“一網(wǎng)統(tǒng)管”激發(fā)數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應探析

一、引言

要發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應，必須充分利用數(shù)據(jù)的放大、疊加和倍增作用，構建以數(shù)據(jù)為關鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府和數(shù)字社會，這是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”是一種城市治理模式，是運用先進數(shù)字技術賦能城市全生命周期管理，已成為解決“城市病”的最佳方案。

（一）“一網(wǎng)統(tǒng)管”是提升城市治理水平行之有效的方式

城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種實踐方式，通過流程變革、技術支撐、線上線下協(xié)同等手段，提升城市的“智治力”。通過發(fā)現(xiàn)城市治理當中的關鍵問題，并對準這些問題，圍繞“高效處置一件事”的目標，形成橫向整合政府各委辦局，縱向拉通各區(qū)、各街鎮(zhèn)、社區(qū)網(wǎng)格，有效進行統(tǒng)籌管理和跨部門協(xié)作的現(xiàn)代化治理體系。通過多元主體參與城市的公共管理、公共安全、公共服務，實現(xiàn)更高效的治理，解決城市治理中的堵點、盲點，構建和提升了人與人、人與環(huán)境的和諧關系，提高了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

推進城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”成為“十四五”期間國家推進政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新的重要抓手。上海在全國首提“一網(wǎng)統(tǒng)管”，從機制改革和平臺整合兩個層面入手，成立城市運行管理中心，搭建“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“三級平臺五級應用”，圍繞“高效處置一件事”，逐步調(diào)整打通跨部門協(xié)同治理流程。廣東、南京、煙臺等省市積極出臺“一網(wǎng)統(tǒng)管”行動計劃、暫行辦法或職責清單，健全“一網(wǎng)統(tǒng)管”協(xié)同體系，各地掀起“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設熱潮。

（二） 激發(fā)數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應是推動經(jīng)濟社會發(fā)展必然要求

數(shù)據(jù)要素是數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化的基礎，將在生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務管理等各環(huán)節(jié)發(fā)揮巨大作用，將顯著改善人們的生產(chǎn)方式、生活方式和社會治理方式。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，具有低成本、多場景復用等特點，能夠與勞動、土地、資本、技術等傳統(tǒng)要素協(xié)同作用，發(fā)揮乘數(shù)效應，有效提高全要素生產(chǎn)率，從而推動經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》提出，到2026年底，圍繞工業(yè)制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、金融服務、城市治理等十五大領域展開重點行動，打造300個以上示范性強、顯示度高、帶動性廣的典型應用場景。乘數(shù)效應是一個經(jīng)濟學概念，描述某一變量的變化在經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的影響遠超其初始變化量。數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應主要體現(xiàn)在三個方面：一是“乘”要素，數(shù)據(jù)直接作用于勞動、資本、技術等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，通過改善微觀主體的決策效率提高全要素生產(chǎn)率。二是“乘”場景，數(shù)據(jù)具有非競爭性和可無限復制、重復使用的特性，通過多場景復用最大限度釋放其價值。三是“乘”數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)要素規(guī)模報酬遞增，通過多源融合產(chǎn)生1+1大于2的效果，數(shù)據(jù)融合引發(fā)質(zhì)變，創(chuàng)造新的信息和知識。

二、數(shù)據(jù)要素在城市治理領域的價值釋放

（一）優(yōu)化城市管理方式

通過分析時空數(shù)據(jù)、交通流量、人口密度、能源消耗等數(shù)據(jù)，可以優(yōu)化城市規(guī)劃，合理布局公共設施，提高城市運行效率；在城市應急管理中，數(shù)據(jù)要素的實時性可以幫助管理者迅速了解突發(fā)事件的情況，從而及時調(diào)配資源，做出有效響應，實現(xiàn)“被動式處置到主動式發(fā)現(xiàn)”的轉(zhuǎn)變。借助數(shù)字孿生等技術手段，實時感知城市運行狀態(tài)，實現(xiàn)各部門高效協(xié)同、各層級行動一致、各事件閉環(huán)處置，確保城市的安全、穩(wěn)定和發(fā)展。

