論黨內(nèi)法規(guī)的法治屏障功能

〔摘要〕 黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系中的一個獨特法治概念。作為中國共產(chǎn)黨治國理政的重要手段，黨內(nèi)法規(guī)具有彌合政黨與國家、政治與法治、政策與法律間張力的法治屏障功能。黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性和政治屬性，是其具備法治屏障功能的重要基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)的法治屏障功能可分為內(nèi)外兩方面：外部法治屏障功能使形成黨內(nèi)法規(guī)的政治意志的貫徹實施獲得強制力保障，旨在提升黨內(nèi)法規(guī)的公信力和凝聚力；內(nèi)部法治屏障功能則合理劃分了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的界限，為二者的銜接協(xié)同解決了前提性問題。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法治屏障功能應著重厘清三對關(guān)系，分別是黨內(nèi)政治話語與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)與法治體系其他部分的關(guān)系，以及黨規(guī)之治與國家治理之間的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)；法治化；法治屏障；黨政關(guān)系；法治體系

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）04-0089-07

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，而黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要手段，對于確保黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)的規(guī)范化、制度化具有重要作用。隨著全面依法治國的深入推進，黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，不僅彰顯了中國式現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢，更在推進依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一中發(fā)揮著不可替代的功能。毋庸置疑，黨內(nèi)法規(guī)的主要功能體現(xiàn)為對黨員和黨組織行為的規(guī)范，這是黨內(nèi)法規(guī)最直接最首要的功能。然而，黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是管黨治黨的手段，還是社會主義法治體系的重要組成部分，這使得其實質(zhì)上還發(fā)揮著更深層次的法治屏障功能。目前，學界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)功能的研究多側(cè)重于黨內(nèi)治理、全面從嚴治黨、黨的領(lǐng)導等方面〔1〕。在黨內(nèi)法規(guī)與法治的關(guān)系上，學者們認為，黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的政治保障〔2〕，具有保障黨對全面依法治國的領(lǐng)導和保證憲法實施的作用〔3〕，有助于形成依法執(zhí)政能力和依法辦事的觀念〔4〕，提升社會主義法治體系建設(shè)的科學化水平〔5〕。這些研究多側(cè)重于宏觀闡述，缺少對黨內(nèi)法規(guī)何以具有法治屏障功能的深入分析，理論層面還存在很大探討空間，也在一定程度上影響了黨內(nèi)法規(guī)的法治化建設(shè)與長期實施。鑒此，分析黨內(nèi)法規(guī)法治屏障功能的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)、內(nèi)在機理，探究黨內(nèi)法規(guī)法治屏障功能的實現(xiàn)邏輯，具有非常重要的意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)法治屏障功能的概念內(nèi)涵

作為中國特色社會主義法治體系中一個獨特的“法治概念”〔6〕，黨內(nèi)法規(guī)的孕育與演進緊密關(guān)聯(lián)于中國共產(chǎn)黨長期堅持的“從嚴管黨治黨”的生動實踐〔7〕，同時，也深受其作為執(zhí)政黨所肩負的獨特歷史使命與崇高地位的深刻影響。黨內(nèi)法規(guī)是一種政黨內(nèi)部治理的“政治規(guī)范”〔8〕，承載了政治和法治的雙重意義，具有突出的功能價值。就政治價值而言，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一意志，凝結(jié)著黨長期的理論創(chuàng)新和實踐經(jīng)驗。黨內(nèi)法規(guī)的政治本源性直指創(chuàng)制黨內(nèi)法規(guī)的初始問題，即如何進行隊伍建設(shè)和實現(xiàn)政治主張。政黨作為一個完全的政治主體，黨內(nèi)所形成的思想決議具有純粹的政治性，并依賴于共同體成員的特別義務(wù)得以實現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)作為“黨的規(guī)章制度中規(guī)范化程度最高的制度形態(tài)”〔9〕，脫胎于政治，也體現(xiàn)著政治，因此，政治性是黨內(nèi)法規(guī)的“本質(zhì)屬性”〔10〕。就法治價值而言，黨內(nèi)法規(guī)契合了現(xiàn)代國家的民主化、法治化需求，正如習近平總書記所強調(diào)的，要以法律作為衡量、規(guī)范、引導社會生活的準繩，并加強對立法權(quán)的監(jiān)督。當下建設(shè)法治國家是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標之一，是立足中國國情進行的理論創(chuàng)新與演進〔11〕。法治化的優(yōu)勢在于立法對于權(quán)力的精準授予和限制，并提供正當性基礎(chǔ)。黨的重大執(zhí)政理念、執(zhí)政方略需訴諸立法活動，以國家最高權(quán)力的方式推動實現(xiàn)具體化。

