》，強(qiáng)化美臺(tái)防務(wù)合作，并鼓動(dòng)臺(tái)灣參與國(guó)際組織的活動(dòng)。[13]

第二，涉疆議題是近年來美國(guó)國(guó)會(huì)干預(yù)中國(guó)內(nèi)政的新增熱點(diǎn)，國(guó)會(huì)嘗試通過各種立法施壓中國(guó)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)政府曾就新疆所謂“人權(quán)”“宗教自由”等議題表達(dá)關(guān)切，國(guó)會(huì)也舉行涉疆聽證會(huì)，提出涉疆決議，發(fā)布涉疆報(bào)告等，提高相關(guān)議題在公共政策討論中的“能見度”，試圖干預(yù)中國(guó)內(nèi)政?？傮w上，此時(shí)期美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)新疆議題的關(guān)注是偶發(fā)的、零星的，并沒有產(chǎn)生非常重要的政策影響。

隨著美國(guó)調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，國(guó)會(huì)在涉疆議題上成為主動(dòng)甚至主導(dǎo)角色，通過舉行聽證會(huì)攻擊、抹黑中國(guó)治疆政策，提出涉疆立法對(duì)中國(guó)施壓，涉疆議題甚至因此成為美國(guó)攻擊中國(guó)的重要“抓手”。

美國(guó)國(guó)會(huì)從2018年開始嘗試通過立法干涉中國(guó)治疆政策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，第115屆國(guó)會(huì)有與新疆直接相關(guān)的法案50多項(xiàng)，涉及所謂人權(quán)、宗教、強(qiáng)迫勞動(dòng)、制裁等議題，其中絕大多數(shù)法案提出之后就被擱置，個(gè)別僅僅在眾議院或者參議院獲得通過，只有兩項(xiàng)法案最終成為法律。2020年5月14日，共和黨參議員魯比奧提出所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”，該法案當(dāng)日在參議院經(jīng)過兩讀、三讀，以無(wú)需修訂、全體同意的方式通過，次日送交眾議院，經(jīng)眾議院5月27日僅半天的討論即獲得通過，6月17日經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署成法。此項(xiàng)立法要求對(duì)參與新疆事務(wù)的中國(guó)個(gè)人和實(shí)體進(jìn)行制裁，包括凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、禁止發(fā)放簽證等。[14]

2021年12月14日，民主黨眾議員詹姆斯·麥戈文提出所謂“維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案”，眾議院當(dāng)天經(jīng)過討論表決通過該法案，12月15日送交參議院審議，12月16日參議院投票通過，12月23日拜登總統(tǒng)簽署成法。該法要求對(duì)中國(guó)尤其是新疆維吾爾自治區(qū)使用所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”生產(chǎn)的商品施加進(jìn)口限制，并對(duì)相關(guān)個(gè)體和實(shí)體進(jìn)行制裁。此法對(duì)涉疆產(chǎn)品作出所謂“有罪推定”，默認(rèn)相關(guān)產(chǎn)品使用了“強(qiáng)迫勞動(dòng)”，除非進(jìn)口商能夠用清楚的證據(jù)證明相關(guān)產(chǎn)品沒有此種情形。然而，所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”完全是美國(guó)炮制的謊言。此項(xiàng)立法的政策影響極為惡劣，一方面增加了進(jìn)口商的負(fù)擔(dān)，另一方面阻滯了相關(guān)產(chǎn)品通關(guān)的流程，其最終目的實(shí)際是企圖在供應(yīng)鏈上將新疆產(chǎn)品剝離出去。美國(guó)國(guó)土安全部于2022年6月17日發(fā)布阻止進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品的戰(zhàn)略報(bào)告，[15]此項(xiàng)立法于2022年6月進(jìn)入實(shí)施階段。據(jù)美國(guó)國(guó)土安全部海關(guān)和邊境保護(hù)局統(tǒng)計(jì)，從2022年6月到2024年5月，有3375批貨物被禁止通關(guān)，3858批次獲得放行，還有1232批次貨物等待核驗(yàn)。被禁止通關(guān)的貨值達(dá)6.8億美元，其中2.5億美元貨物來自越南，2.1億美元貨物來自馬來西亞，8011萬(wàn)美元貨物來自泰國(guó)，1255萬(wàn)美元貨物來自墨西哥。[16]

