黃河流域生態(tài)保護公益訴訟機制研究

摘 要：黃河流域生態(tài)法治建設中，公益訴訟作為公益與私益、權力與權利、保護與發(fā)展的調(diào)節(jié)劑，司法保障作用明顯。但運行過程中存在協(xié)作機制不完善、具體制度不健全、公眾參與不充分等問題。因此，需要完善跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門及內(nèi)部協(xié)作機制，以實現(xiàn)系統(tǒng)保護;需在訴訟主體、責任承擔、救濟模式、程序履行等環(huán)節(jié)予以規(guī)范，以確保運行順暢;需探索建構公眾參與志愿者平臺，完善公眾訴求表達機制，確保公眾充分積極參與黃河流域生態(tài)保護。

關鍵詞：黃河流域 生態(tài)保護 公益訴訟

中圖分類號：F062.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）10-047-03

2019年9月和2021年10月，習近平總書記先后主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展作出重大部署，并將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略[1]，而這一戰(zhàn)略的實現(xiàn)必須依靠法治的保障作用。近年來，沿黃流域各級司法機關采取多種方式對黃河流域生態(tài)進行司法保護，其中中國特色檢察公益訴訟既是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創(chuàng)性成果，也為創(chuàng)新公益司法保護提供了中國方案和中國智慧。該制度為解決黃河流域治理難題發(fā)揮了重要作用，但在實踐運行中，卻存在諸多理論困擾和現(xiàn)實障礙，需要進一步突破理論，進行制度創(chuàng)新，因此，本文重點關注黃河流域生態(tài)保護檢察公益訴訟機制的現(xiàn)實阻礙以及優(yōu)化路徑，以期為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展司法保障體系貢獻力量。

一、黃河流域生態(tài)保護公益訴訟的必要性與重要性

首先，公益訴訟是保護黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性和完整性，解決黃河流域生態(tài)保護突出問題的需要。流域自然天成，人類擇水而居，黃河流域生態(tài)環(huán)境是一個完整的系統(tǒng)，因行政區(qū)劃治理，出現(xiàn)九龍治水、分頭管理的問題，而公益訴訟機制更加關注更廣大公眾的利益，會貫穿上中下游不同的問題，如黃河上游水源涵養(yǎng)能力建設、中游水土保持、下游濕地保護和生態(tài)治理中的短板弱項，進而通過公益訴訟案件的輻射效應，助推黃河流域生態(tài)保護。

其次，公益訴訟是構建生態(tài)保護大格局，提升環(huán)境治理能力的需要。黃河流域的司法保障需要人民法院、公安機關和環(huán)保、水利、林業(yè)等行政部門的協(xié)作，而公益訴訟實施過程中，構建起行政執(zhí)法與刑事司法、檢察公益訴訟相銜接的生態(tài)保護大格局，提升了黃河流域生態(tài)保護的治理能力和治理水平。

同時，公益訴訟是著力保障民生，提升人民群眾獲得感的需要。黃河是中華民族的母親河，自古以來，黃河安瀾則人民幸福，但黃河洪水風險、污染、四亂影響著特定或普遍群眾的切身利益，嚴重影響人民群眾的安全感和幸福感，但目前個人又很難通過司法途徑去保障環(huán)境權，因此，通過加大對突出問題的公益訴訟力度，是完善公共利益表達機制、保障公眾環(huán)境權，著力保障民生的需要。

最后，黃河流域生態(tài)保護公益訴訟還是傳承保護黃河文化遺產(chǎn)，守護中華民族精神寶庫的需要。黃河奔騰不息，直擊每個華夏兒女的靈魂，黃河流域也有多處文化遺址、古運河、紅色遺跡等，加強對黃河流域生態(tài)保護公益訴訟的同時，也加強了對文化遺產(chǎn)和文物保護、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護、紅色文化區(qū)保護等領域的保護，促進了法治文化與黃河文化、民族文化、紅色文化的有機融合。

二、黃河流域生態(tài)保護公益訴訟的困境分析

2012年，《民事訴訟法》修改，首次確定了公益訴訟制度，2017年民事訴訟法與行政訴訟法再次修改，立法授權檢察機關可以提起公益訴訟，2018年至2023年黃河流域生態(tài)環(huán)境和資源保護領域案件數(shù)呈逐年遞增趨勢。與此同時，黃河流域生態(tài)保護的案件類型不斷豐富拓展，主要涉及亂占、亂采、亂堆、亂建損害黃河生態(tài)環(huán)境、威脅河道行洪安全、黃河流域違法取水、黃河流域沿岸附近水體污染、水域侵占、污水排放等案件。在上述案件處理過程中，往往涉及公益與私益、權力與權利、保護與發(fā)展的多重矛盾，而公益訴訟是以保護黃河流域環(huán)境和生態(tài)保護的社會公共利益為核心目標，通過刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟等方式來實現(xiàn)，為上述矛盾的解決提供了有效司法途徑，因此，公益訴訟制度在保護黃河生態(tài)和高質(zhì)量發(fā)展中起著越來越重要的作用，但現(xiàn)實中卻面臨如下阻礙：