長期以來，黨對執(zhí)政方式探索的核心就在于正確科學地處理政黨和國家的關(guān)系、政治和法治的關(guān)系、政策和法律的關(guān)系。其中第一個問題是本源性的，后兩個問題是派生性的，第三個問題則是第二個問題的實體化與具象化。在我國，“黨是領(lǐng)導一切的”，這是一個建立在深厚歷史實踐基礎(chǔ)之上的具有廣泛共識的政治論斷?，F(xiàn)代國家治理中的法律主權(quán)理論以及《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第5條依法治國條款均要求將一切國家機關(guān)、各政黨行為置于憲法和法律之下。在此情況下，構(gòu)建黨與國家的制度橋梁，促進黨的規(guī)范與國家法律深度融合，提升政黨政治對國家治理的穿透力，是加強黨的領(lǐng)導大命題下的答案之一。在處理政治和法治的關(guān)系問題上，理論層面需要明確黨的領(lǐng)導是一種純粹的政治地位還是一種法律所賦予的權(quán)力。在奴隸社會和封建社會中，統(tǒng)治行為的正當性只追溯到政治地位取得階段，即統(tǒng)治者借助原始神話、自然和超自然力量論證權(quán)力獲得的合理性。現(xiàn)代國家政治形態(tài)誕生后，思想界重構(gòu)了統(tǒng)治正當性的論證模式。周濂在《現(xiàn)代政治的正當性基礎(chǔ)》一書中，從“正當性”和“證成性”兩個視角探討了政治權(quán)力的評價標準?！罢斝浴笔且曰厮菀暯顷P(guān)注政治權(quán)力的來源和譜系，“證成性”則是以前瞻視角關(guān)注政治權(quán)力的效用和目的〔12〕238-240。其中，法律作為政治權(quán)力的一部分，其形式意義促進了政治在道德上的被接受和被遵守。在更微觀的政策和法律問題上，政策的執(zhí)行力需要強大的國家動能和實施穩(wěn)定性，法律可以將政策固化為基本規(guī)范，是對政策合理性和實施力的進一步追認。黨內(nèi)法規(guī)作為一種政治規(guī)范，實質(zhì)上便扮演著黨和國家的制度橋梁以及黨的政策向國家法律轉(zhuǎn)化之媒介的關(guān)鍵角色，可以彌合黨與國、政與法之間的張力。在抽象意義上，筆者將黨內(nèi)法規(guī)的上述作用概括為法治屏障功能?！捌琳稀奔幢Ｗo、捍衛(wèi)，黨內(nèi)法規(guī)的法治屏障功能系指由法治體系框架內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)所提供的正當性保護，以幫助法治體系免受“非法治”攻擊，促進法治體系的完善。

二、黨內(nèi)法規(guī)法治屏障功能的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

結(jié)構(gòu)決定功能，事物特定的結(jié)構(gòu)是產(chǎn)生特定功能的重要原因。因此，對黨內(nèi)法規(guī)法治屏障功能之基礎(chǔ)的探析，要立足于黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)融合了政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的要素，具有獨特的耦合結(jié)構(gòu)〔13〕，這種結(jié)構(gòu)賦予了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不同的屬性，使其能夠在治理體系中發(fā)揮獨特的作用。黨內(nèi)法規(guī)不僅體現(xiàn)了黨的政治意志和組織原則，而且通過與法律體系的互動，增強了黨的決策和行動的合法性與權(quán)威性。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)屬性問題，學界的認識在不斷深化。黨的十八大前后，學界在討論黨內(nèi)法規(guī)時，普遍傾向于其具有自治法和軟法屬性的觀點，認為黨內(nèi)法規(guī)雖具有一定的國家法和硬法特征，但其基本政治屬性依然是政黨內(nèi)部的自我規(guī)范，屬于反映社會共同體全體成員或大多數(shù)成員意志和利益的社會法〔14〕。在黨內(nèi)法規(guī)與法的關(guān)系方面，有些學者認為黨內(nèi)法規(guī)的法屬性面臨三重障礙：一是立法權(quán)障礙，主要表現(xiàn)為政黨制定黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)暫未證立；二是立法技術(shù)障礙，主要表現(xiàn)為黨的部分文件格式公文化，與立法條款編排原則不相符；三是道德義務(wù)障礙，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)對黨員設(shè)立的道德標準高于立法標準。還有學者認為，黨內(nèi)法規(guī)的國家法和硬法屬性來源于中國共產(chǎn)黨特殊領(lǐng)導地位的外溢效益，即黨必須對國家公共事務(wù)進行治理，政府則對黨的方針政策予以剛性實施。