第三，香港的重要性隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇而日益凸顯，涉港議題由此成為美國(guó)國(guó)會(huì)近年來通過立法干涉中國(guó)內(nèi)政的重點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從第116屆國(guó)會(huì)到現(xiàn)在，參眾兩院民主黨和共和黨議員提出的涉港立法多達(dá)50多項(xiàng)，議題包括香港政策評(píng)估、所謂香港人權(quán)與民主、涉港制裁評(píng)估、禁止或者限制對(duì)港出售警用品、制裁中國(guó)涉港事務(wù)官員、鼓動(dòng)“香港獨(dú)立”、賦予香港居民所謂避難身份或者難民地位、促進(jìn)香港所謂網(wǎng)絡(luò)自由、評(píng)估香港經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦事處是否仍可繼續(xù)在美國(guó)運(yùn)行等。[17]同期雖然僅有三個(gè)與香港密切相關(guān)的法案成為法律，但這些立法動(dòng)議之多從側(cè)面表明美國(guó)國(guó)會(huì)在涉港事務(wù)上干涉沖動(dòng)之強(qiáng)和力度之大。

2019年6月，參議員魯比奧提出所謂“2019年香港人權(quán)與民主法案”，該法案經(jīng)參眾兩院通過最后成法，要求美國(guó)行政部門評(píng)估香港形勢(shì)發(fā)展是否影響香港根據(jù)美國(guó)法律享有的獨(dú)特待遇，要求國(guó)務(wù)院、商務(wù)部定期提交評(píng)估報(bào)告等。[18]2019年11月27日，禁止對(duì)香港出口特定警用品的一項(xiàng)法案經(jīng)簽署生效，限制相關(guān)物項(xiàng)對(duì)港出口。[19]2020年7月14日，所謂“香港自治法案”簽署成法，該法要求制裁影響所謂“香港自治”的個(gè)體和實(shí)體，具體措施包括凍結(jié)資產(chǎn)、禁止發(fā)放簽證、禁止從美國(guó)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款等。[20]

第四，西藏是美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)注的傳統(tǒng)議題，近年來，國(guó)會(huì)以更高頻次推動(dòng)立法，干預(yù)中國(guó)治藏政策。自2017年以來，參議員魯比奧和眾議員麥戈文等人不斷提出涉藏立法，議題涵蓋所謂西藏難民援助、向非政府組織提供贈(zèng)款以支持西藏團(tuán)體、推動(dòng)在拉薩設(shè)立領(lǐng)事館、授權(quán)建立西藏問題特別協(xié)調(diào)員辦公室、策動(dòng)所謂“西藏獨(dú)立”等，多數(shù)立法僅僅停留在提出法案階段，個(gè)別僅僅通過了眾議院，僅有兩項(xiàng)最終成為法律。2017年4月4日，眾議員麥戈文提出“2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法案”，該法案在國(guó)會(huì)通過后于2018年12月19日經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署成法，要求國(guó)務(wù)院評(píng)估中國(guó)允許美國(guó)外交官、記者和游客進(jìn)入西藏的情況，并采取相應(yīng)政策措施。[21]中國(guó)外交部發(fā)言人隨后就此發(fā)表的談話指出，2015年以來美國(guó)訪藏人員將近4萬(wàn)人次，鑒于西藏當(dāng)?shù)靥厥獾乩砗蜌夂驐l件因素，中國(guó)對(duì)外國(guó)人入藏采取管理措施完全必要，美國(guó)此舉嚴(yán)重違反國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，粗暴干涉中國(guó)內(nèi)政。[22]

美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院議員曾分別在2019年和2020年積極推動(dòng)“西藏政策支持法案”，但未能獲得足夠的支持。2019年9月13日，眾議員麥戈文提出“2019年西藏政策及支持法案”，并在眾議院獲得通過，送交參議院兩讀后即止步不前；同年9月24日，參議員魯比奧提出了同題立法，經(jīng)過兩讀送交參議院外交委員會(huì)也無(wú)下文。此后，該項(xiàng)立法被塞進(jìn)“2021財(cái)年綜合撥款法案”而獲得通過，要求國(guó)務(wù)院推動(dòng)在拉薩建立領(lǐng)事館，在美國(guó)駐華使館設(shè)立所謂西藏處，鼓動(dòng)尼泊爾為居住該國(guó)的西藏人提供法律文件等。[23]