（一）跨區(qū)域、跨部門協(xié)作機制有待健全

首先，跨區(qū)域協(xié)作機制有待深化落實。保護自然就要順應自然，黃河生態(tài)治理的問題，表象在黃河，根子在流域，黃河流域在干支流、上下游、左右岸的聯(lián)合公益訴訟方面，協(xié)調(diào)聯(lián)動不足，并且黃河流域保護的大數(shù)據(jù)共享、分析和應用機制尚未建立，影響跨區(qū)劃案件辦理質(zhì)效。

其次，黃河流域生態(tài)保護公益訴訟實施過程中，往往需要和人民法院、公安機關、行政機關協(xié)同配合，但跨部門之間的銜接機制還需進一步深化，實際運行還不夠順暢，如信息共享、案件移送、備案通報、不起訴后反向銜接等方面均存在一定程度的障礙。

然后，檢察機關內(nèi)部配合仍需加強，在黃河流域生態(tài)保護領域的刑事檢察、民事檢察、行政檢察與公益訴訟檢察等部門之間的內(nèi)部配合還需加強，“四大檢察”工作合力有待提升。

最后，公益訴訟司法人員知識結構難以滿足生態(tài)保護公益訴訟專業(yè)化的辦案要求。因黃河流域生態(tài)保護案件涉及到生物、資源、環(huán)境、礦產(chǎn)、化學等眾多領域的專業(yè)背景知識，而公益訴訟司法人員在辦案過程中，往往不具備更專業(yè)的環(huán)境與資源知識，往往過度依賴鑒定機構，而對于實質(zhì)性審查、偵查取證等方面的能力還需進一步提升，影響案件辦理質(zhì)效。

（二）公益訴訟具體制度有待完善

黃河流域生態(tài)保護的公益訴訟與其他公益訴訟最本質(zhì)的區(qū)別在于，其所保護的法益本質(zhì)是黃河流域的生態(tài)環(huán)境利益，該利益屬性就決定其相應的訴訟主體、訴訟請求、責任承擔、救濟模式等具體制度設計應不同。

1.訴訟主體資格不明確。根據(jù)我國民事訴訟法及環(huán)境保護法相關規(guī)定，黃河流域生態(tài)保護公益訴訟原告可概括為“法律規(guī)定的機關和有關組織”，被告是污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的環(huán)境和個人[2]，尚未規(guī)定第三人制度。

2.訴訟請求難以確定。黃河流域的生態(tài)環(huán)境利益，從財產(chǎn)屬性上與人類生存發(fā)展息息相關，具有公共物品的屬性，這就使其容易產(chǎn)生“公地悲劇”，從精神屬性上追求的是黃河流域的生態(tài)安全、美學、享樂、宜居等價值。而生態(tài)環(huán)境的資源價值如何測量、損害如何認定、修復評估如何進行，對于訴訟請求的確定及責任的承擔都具有重要意義，但目前上述問題尚未得到解決。

3.救濟模式較為滯后單一。生態(tài)環(huán)境公益往往具有不特定性、影響廣泛性、后果不可逆性等特點，這使得生態(tài)保護公益訴訟需要事前預防與事后救濟相結合，且更應傾向于預防性公益訴訟，因為環(huán)境公益一旦受損，事后救濟不但成本高昂，而且難以恢復原狀，但目前預防性行政公益訴訟制度尚未確立。

4.公益訴訟受案范圍不明確。公益訴訟的核心條款可概括為相關組織就損害社會公共利益的行為起訴，但何為公共利益？內(nèi)容為何？其與國家利益、個人利益的邊界在哪里？生態(tài)環(huán)境公共利益與其他公共利益的邊界又在哪里？其是否包含精神利益受損的內(nèi)容？這些問題的不明確導致生態(tài)環(huán)境公益訴訟的受案范圍不明確。

5.公益訴訟程序履行不規(guī)范。如檢察機關提起公益訴訟前應履行公告程序，但實踐中依法履行公告程序的卻寥寥無幾。再如根據(jù)《陪審員法》規(guī)定，公益訴訟案件應由人民陪審員和法官共七人組成合議庭，但刑事訴訟法卻規(guī)定三人或七人組成合議庭，兩者立法存在沖突，各司法機關理解也不同，因此，實踐中合議庭組成也存在差異。