黨內(nèi)法規(guī)研究發(fā)展至今，基礎(chǔ)理論已取得長足進步，黨內(nèi)法規(guī)的法屬性基本已不存在爭議〔15〕。從法概念出發(fā)，法具有小中大三重內(nèi)涵范疇：狹義的法，指《憲法》和由全國人民代表大會及其常委會制定的法律；中義的法，指《憲法》和《中華人民共和國立法法》授權(quán)主體所制定的法律規(guī)范；廣義的法，則指在社會生活中受認可且起調(diào)節(jié)作用的規(guī)則，例如社會共同體的自治規(guī)范、不運用國家強制力保證實施的自律規(guī)范。謝暉認為法律是具有明確目的性的社會規(guī)范體系，發(fā)揮規(guī)范人們交往行為的預期作用，最終使社會秩序呈現(xiàn)和諧、穩(wěn)定、公正的樣態(tài)〔16〕?？梢娖鋵Ψ傻睦斫馐菍挿旱膹V義之法。據(jù)此種觀點，上述三重障礙也可逐一清除。在立法權(quán)問題上，獲得《中華人民共和國立法法》授權(quán)的主體制定國家法律，與黨內(nèi)法規(guī)形成并列關(guān)系〔17〕。在立法技術(shù)問題上，日益規(guī)范化、體系化的編撰活動已形成了黨內(nèi)法規(guī)“1+4”的基本框架〔17〕，內(nèi)容遵循章節(jié)條款項目等立法規(guī)范，制定水平較高。在較高的道德義務(wù)標準問題上，黨內(nèi)法規(guī)符合的是一種政黨道德倫理。政黨道德倫理來源于政黨的政治追求和政治使命，政黨倫理又下含政黨制度倫理和黨員倫理〔18〕。政黨倫理的道德標準高于一般社會道德標準，黨內(nèi)法規(guī)所固定的內(nèi)容依然屬于基本規(guī)范。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)具有法屬性，但其不等同于一般國家立法。所謂黨規(guī)姓“黨”，政治屬性是黨內(nèi)法規(guī)抹不去的底色〔10〕。政治性強調(diào)決策與執(zhí)行、立場與方向、站位與效果，是執(zhí)政者意志的延伸，起到鞏固統(tǒng)治和促進治理的功效。政治性往往昭示著社會發(fā)展更高層次的價值追求，與起到基礎(chǔ)秩序維護和權(quán)利保障的中義法律是位階交錯的。2021年習近平總書記在第二次全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議召開前強調(diào)，“要發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導、保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安方面的重大作用，在推進新時代黨的建設(shè)新的偉大工程、落實全面從嚴治黨方面的重大作用”〔19〕。政治性是黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計和功能實現(xiàn)的核心要素，它深刻塑造了黨內(nèi)法規(guī)的制度形態(tài)和實施機制，確保了黨內(nèi)法規(guī)與黨的政治路線、方針政策和組織原則的一致性。這種政治性導向使得黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨員行為、加強黨的建設(shè)、維護黨的團結(jié)統(tǒng)一以及推動黨的政策和決策實施等方面具有顯著的指導和保障作用。通過強化政治屬性，黨內(nèi)法規(guī)進一步鞏固了黨的領(lǐng)導地位，促進了黨和國家治理體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。不可否認，雖然政治性和法治性在最終目的上將殊途同歸，但二者選擇的實施路徑是不同的。黨內(nèi)法規(guī)作為結(jié)合政治性和法治性的獨特制度安排，旨在實現(xiàn)政治效率與法律價值的平衡。政治性要求決策的迅速執(zhí)行，強調(diào)效率至上；法治性則側(cè)重于價值的均衡和權(quán)利的保護，強調(diào)權(quán)力的合理制約。黨內(nèi)法規(guī)必須在這兩種屬性之間找到平衡點，既要確保決策的高效實施，又要保障價值和權(quán)利的均衡。通過這種平衡，黨內(nèi)法規(guī)能夠充分發(fā)揮其政治保障和法治保障的雙重作用，促進政治決策與法治原則的和諧統(tǒng)一。