中美建交迄今，美國(guó)國(guó)會(huì)從來都不是美國(guó)對(duì)華政策中的積極因素，以立法掣肘中美關(guān)系是國(guó)會(huì)慣用的手段。在特朗普政府之前的歷屆國(guó)會(huì)雖然也在涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏問題上試圖干預(yù)中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整，但因?yàn)槭艿叫姓块T的掣肘以及商貿(mào)利益集團(tuán)的影響，嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)利益、沖擊中美關(guān)系總體狀態(tài)的立法相對(duì)較少。隨著美國(guó)將對(duì)華接觸戰(zhàn)略調(diào)整為對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)會(huì)參眾兩院、兩黨議員更傾向于從敵對(duì)性的意識(shí)形態(tài)視角出發(fā)，對(duì)中國(guó)內(nèi)政指手畫腳，以立法的形式施壓中國(guó)。因此，近年來，國(guó)會(huì)立法的頻次更高，立法內(nèi)容更傾向?qū)嵸|(zhì)上損害中國(guó)利益，并嚴(yán)重沖擊中美關(guān)系。傳統(tǒng)上，美國(guó)國(guó)會(huì)更關(guān)注臺(tái)灣問題，涉疆、涉港和涉藏問題也是關(guān)注點(diǎn)，但程度遠(yuǎn)不如臺(tái)灣問題。不僅如此，美國(guó)民主黨和共和黨議員的政策偏好也有所區(qū)別，在某種程度存在相互制約的情形。然而，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨在對(duì)華政策上已經(jīng)達(dá)成基本共識(shí)，其干預(yù)中國(guó)內(nèi)政的沖動(dòng)是強(qiáng)烈的，涉及的議題是全方位的，幾乎在涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏問題上同步發(fā)力，相關(guān)立法開始沖擊和挑戰(zhàn)中美建交以來的默契與基本共識(shí)。

美國(guó)國(guó)會(huì)重塑對(duì)華經(jīng)貿(mào)和科技政策

經(jīng)貿(mào)關(guān)系曾是中美關(guān)系的基礎(chǔ)，“是兩國(guó)關(guān)系的‘壓艙石’，其本質(zhì)是互利共贏”。[24]在美國(guó)對(duì)華發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)之前的2017年，中美雙邊貨物貿(mào)易額達(dá)到5837億美元，是建交時(shí)的233倍，美國(guó)是中國(guó)第一大貨物出口市場(chǎng)和第六大進(jìn)口來源地，中美雙方從經(jīng)貿(mào)合作中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)了互利共贏。[25]中美建交后，科技合作也是雙邊關(guān)系非常重要的內(nèi)容，兩國(guó)曾于1979年簽署《中國(guó)和美國(guó)科技合作協(xié)定》，在平等、互利和互惠基礎(chǔ)上開展科技合作，促進(jìn)科研單位和人員合作與交流。中美在經(jīng)貿(mào)和科技領(lǐng)域當(dāng)然存在一些分歧，但通常通過對(duì)話機(jī)制解決。

然而，隨著美國(guó)調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，經(jīng)貿(mào)與科技領(lǐng)域成為美國(guó)首先對(duì)華發(fā)難的領(lǐng)域，這自然也成為美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。國(guó)會(huì)已經(jīng)以各種形式提出立法動(dòng)議或者通過立法，將美國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和國(guó)際影響力“安全化”“武器化”“意識(shí)形態(tài)化”，以增強(qiáng)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)能力，打壓中美經(jīng)貿(mào)和科技往來。

第一，美國(guó)國(guó)會(huì)強(qiáng)化了對(duì)華出口管制和投資審查立法。近年來，國(guó)會(huì)通過了多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)與科技相關(guān)的立法，這些法律并沒有明確指向中國(guó)，但對(duì)中國(guó)的影響最為明顯。為了加強(qiáng)投資審查和出口管制，國(guó)會(huì)在《2019財(cái)年約翰·麥凱恩國(guó)防授權(quán)法》中融合了《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》和《2018年出口管制改革法》兩項(xiàng)立法。[26]《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》擴(kuò)大了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查范圍，提升對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、能源資產(chǎn)、關(guān)鍵材料、敏感數(shù)據(jù)、敏感不動(dòng)產(chǎn)交易等的審查力度，該項(xiàng)法律沒有針對(duì)特定國(guó)家，但給美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)提供了歧視特定國(guó)家的更大空間。[27]《2018年出口管制改革法》賦予總統(tǒng)更大權(quán)力以加強(qiáng)兩用物項(xiàng)的出口管制，建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制以管制新興和基礎(chǔ)技術(shù)，要求出口許可需要考慮對(duì)美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的影響等。[28]2020年12月18日，時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署成法的《外國(guó)公司問責(zé)法》雖然沒有明確針對(duì)中國(guó)，但該法要求證券發(fā)行者證明其不屬于或者不受外國(guó)政府控制，并規(guī)定如果上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（Public Company Accounting Oversight Board）無(wú)法審計(jì)公司報(bào)告，則該證券將面臨退市風(fēng)險(xiǎn)。[29]該法對(duì)中國(guó)概念股產(chǎn)生了巨大的影響。