（三）公眾參與機制有待加強

黃河流域生態(tài)保護涉及到特定或普遍公眾的利益，需要公眾就環(huán)境利益表達聲音和訴求，但是公眾環(huán)境意識不足、公眾利益表達機制不暢、公眾參與機制不健全等，導致黃河流域生態(tài)保護領域公眾參與程度較低，公眾參與機制有待加強。

三、黃河流域生態(tài)保護公益訴訟機制優(yōu)化路徑

根據(jù)上文可知，黃河流域生態(tài)保護公益訴訟機制尚處于發(fā)展階段，存在協(xié)作機制不完善、具體制度待健全、公眾參與需加強等問題，基于此，有針對性地探索出以下優(yōu)化路徑。

（一）完善黃河流域生態(tài)保護公益訴訟協(xié)作機制

首先，建立跨區(qū)域管轄協(xié)調(diào)機制，解決管轄不明問題。雖然行政區(qū)劃是法律確定管轄權的基本依據(jù)，然而地理生態(tài)系統(tǒng)往往模糊了行政區(qū)劃的邊界，反而給黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護、治理帶來障礙。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十條“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！币虼?，應建立黃河流域生態(tài)保護公益訴訟跨區(qū)域管轄協(xié)作機制，解決跨區(qū)域管轄問題。一方面由最高人民檢察院推動黃河流域省份簽訂管轄協(xié)議意見，或通過指定管轄、交辦案件、掛牌督辦、現(xiàn)場指導、聯(lián)合督察等方式，加強對黃河流域跨省案件的指導，定期總結通報。另一方面，為解決跨市、跨縣的管轄問題，各省級檢察院應當制定地方管轄協(xié)作意見，并加強對下級檢察院的培訓、指導和監(jiān)督，以推進跨市、縣的管轄協(xié)作。

其次，建立跨部門聯(lián)勤聯(lián)動機制，解決多頭管理問題。檢察機關作為提起環(huán)境公益訴訟的主要力量，應不斷加強與審判機關、公安機關以及行政部門的溝通協(xié)作，完善公益訴訟與審判、執(zhí)法銜接制度，推動信息資源共享、案件線索移送、配合調(diào)查取證等機制落實，增強聚合效應，共同保護黃河流域生態(tài)環(huán)境。

然后，建立跨系統(tǒng)協(xié)作機制，解決生態(tài)保護專業(yè)性不足的問題。推行“河長+檢察長”依法治河模式，加強檢察機關與河長制辦公室及其成員單位的協(xié)作配合，推動構建“1+1+N”工作機制，解決檢察公益訴訟過程中遇到的生態(tài)、環(huán)境等專業(yè)知識局限問題。

最后，建立檢察機關內(nèi)部協(xié)作配合機制，解決辦案質(zhì)效的問題。一方面，在黃河流域生態(tài)保護領域，公益訴訟檢察需要與刑事檢察、民事檢察、行政檢察緊密配合、共同發(fā)力，不斷擴大多重監(jiān)督的疊加效應。另一方面，建立檢察機關辦案聯(lián)動機制，在辦案信息共享、案件線索移送、監(jiān)督措施聯(lián)動機制上，形成協(xié)作密切、運轉高效的工作格局[3]。

（二）完善黃河流域生態(tài)保護公益訴訟具體制度

1.明確公益訴訟主體資格，探索公益訴訟領域的共同訴訟。一方面，在立法層面明確公益訴訟各類主體資格，并對其可以提起公益訴訟的類型進行較為明確規(guī)定，例如，適格環(huán)境組織可提起民事公益訴訟、檢察機關可提起民事、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、代表環(huán)境資源產(chǎn)權所有者的政府及相關職能部門，如省級、市地級人民政府及其指定的部門等可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。另一方面，上述都是機構或組織提起，但實踐中大多數(shù)環(huán)保組織和行政機關往往怠于提起，但某種污染行為又切實影響到特定公眾的利益，可探索公益領域的共同訴訟制度。

2.明確界定環(huán)境權益內(nèi)涵，完善環(huán)境權益可測量制度?！董h(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計規(guī)范》將“侵害通風、采光、眺望、景觀”等納入環(huán)境權益范疇，但該權益往往與不動產(chǎn)相鄰權密切相關，是依附于不動產(chǎn)產(chǎn)權的。但在黃河流域的生態(tài)保護領域，環(huán)境權益并非上述范疇所能涵蓋，應包括清潔空氣與水質(zhì)帶來的環(huán)境健康權、優(yōu)美環(huán)境帶來的愉悅與舒適權、對美好環(huán)境欣賞的生態(tài)美感權等，損害上述權益應具有可訴性。另一方面，完善資源價值、損害認定、修復評估的鑒定制度，使得環(huán)境權益可測量化。