三、黨內(nèi)法規(guī)法治屏障功能的內(nèi)在機理

（一）黨內(nèi)法規(guī)法治屏障功能的實踐旨歸

黨內(nèi)法規(guī)的法治屏障功能旨在實現(xiàn)政治正當性和法治正當性的雙重目標。政治正當性目標要求黨內(nèi)法規(guī)與黨的政治路線和方針政策相一致，體現(xiàn)了黨的意志和要求；法治正當性目標要求黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系的協(xié)調(diào)一致，符合法律規(guī)范和法治原則。這兩者的有機結(jié)合，為黨內(nèi)法規(guī)提供了堅實的合法性支撐。

習近平總書記強調(diào)，“要發(fā)揮依規(guī)治黨對黨和國家事業(yè)發(fā)展的政治保障作用，形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局”〔20〕。黨內(nèi)法規(guī)的政治正當性目標，可以概括為兩方面：一是維護執(zhí)政和促進治理，二是進行黨內(nèi)建設(shè)和全面從嚴治黨，核心是堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導。黨內(nèi)法規(guī)將黨的集體意志凝結(jié)為具有強制執(zhí)行力的社會規(guī)范，完成了政黨內(nèi)部意志的法制化。因此，保障黨內(nèi)法規(guī)的法治地位和法治權(quán)威性是實現(xiàn)這一規(guī)制過程的內(nèi)在需求。

法治正當性目標既需要內(nèi)在的合理性和道德性，也需要外在程序的正當性和公正性。其中，合理性體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)應當符合憲法與法律的一般要求，不得違背基本法治原則。黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律，但是不代表黨內(nèi)法規(guī)可以突破現(xiàn)行法律所構(gòu)筑的權(quán)利框架。道德性要求黨內(nèi)法規(guī)應當符合大眾對于社會倫理的一般理解，體現(xiàn)和諧社會的公平政治，且與社會主義核心價值觀相契合。程序正當性要求黨內(nèi)法規(guī)應當遵守既定的制定程序，且在主體、權(quán)限、事項上遵循《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定。公正性要求黨內(nèi)法規(guī)在制定實施過程中遵循中立、客觀、平等的原則，保障個人權(quán)益和社會公益的均衡，提升黨內(nèi)法規(guī)的公信力和正義性。

我國是一個二元規(guī)則體系的國家治理模式，黨內(nèi)法規(guī)體系作為執(zhí)政黨的規(guī)則體系，可直接為黨領(lǐng)導法治中國建設(shè)提供一定的制度依據(jù)，是我國法治建設(shè)的有力保障〔21〕。黨內(nèi)法規(guī)所要實現(xiàn)的法治正當性目標具體體現(xiàn)在三個方面：第一，強化中國共產(chǎn)黨執(zhí)政行為的合法性和實施效率。黨的執(zhí)政思想和執(zhí)政方針需要通過黨內(nèi)法規(guī)予以落實，黨內(nèi)法規(guī)可以先于國家法律制定，并可以進一步轉(zhuǎn)化為純粹的國家法律。無論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律都具有長期性和穩(wěn)定性，以此保證具體執(zhí)政舉措的統(tǒng)一性和可持續(xù)性。第二，為中國共產(chǎn)黨行使公權(quán)力提供立法依據(jù)和行為規(guī)范。黨在合法取得統(tǒng)治權(quán)后，還需要持續(xù)保持統(tǒng)治權(quán)行使的政治規(guī)范化。如何堅持黨對一切工作的領(lǐng)導，就需要運用黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律規(guī)范捍衛(wèi)黨的執(zhí)政權(quán)力，同時規(guī)范黨的執(zhí)政行為?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)范的內(nèi)容包括黨的組織建設(shè)、黨內(nèi)工作流程和標準、黨員的行為規(guī)范以及黨內(nèi)監(jiān)督問責等，在組織建設(shè)、作風建設(shè)和紀律建設(shè)等方面，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用顯著。黨內(nèi)法規(guī)通過明確規(guī)范黨組織和黨員（特別是黨員領(lǐng)導干部）的行為，進一步規(guī)范了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政實踐。黨內(nèi)法規(guī)將黨的領(lǐng)導活動納入規(guī)范范疇，明確黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的半徑要延伸到“黨的事”所及之處，確保了黨的領(lǐng)導活動的規(guī)范化，為依法執(zhí)政、依法治國提供了堅實基礎(chǔ)。第三，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接互補。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有價值統(tǒng)一、功能互補的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志和主張的集中體現(xiàn)，國家立法是人民意志的體現(xiàn)，而黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了黨的意志與人民意志具有一致性，因此，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有價值的統(tǒng)一性。在功能上，黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)范黨組織和黨員的行為，而國家法律則規(guī)范社會關(guān)系和社會秩序，具有普遍性。黨內(nèi)法規(guī)在某些方面具有更嚴格的要求，而國家法律則提供了更廣泛的規(guī)范和保障〔22〕。隨著法治建設(shè)的不斷推進，一些黨內(nèi)法規(guī)可能會轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)，以更好地體現(xiàn)黨的主張和人民意志的統(tǒng)一〔23〕。