（二）支撐城市發(fā)展科學決策

一方面，利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術，可以構建智能決策支持系統(tǒng)。該系統(tǒng)通過處理和分析城市運行的歷史數(shù)據(jù)，自動收集和整合海量數(shù)據(jù)，識別規(guī)律和趨勢，為城市管理者提供有價值的洞察和情景預測。另一方面，決策支持系統(tǒng)和數(shù)據(jù)監(jiān)測手段可有效提升突發(fā)事件的響應速度，實現(xiàn)信息快速反饋，贏得寶貴時間。系統(tǒng)根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)和分析結果，為決策者提供科學依據(jù)和建議。

（三）推進公共服務普惠化

通過深度挖掘和分析城市居民的訴求、行為、消費和社交數(shù)據(jù)，管理者可以精準了解居民需求和偏好，制定更貼近實際需求的公共服務政策，提高服務的針對性和有效性，提升效率和質(zhì)量。同時，市民也能更積極地參與城市治理，了解公共服務、政策效果和資源分配等數(shù)據(jù)，有助于消除公民與政府間的信息不對稱，解決治理中的堵點和盲點，使居民更支持和認同政府決策。

（四）加強區(qū)域協(xié)同治理

數(shù)據(jù)要素能夠推動跨部門、跨區(qū)域、跨層級之間的信息流通與共享。在跨部門、跨區(qū)域、跨層級協(xié)同中，數(shù)據(jù)的及時、準確流通可以幫助各主體了解其他部門的資源、需求和挑戰(zhàn)，從而更加有針對性地提供服務、調(diào)配資源和協(xié)同工作，決策者可以更加全面地了解城市運行的各個方面，并有助于推動不同主體在決策過程中形成共識，增強決策的協(xié)同性，做出更加科學、合理的決策。

三、玄武區(qū)推行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的現(xiàn)狀分析

（一） 面臨的困難和挑戰(zhàn)

在推進數(shù)字政府建設過程中普遍出現(xiàn)的問題：一是盲目分散投入導致資源配置不合理。缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一數(shù)字底座往往會造成資源浪費和不均衡發(fā)展。二是信息傳遞不暢導致事件處置效率不高。數(shù)據(jù)維度少、質(zhì)量差、延時長往往造成決策者無法獲得準確及時的信息，從而影響事件處置的效率。三是技術手段受限導致早預防快處置能力不夠。傳統(tǒng)、單一的技術方式難以應對特大城市面對諸多不確定因素，很難做到對風險災害準確預測和及時處置。四是數(shù)據(jù)壁壘導致公眾參與度不高。部門間的數(shù)據(jù)孤島容易造成公眾、企業(yè)訴求解決效率不高，難以獲取相關信息，很難有意愿參與到城市治理當中。

（二）玄武區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”推進情況

一是工作體系基本形成。全區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”組織架構、工作體系、運行機制基本形成，區(qū)、街數(shù)治中心全面實體化運作。推進街道“首席數(shù)據(jù)專員”工作機制，強化數(shù)治人才隊伍建設。采用“平戰(zhàn)結合”工作模式，圍繞高效處置一件事，整合多元治理力量實現(xiàn)“一網(wǎng)共治”。二是平臺能力持續(xù)優(yōu)化。以“實戰(zhàn)管用”為原則，不斷迭代平臺功能，用數(shù)字技術提升基層治理能力，打造輔助決策“駕駛艙”和賦能基層“工具箱”。三是數(shù)據(jù)治理立竿見影。平臺匯聚各類數(shù)據(jù)資源累計近3億條，涵蓋了市、區(qū)兩級人口、企業(yè)、部件、空間、稅務、警情、工單事件、物聯(lián)設備等十多個部門數(shù)據(jù)，每日數(shù)據(jù)交換量達50萬次。四是場景應用初見成效。在節(jié)假日大客流預警監(jiān)測、災害天氣預警監(jiān)測、居民小區(qū)電動車風險監(jiān)測、高齡獨居老人風險干預等場景中發(fā)揮了重要作用，實現(xiàn)了“早預警、快處置”。

四、“一網(wǎng)統(tǒng)管”激發(fā)數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應的玄武實踐