第二，美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法禁止中國(guó)通信設(shè)備或服務(wù)，推動(dòng)中美在信息技術(shù)領(lǐng)域的“脫鉤”。2020年3月12日生效的《2019年安全與可信通訊網(wǎng)絡(luò)法》要求建立機(jī)制，以阻止可能對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的通信設(shè)備或者服務(wù)進(jìn)入美國(guó)網(wǎng)絡(luò)，移除當(dāng)前美國(guó)網(wǎng)絡(luò)中的此類設(shè)備或者服務(wù)。[30]此項(xiàng)立法是美國(guó)打壓華為等中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)的重要舉措之一。

國(guó)會(huì)積極響應(yīng)行政部門的行動(dòng)，企圖阻止中國(guó)企業(yè)與其他國(guó)家的5G合作以及中國(guó)設(shè)備或者產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。時(shí)任美國(guó)眾議院議長(zhǎng)佩洛西和參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖舒默等人曾游說歐洲各國(guó)停止與華為的5G合作。2020年4月29日，時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在記者招待會(huì)上強(qiáng)調(diào)5G清潔路徑（Clean Path）的重要性，即進(jìn)出美國(guó)外交設(shè)施的5G網(wǎng)絡(luò)必須是所謂“清潔的”，以防止關(guān)鍵數(shù)據(jù)或網(wǎng)絡(luò)受到“中國(guó)威脅”；[31]6月30日，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)將華為和中興認(rèn)定為所謂的“國(guó)家威脅”，此后該委員會(huì)通用服務(wù)基金將不得用于購(gòu)買華為和中興的設(shè)備及服務(wù)；8月5日，蓬佩奧宣布將清潔路徑擴(kuò)展，包括清潔運(yùn)營(yíng)商、清潔應(yīng)用市場(chǎng)、清潔應(yīng)用程序、清潔云、清潔光纜，[32]將技術(shù)和設(shè)備意識(shí)形態(tài)化，試圖建立排斥中國(guó)企業(yè)的信息技術(shù)的供應(yīng)鏈。2021年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《2021年安全設(shè)備法》，進(jìn)一步明確要求聯(lián)邦通信委員會(huì)認(rèn)定可能構(gòu)成國(guó)家或者個(gè)人安全風(fēng)險(xiǎn)的通信設(shè)備或者服務(wù)，這些設(shè)備或服務(wù)一旦進(jìn)入名單，委員會(huì)將不再審查或者授權(quán)此類設(shè)備或者服務(wù)。[33]2022年11月25日，聯(lián)邦通信委員會(huì)發(fā)布公告，宣布停止對(duì)美國(guó)構(gòu)成國(guó)家安全威脅的中國(guó)電信設(shè)備或者視頻監(jiān)控設(shè)備進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)授權(quán)，華為、中興、?？低暋⒑Ｄ苓_(dá)和大華均在禁止之列。[34]

第三，美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法，敦促行政部門加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)信息通信技術(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資，為對(duì)華科技“脫鉤”做好準(zhǔn)備，并儲(chǔ)備與中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的潛力。2022年8月9日，《芯片與科學(xué)法案》經(jīng)拜登總統(tǒng)簽署生效，該法包括《2022年芯片法》《研發(fā)、競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新法》《2022年最高法院安全資助法》三部分內(nèi)容，授權(quán)2800億美元的新資金用于促進(jìn)美國(guó)國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體研究和制造。[35]該法無(wú)論是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)高新技術(shù)研發(fā)的內(nèi)容，還是推動(dòng)國(guó)內(nèi)高端制造業(yè)回流的內(nèi)容，都是服務(wù)于對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的目的。

第四，美國(guó)國(guó)會(huì)越來越關(guān)注中國(guó)應(yīng)用程序，并通過立法進(jìn)行限制。TikTok在美國(guó)的遭遇是美國(guó)此種努力的典型案例，國(guó)會(huì)參眾兩院議員頻繁提出立法，以各種方式嘗試禁止TikTok。