3.踐行恢復性司法理念，完善公益訴訟源頭治理機制。目前的公益訴訟責任承擔方式主要包括停止侵害、排除妨害、消除危險、賠禮道歉、賠償損失、修復生態(tài)環(huán)境等，主要具有危險排除、填補損失的性質(zhì)，往往具有滯后性，也難以完全恢復。在注重事后補救時，更應注重事前的源頭治理，如檢察機關在辦案過程中發(fā)現(xiàn)普遍性、傾向性、苗頭性問題，可先發(fā)出檢察建議，向上推動解決，從源頭上堵塞生態(tài)環(huán)境治理的薄弱點。

4.規(guī)范公益訴訟的訴前、訴中、訴后程序履行。在黃河流域生態(tài)保護中，訴前實現(xiàn)公益目的是最為理想的狀態(tài)，因此，要規(guī)范訴前程序的履行，一方面通過訴前程序先予糾正損害生態(tài)環(huán)境的行為，另一方面通過訴前公告程序收集、反映和審查特定公眾的訴求，通過磋商、檢察建議、檢察監(jiān)督等方式在訴前實現(xiàn)公益目的。由于《陪審員法》中規(guī)定公益訴訟需七人組成合議審判庭，與刑訴法規(guī)定有差異，但實踐中往往難以履行，應立法統(tǒng)一公益訴訟審判組成機制，對證據(jù)提交、交換、認定制度進行明確詳細規(guī)定。訴后執(zhí)行階段，建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償金繳納、提取、使用、監(jiān)督機制，讓賠償金真正用于環(huán)境修復。

（三）完善公益訴訟公眾參與機制

首先，可探索建立公益訴訟志愿者機制，搭建黃河流域生態(tài)保護公益志愿者平臺，允許社會公眾進行注冊登錄，提報和推送案件線索，發(fā)起案件咨詢等。同時，配合建立黃河流域生態(tài)保護領域舉報獎勵制度，對舉報人身份保密，并對有效線索予以一定獎勵，激發(fā)公眾參與打擊破壞黃河流域生態(tài)破壞違法犯罪行為的動力。

然后，探索構建黃河流域生態(tài)公益宣傳機制，一方面通過融媒體、自媒體等媒介發(fā)布公益保護的正向行為，積極鼓勵該行為的傳播;另一方面，定期發(fā)布黃河流域生態(tài)保護的典型案例，營造良好輿論氛圍。

然后，建立黃河流（下轉第51頁）（上接第48頁）域生態(tài)保護公益訴訟專家智庫，與環(huán)境損害司WLN7fkfIR8G0fyVOGxeQWUVmY6hP2/2JeeLmQTu0cPM=法鑒定機構、高等院校等研究機構、環(huán)境保護企業(yè)等達成合作，Sl//+DVSUDJf8xxKWJ7PxL/wBYNsmzywW+KsdUu8xhE=一方面為公益訴訟提供專業(yè)力量，解決專業(yè)性不足的問題，另一方面，發(fā)動專家的影響力，為生態(tài)保護助力。

最后，建立大數(shù)據(jù)共享、分析、應用機制。向新科技借力，運用衛(wèi)星遙感技術、大數(shù)據(jù)信息平臺、無人機、快速檢測技術等，構建黃河流域生態(tài)保護領域大數(shù)據(jù)模型，健全技術支持機制。

四、結語

黃河流域是生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等各要素的有機整體，司法對黃河流域生態(tài)保護起著重要保障作用，而公益訴訟機制作為公益與私益、權力與權利等各種利益的調(diào)解劑，對黃河流域生態(tài)保護發(fā)揮著必要作用與重要意義。但公益訴訟機制在運行過程中存在協(xié)作機制不完善，需要完善跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門及內(nèi)部協(xié)作機制，確保整體系統(tǒng)保護。在具體法律制度中，公益訴訟主體資格不明確、訴訟請求難確定、救濟模式單一滯后、訴訟程序不規(guī)范等問題，需要在各環(huán)節(jié)予以明確與規(guī)范。并且，公益訴訟涉及公眾的利益，但實踐中公眾參與不足，需要探索建構志愿者平臺、舉報獎勵、融媒體宣傳、專家合作、大數(shù)據(jù)等各種機制保障，完善公眾訴求表達機制，確保公眾充分積極參與黃河流域生態(tài)保護公益訴訟。

參考文獻：

[1] 趙金輝.匹配黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的工業(yè)布局模式研究[J].人民黃河，2021（02）

[2] 陳冬.文物保護公益訴訟與環(huán)境公益訴訟之辨析——以公共利益為中心[J].政法論叢，2021（02）

[3] 關于充分發(fā)揮檢察職能服務保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的意見[N].檢察日報，2022-01-26.

[作者簡介：盧怡瑩，運城學院法學系助教，研究方向為環(huán)境與自然資源保護法學、經(jīng)濟法學。]

（責編：賈偉）