（一）構建數(shù)字底座，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置

玄武區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺整合市區(qū)各類數(shù)據(jù)資源、感知設備和智能算法，統(tǒng)一向全區(qū)部委辦局和街道社區(qū)提供數(shù)據(jù)資源和技術手段。用戶無需重復開發(fā)系統(tǒng)、投入設備或收集數(shù)據(jù)，只需通過無代碼操作簡單拖拽，訂閱相關資源數(shù)據(jù)，10分鐘即可完成一個場景配置，大幅降低開發(fā)成本和協(xié)調(diào)難度。平臺收集并分析各部委辦局的數(shù)據(jù)需求、使用頻次和利用率，將算法、算力、網(wǎng)絡優(yōu)先分配到“實戰(zhàn)”部門，實現(xiàn)資源合理配置，切實為基層減負增效，實現(xiàn)低成本、規(guī)?；瘡陀谩?/p>

（二）共建網(wǎng)格數(shù)據(jù)，實現(xiàn)時空數(shù)據(jù)精準治理

接入市級北斗網(wǎng)格數(shù)據(jù)圖服務，通過調(diào)用數(shù)據(jù)打碼接口，生成統(tǒng)一的北斗網(wǎng)格碼，實現(xiàn)區(qū)級數(shù)據(jù)打碼入庫和標準化管理。與北斗網(wǎng)格內(nèi)已接入的市級人口、房屋、城市部件等各類數(shù)據(jù)共建共享，實現(xiàn)市區(qū)兩級數(shù)據(jù)的融合。同時，通過北斗網(wǎng)格時空數(shù)據(jù)查詢技術，可基于GIS信息實現(xiàn)市、區(qū)兩級各類數(shù)據(jù)的快速、精準、穿透式查詢，為各業(yè)務場景提供精準數(shù)據(jù)支撐。

（三）強化數(shù)據(jù)驅(qū)動，實現(xiàn)線上線下高效協(xié)同

圍繞“高效處置一件事”為目標，實時接入12345熱線、110非警情、領導信箱、隨手拍、網(wǎng)格微信群等公眾訴求，同時接入AI視頻分析、智能感知設備的預警信息，將多維度數(shù)據(jù)基于位置信息關聯(lián)，迅速查看周邊可調(diào)度資源，通過視頻、語音、電話等多種方式調(diào)度附近社工、網(wǎng)格員、協(xié)管人員迅速前往事發(fā)地進行查看處置，實現(xiàn)線上線下無縫銜接。平臺投入運行以來，部門、街道社區(qū)高頻使用線上調(diào)度，大幅提升處置效率。

（四）挖掘數(shù)據(jù)潛能，實現(xiàn)城市運行態(tài)勢感知

針對車輛違停、倚門出攤、占道經(jīng)營、偷到渣土等違法行為通過視頻AI算法自動識別，加裝煙感、水質(zhì)監(jiān)測、液位儀等物聯(lián)感知設備，實現(xiàn)無人值守下的城市治理問題自動發(fā)現(xiàn)、工單生成、智能分撥、處置閉環(huán)。利用LLM大語言模型對客流數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，并通過天氣、交通擁堵、實時人口數(shù)據(jù)構建客流預測模型，預判未來客流趨勢，為城市保障資源配置提供決策參考。通過大語言模型自然語義理解能力對12345工單、網(wǎng)格微信群、市民信箱、警情火情等市民訴求進行相識度分析，對“多人投訴一件事”“一人投訴多件事”提及的隱患風險點提前處置。通過部署多模態(tài)大模型，將傳統(tǒng)小模型的機器視覺分類任務，轉(zhuǎn)化成城市治理場景的圖文匹配任務，通過一段提示詞能快速監(jiān)測，靈活應對城市治理中的各種突發(fā)性、小眾性場景分析。