有的立法要求政府設(shè)備不得安裝TikTok。例如，2020年3月和5月，共和黨參議員霍利和共和黨眾議員巴克分別提出的法案；2021年4月15日，眾議員巴克、參議員霍利再次分別提出的同樣法案；2022年2月25日，共和黨眾議員格斯特提出禁止國(guó)土安全部設(shè)備安裝TikTok的法案；2023年1月10日，眾議員巴賓提出校園終止TikTok；1月25日，參議員霍利和眾議員巴克分別提出《美國(guó)設(shè)備不得安裝TikTok法案》；等等。

有的立法要求下載類似TikTok這種來自“特定國(guó)家”的應(yīng)用程序前需要提供不得收集數(shù)據(jù)的警示。例如，2020年10月26日和2021年1月26日，參議員魯比奧兩次提出的《敵方平臺(tái)預(yù)防法案》（簡(jiǎn)稱《應(yīng)用程序法案》）；[36]2022年9月6日，眾議員約翰遜提出的《阻止Tok法案》（Block the Tok Act）；2023年1月9日，眾議員伯格曼提出《保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)免受外國(guó)敵人侵害法案》；等等。

有的立法則要求TikTok與字節(jié)跳動(dòng)剝離或者禁止TikTok。例如，眾議員麥克萊恩于2021年5月7日提出了《2021年反中國(guó)社交間諜法案》；[37]2022年12月13日，參議員魯比奧和眾議員加拉格爾分別在參眾兩院提出了《反中國(guó)社交法案》；[38]2023年2月9日和17日，參議員魯比奧和眾議員加拉格爾分別再次提出同樣法案；等等。

過去四年中，美國(guó)參眾兩院的議員試圖打壓TikTok，但進(jìn)展非常有限。經(jīng)過美國(guó)國(guó)會(huì)議員持續(xù)炒作和推動(dòng)，眾議員加拉格爾在2024年3月5日提出了《保護(hù)美國(guó)人免受外國(guó)對(duì)手所控應(yīng)用程序侵害法案》，該法案提出8天后在眾議院以352贊成、65票反對(duì)的結(jié)果獲得通過，并送交參議院審議。[39]然而，如前所述，參議院如何審議這項(xiàng)立法現(xiàn)在已經(jīng)意義不大，因?yàn)樵摲ò敢呀?jīng)被塞進(jìn)《2024財(cái)年國(guó)家安全增補(bǔ)法》獲得通過，并經(jīng)拜登總統(tǒng)簽署成法，TikTok能否在美國(guó)存續(xù)已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。

第五，美國(guó)國(guó)會(huì)甚至開始盯防中國(guó)購(gòu)買美國(guó)農(nóng)田或者房產(chǎn)相關(guān)問題，嘗試立法進(jìn)行限制或者禁止。近年來，美國(guó)各州議會(huì)加大立法力度，試圖限制中國(guó)購(gòu)買農(nóng)田或者房產(chǎn)。據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，截至2023年8月，已有33個(gè)州的議會(huì)提出了81項(xiàng)法案，部分法案已經(jīng)成為法律。[40]美國(guó)國(guó)會(huì)共和黨眾議員紐豪斯也多次積極推動(dòng)相關(guān)立法，并于近期再度提出了限制中國(guó)購(gòu)買農(nóng)田的法案，還撰文為其立法辯護(hù)，聲稱此舉是為了保護(hù)美國(guó)的糧食安全和食品供應(yīng)。[41]

第六，除了前述各項(xiàng)經(jīng)貿(mào)與科技立法，美國(guó)國(guó)會(huì)近年來甚至嘗試通過立法動(dòng)搖中美經(jīng)貿(mào)總體關(guān)系的根基。2023年2月9日，參議員羅姆尼提出了《終結(jié)中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位法案》，規(guī)定國(guó)務(wù)院采取行動(dòng)阻止中國(guó)繼續(xù)被歸為發(fā)展中國(guó)家，但立法迄今沒有進(jìn)展。[42]同期，眾議員金映玉也提出了內(nèi)容相近的《中國(guó)不是發(fā)展中國(guó)家法案》，強(qiáng)調(diào)要確保中國(guó)不再因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家地位而享受優(yōu)惠待遇或者援助，該法案在眾議院以415票贊成、0票反對(duì)的結(jié)果獲得通過，并送交參議院審議。[43]

美國(guó)國(guó)會(huì)更大的動(dòng)作是試圖終結(jié)與中國(guó)的“永久正常貿(mào)易關(guān)系”。1999年11月15日，中美兩國(guó)簽署關(guān)于中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的雙邊協(xié)議，2000年10月10日《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)克林頓簽署生效，美國(guó)終結(jié)了持續(xù)十余年的每年一度對(duì)華最惠國(guó)貿(mào)易待遇審議，促進(jìn)了后續(xù)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的快速發(fā)展。

近期美國(guó)國(guó)會(huì)試圖重置中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系框架，《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》成為國(guó)會(huì)議員瞄準(zhǔn)的目標(biāo)。2023年1月26日，參議員科頓提出了《2023年中國(guó)貿(mào)易關(guān)系法案》，試圖撤銷給予中國(guó)的正常貿(mào)易關(guān)系待遇，將所謂人權(quán)列為對(duì)華貿(mào)易關(guān)系考量因素；[44]1月30日，共和黨眾議員史密斯提出了同樣的法案；3月21日，參議員霍利提出了《2023年終結(jié)與中國(guó)的正常貿(mào)易關(guān)系法案》，主張對(duì)中國(guó)對(duì)美出口商品增加關(guān)稅；[45]霍利在5月10日還提出了《提高中國(guó)進(jìn)口關(guān)稅法案》，主張對(duì)超出美國(guó)對(duì)華出口貨值的中國(guó)商品征收高額關(guān)稅；7月17日，共和黨眾議員班克斯提出了同樣的法案。2023年12月中旬，美國(guó)眾議院美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)發(fā)布報(bào)告《重置、阻止、建設(shè)：一項(xiàng)贏得美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略》提出，將中國(guó)移動(dòng)到新的關(guān)稅欄目，恢復(fù)美國(guó)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)杠桿，更新中國(guó)保障監(jiān)督機(jī)制以便對(duì)中國(guó)商品增加關(guān)稅。[46]這些立法迄今沒有獲得成功，但國(guó)會(huì)最終是否會(huì)復(fù)制禁止和限制TikTok的做法，值得密切關(guān)注。

美國(guó)國(guó)會(huì)以往提出以及獲得通過的涉華經(jīng)貿(mào)和科技立法多為表達(dá)政策偏好，影響行政部門決策，但實(shí)際作用比較有限，行政部門才是把控中美經(jīng)貿(mào)和科技關(guān)系狀態(tài)的核心力量。然而，這種情況已經(jīng)發(fā)生顯著變化，近年來，國(guó)會(huì)正試圖從根本上改變中美經(jīng)貿(mào)和科技關(guān)系狀態(tài)和走勢(shì)。國(guó)會(huì)近年來的立法顯著強(qiáng)化對(duì)華出口管制措施，嚴(yán)厲限制中國(guó)資本進(jìn)入美國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，限制甚至禁止中國(guó)通信產(chǎn)品或者設(shè)備進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，限制或者禁止中國(guó)相關(guān)的應(yīng)用程序，國(guó)會(huì)通過具體而僵硬的立法手段推動(dòng)中美高新技術(shù)領(lǐng)域的“脫鉤”。國(guó)會(huì)有關(guān)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的立法嘗試有從根本上重構(gòu)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的可能，因此，國(guó)會(huì)已不再是美國(guó)對(duì)華經(jīng)貿(mào)與科技政策的從屬角色，其策應(yīng)行政部門對(duì)華政策動(dòng)能增強(qiáng)，甚至在某些具體的經(jīng)貿(mào)和科技議題上成為主導(dǎo)角色。

余論：美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)會(huì)動(dòng)力

中美關(guān)系不可能也沒必要回到過去，這已經(jīng)是中美兩國(guó)的基本共識(shí)。中美關(guān)系的原有雙邊關(guān)系框架已近于終結(jié)，而新的雙邊關(guān)系框架尚待確立，兩國(guó)正處于探索雙邊關(guān)系發(fā)展方向的新階段。戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)已是這個(gè)新階段的主要特征，而美國(guó)國(guó)會(huì)將成為強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的力量，甚至可能是塑造美國(guó)對(duì)華政治、經(jīng)濟(jì)、外交和軍事相關(guān)決策的中心角色。[47]

美國(guó)國(guó)會(huì)將在如下三個(gè)方面成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)力。