（五） 釋放數(shù)據(jù)價值，實現(xiàn)城市安全韌性提升

玄武區(qū)老舊小區(qū)多，電動車消防隱患一直是關注重點。通過分析12345工單、消防警情、房產(chǎn)物業(yè)等數(shù)據(jù)，在55個居民小區(qū)的216個車棚部署585套監(jiān)控和煙感設備，在31個小區(qū)安裝229個智慧電梯模塊，實時監(jiān)測電動車失火、電動車入梯、拎電瓶入梯等異常情況，推送至小區(qū)物業(yè)和社區(qū)處理。上線以來，累計推送告警信息4.5萬余次，有效減少了電動車風險隱患。平臺推送監(jiān)控圖像給小區(qū)物業(yè)和社區(qū)，解決電動車被盜、電瓶丟失等問題，提升群眾安全感和滿意度。定期將高發(fā)告警點位數(shù)據(jù)推送給屬地街道、消防和安監(jiān)部門，加強監(jiān)督管理，提升安全管理力度。

（六）拉動數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)城市治理“一網(wǎng)共治”

與南京供電公司探索政企融合網(wǎng)格服務新模式，推進數(shù)據(jù)、網(wǎng)格和流程的多元治理“一網(wǎng)共治”。一方面，接入用電量、停電通知、涉電訴求等數(shù)據(jù)，豐富“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺的城市監(jiān)測指標。另一方面，將電力網(wǎng)格員納入網(wǎng)格化治理體系，打通事件流轉(zhuǎn)渠道，及時上報問題隱患。同時，在街道推行“隨手拍”微信小程序，發(fā)動約2100名城管協(xié)管員、社區(qū)網(wǎng)格員、物業(yè)負責人、園區(qū)和在建工地保安等參與小區(qū)治理，執(zhí)法隊員“及時到、及時整”，有效解決一線問題，通過數(shù)據(jù)融合推動“一網(wǎng)共治”更接地氣。

（七）創(chuàng)新共享模式，實現(xiàn)敏感數(shù)據(jù)“可用不可見”

依托稅務部門與市級政務數(shù)據(jù)交換平臺，采用“1+1+1”模式：區(qū)各委辦局提出數(shù)據(jù)需求，區(qū)稅務局收集并審核業(yè)務場景和數(shù)據(jù)需求，市稅務局提供安全通道、技術支撐和定制數(shù)據(jù)產(chǎn)品，通過數(shù)據(jù)接口在區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺實現(xiàn)功能展現(xiàn)，數(shù)據(jù)全程“不落地”。這一模式既確保涉稅數(shù)據(jù)安全，又滿足區(qū)級部門和街道對經(jīng)濟數(shù)據(jù)的查詢分析需求，同時解決了區(qū)稅務局技術力量不足和查詢負擔重的問題，充分釋放了涉稅數(shù)據(jù)的價值。

六、經(jīng)驗和啟發(fā)

（一）加強數(shù)據(jù)多元維度整合

數(shù)據(jù)是城市數(shù)字治理的核心要素，其歸集和共享的質(zhì)量直接影響治理能力。通過橫向與縱向資源整合，“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺才能展現(xiàn)智慧化水平，并以較小成本實現(xiàn)治理效能最大化。資源整合不僅限于政府部門的公共數(shù)據(jù)，還應包括企業(yè)和社會數(shù)據(jù)，構建全面、多元、高效的數(shù)字治理體系。同時，“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設也促進了數(shù)據(jù)治理的廣度和深度。

（二） 強化數(shù)據(jù)賦能科技創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)和人工智能等新興技術能夠從海量、低價值、分散的數(shù)據(jù)中提煉高價值、強關聯(lián)性的治理資源，推動城市管理科學化、專業(yè)化、精準化，并提升預測性。隨著大模型等新技術的發(fā)展，它們的深入融合使數(shù)據(jù)價值得到充分發(fā)揮。在構建“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺過程中，應積極擁抱新技術，探索數(shù)據(jù)潛能，提升城市治理水平。

（三） 堅持守好數(shù)據(jù)安全底線

“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺涉及多樣數(shù)據(jù)源，對數(shù)據(jù)安全性要求嚴格。需應對系統(tǒng)故障、數(shù)據(jù)泄露等安全挑戰(zhàn)，妥善處理隱私和數(shù)據(jù)保護問題，關注數(shù)據(jù)源安全和安全使用。在確保安全底線的前提下，大膽創(chuàng)新，提升數(shù)據(jù)治理能力，強化數(shù)據(jù)安全防護措施，保障城市治理的穩(wěn)定性和可靠性。

作者單位：玄武區(qū)城市數(shù)字治理中心