第一，美國(guó)國(guó)會(huì)將成為強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的新動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致美國(guó)貧富分化加劇，社會(huì)階層固化、文化撕裂必然塑造國(guó)會(huì)議員的政策偏好，在美國(guó)對(duì)華政策上，這種表現(xiàn)尤為突出。不少國(guó)會(huì)議員將美國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)問題溯源到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中美政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)制度的差異上，刻意放大中國(guó)發(fā)展對(duì)美國(guó)的挑戰(zhàn)，由此強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。參眾兩院、兩黨議員在內(nèi)政和外交諸多議題上或存在分歧，但在夸大所謂“中國(guó)威脅”、強(qiáng)調(diào)中美競(jìng)爭(zhēng)的問題上卻存在基本共識(shí)，國(guó)會(huì)由此成為助推中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要政治動(dòng)力源。

第二，美國(guó)國(guó)會(huì)將以立法的形式推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)和科技“脫鉤”。國(guó)會(huì)議員傾向于夸大中國(guó)在高新技術(shù)領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)構(gòu)成的挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，積極通過多項(xiàng)立法或者決議，意在推動(dòng)在經(jīng)貿(mào)和高新技術(shù)領(lǐng)域加大國(guó)內(nèi)投入，推動(dòng)制造業(yè)回流，強(qiáng)化美國(guó)科技優(yōu)勢(shì)，阻止中國(guó)從合作中獲益。二十年前國(guó)會(huì)就已經(jīng)開始關(guān)注中美經(jīng)貿(mào)合作的安全內(nèi)涵，如今中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇，一切議題在美方看來都呈現(xiàn)出“安全化”“意識(shí)形態(tài)化”的趨勢(shì)，國(guó)會(huì)極可能繼續(xù)推動(dòng)多項(xiàng)經(jīng)貿(mào)與科技立法，以期美國(guó)能夠在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中勝出。

第三，美國(guó)國(guó)會(huì)將加大對(duì)涉及中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的敏感議題以及意識(shí)形態(tài)問題的干涉力度。中美建交后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，國(guó)會(huì)的核心關(guān)注是所謂中國(guó)人權(quán)、宗教自由等意識(shí)形態(tài)問題，但并沒能采取實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)。如今，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景下，國(guó)會(huì)已經(jīng)通過了多項(xiàng)涉及中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的立法，這將導(dǎo)致中美關(guān)系緊張加劇。在人權(quán)、宗教、政治制度、經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)治理方式等問題上，美國(guó)國(guó)會(huì)也將進(jìn)一步加大干預(yù)力度。

美國(guó)國(guó)會(huì)從意識(shí)形態(tài)角度審視中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，將中國(guó)視為長(zhǎng)期的、戰(zhàn)略性的挑戰(zhàn)，其為“競(jìng)贏”中國(guó)推動(dòng)通過的各類涉華立法將進(jìn)一步賦予中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)形態(tài)意義，這種互動(dòng)極可能將中美關(guān)系引向冷戰(zhàn)式對(duì)抗。

［本文撰寫和修改過程中得到中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所楊楠副研究員、社科文獻(xiàn)出版社甲骨文工作室副總編輯張金勇、中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）研究生院博士生張哲的支持和幫助，在此一并感謝］

注釋

[1]B. Malley， "Congress and the 4 Faces of China Baiting Bills in 2023，" https：//responsiblestatecraft.org/china-congress-2023/.

[2]U.S.-China Economic and Security Review Commission， https：//www.uscc.gov/about-us.

[3]Congressional-Executive Commission on China， https：//www.cecc.gov.

[4]"Normal Trade Relations for the People's Republic of China， Public Law No. 106-286，" https：//www.congress.gov/bill/106th-congress/house-bill/4444.

[5]"Establishing the Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party，" https：//www.congress.gov/bill/118th-congress/house-resolution/11.

[6]關(guān)于美國(guó)國(guó)會(huì)影響對(duì)華政策的制約因素、國(guó)會(huì)塑造對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的部分分析源于樊吉社：《美國(guó)國(guó)會(huì)—中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的新推手》，《國(guó)別和區(qū)域研究簡(jiǎn)報(bào)》，2021年4～5月合刊。

[7]"Taiwan Relations Act， Public Law No. 96-8，" https：//www.congress.gov/bill/96th-congress/house-bill/2479.

[8]S. V. Lawrence， "President Reagan's Six Assurances to Taiwan，" https：//crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11665.

[9]"H.Con.Res.88 - Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations，" https：//www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text/eh; "S.Con.Res.38 - A Concurrent Resolution Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations，" https：//www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-concurrent-resolution/38/text.

[10]"Taiwan Travel Act， Public Law No. 115-135，" https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/535/text.

[11]U.S. Department of State， "Under Secretary Keith Krach's Travel to Taiwan，" https：//2017-2021.state.gov/under-secretary-keith-krachs-travel-to-taiwan/.

[12]"Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative （TAIPEI） Act of 2019， Public Law No. 116-135，" https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1678/text.

[13]"James M. Inhofe National Defense Authorization Act for Fiscal Year 202tq4mwx1o+B3NWHogoyMgvQ==3， Public Law No. 117-263，" https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/7776/text.

[14]"Uyghur Human Rights Policy Act of 2020， Public Law No. 116-145，" https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3744.

[15]"Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined， Produced， or Manufactured with Forced Labor in the People's Republic of China，" https：//www.dhs.gov/sites/default/files/2022-06/22_0617_fletf_uflpa-strategy.pdf.

[16]"Uyghur Forced Labor Prevention Act Statistics，" https：//www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics.

[17]在美國(guó)國(guó)會(huì)網(wǎng)站以“Hong Kong”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，可獲得涉港立法結(jié)果以及相應(yīng)法案進(jìn)展信息。

[18]"Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019， Public Law No. 116-76，" https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838.

[19]"A Bill to Prohibit the Commercial Export of Covered Munitions Items to the Hong Kong Police Force， Public Law No. 116-77，" https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/2710.

[20]"Hong Kong Autonomy Act， Public Law No. 116-149，" https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/7440.

[21]"Reciprocal Access to Tibet Act of 2018， Public Law No. 115-330，" https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1872.

[22]《外交部發(fā)言人華春瑩就美國(guó)簽署涉藏消極法案發(fā)表談話》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/zcjd/201812/t20181220_7943011.shtml。

[23]"Consolidated Appropriations Act， 2021， Public Law No. 116-260，" https：//www.congress.gov/116/plaws/publ260/PLAW-116publ260.pdf.

[24]李偉紅：《中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系以尊重為前提以合作為途徑以共贏為目標(biāo)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年3月20日，第1版。

[25]中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場(chǎng)》，https：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/24/content_5324957.htm。

[26]"John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019， Public Law No. 115-232，" https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515.

[27]C. D. Cimino-Isaacs， "CFIUS Reform Under FIRRMA，" https：//crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10952.

[28]P. K. Kerr and C. A. Casey， "The U.S. Export Control System and the Export Control Reform Act of 2018，" https：//crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46814.

[29]"Holding Foreign Companies Accountable Act， Public Law No. 116-222，" https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/945.

[30]"Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019， Public Law No. 116-124，" https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4998.

[31][32]U.S. Department of State， "Secretary Michael R. Pompeo at a Press Availability，" https：//2017-2021.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-at-a-press-availability-4/.

[33]"Secure Equipment Act of 2021， Public Law No. 117-55，" https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3919.

[34]"FCC Bans Authorizations for Devices _{72c17421228ec5430c2643c6c37ce384}That Pose National Security Threat，" https：//www.fcc.gov/document/fcc-bans-authorizations-devices-pose-national-security-threat.

[35]"Chips and Science Act， Public Law No： 117-167，" https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346.

[36]"APP Act，" https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4869.

[37]"ACES Act of 2021，" https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3057.

[38]"ANTI-SOCIAL CCP Act，" https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/9508.

[39]"Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act，" https：//www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/7521.

[40]K. Kindy， "State Lawmakers Move to Ban Chinese Land Ownership，" https：//www.washingtonpost.com/politics/2023/08/21/state-laws-chinese-land-ownership-military-bases/.

[41]D. Newhouse， "Why Do We Let China Buy So Much American Farmland？" https：//www.newsweek.com/gop-rep-why-do-we-let-china-buy-so-much-american-farmland-opinion-1875748; "Newhouse Leads Bill to Prohibit Purchase of U.S. Land by the Chinese Communist Party （CCP），" https：//newhouse.house.gov/media-center/press-releases/newhouse-leads-bill-prohibit-purchase-us-land-chinese-communist-party.

[42]"Ending China's Developing Nation Status Act，" https：//www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/308.

[43]"PRC Is Not a Developing Country Act，" https：//www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/1107.

[44]"China Trade Relations Act of 2023，" https：//www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/125.

[45]"Ending Normal Trade Relations with China Act of 2023，" https：//www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/906.

[46]"The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party， Reset， Prevent， Build： A Strategy to Win America's Economic Competition with the Chinese Communist Party，" https：//selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-subsites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/reset-prevent-build-scc-report.pdf.

[47]E. Medeiros， "The New Domestic Politics of U.S.-China Relations，" Asia Society， December 2023， pp. 14-24.

責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕周群英