（二）黨內(nèi)法規(guī)法治屏障功能的作用機制

黨內(nèi)法規(guī)的法治屏障功能可分為內(nèi)外兩方面：外部法治屏障功能使形成黨內(nèi)法規(guī)的政治意志的貫徹實施獲得強制力保障，提升了黨內(nèi)法規(guī)的公信力和凝聚力；內(nèi)部法治屏障功能則合理劃分了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的界限，為二者的銜接協(xié)同解決了前提性問題。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)雙重目標的關(guān)鍵就在于，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)外兩個方面的屏障功能。

政治正當性目標的重要議題是厘清黨與國的關(guān)系。堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大的制度優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨以馬克思主義為指導，堅持從中國實際出發(fā)，團結(jié)帶領(lǐng)中國人民追尋民族復興的偉大理想。黨的綱領(lǐng)、路線、方針、政策具有極強的社會認同和指引作用，將人民群眾緊密團結(jié)起來，形成社會發(fā)展的強大動能。因此，堅持黨的領(lǐng)導、鞏固黨的執(zhí)政地位是毫無疑問的。同時，現(xiàn)代國家需要法治予以保障，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。法律是民主的產(chǎn)物，《憲法》第2條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。民意通過人民代表大會制度上升為法律，人民代表大會制度是我國的政治組織形式。在過去很長一段時間，立法機關(guān)都將法律視為政治和社會生活之間的防火墻，以是否具有法定依據(jù)為判斷標準，阻止政治人物的私人意志對社會活動的肆意干擾，即阻止政治對私人的直接滲透。實現(xiàn)人民意志和黨的意志的高度統(tǒng)一和步調(diào)一致，是厘清黨與國關(guān)系的根本方法。在這個過程中，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮法治屏障功能至關(guān)重要。一方面，黨內(nèi)法規(guī)屬于廣義法律，已形成黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)意志可以抵御“非法治”攻擊。實施成熟的黨內(nèi)法規(guī)可以通過立法程序成為國家法律，進一步實現(xiàn)黨的意志和國家意志的融合。另一方面，同黨內(nèi)規(guī)矩、黨內(nèi)規(guī)范性文件等相比，黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度體系中的“核心部分和高級形態(tài)”〔24〕，未上升至黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)意志應當服從國家法律的調(diào)整，不能超越或突破現(xiàn)行法律規(guī)定，以防止政治意志對于社會生活的直接作用。

法治正當性目標的重要議題是厘清政與法的關(guān)系，即在統(tǒng)一的中國特色社會主義法治體系下，如何理解黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的關(guān)系。從執(zhí)政的角度而言，黨對一切工作的領(lǐng)導是政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導，而不是直接進行具體工作領(lǐng)導，傳統(tǒng)國家機構(gòu)則依據(jù)法律授權(quán)負責具體工作實施。但政治領(lǐng)導為具體工作指明方向，組織領(lǐng)導為具體工作選定人員，思想領(lǐng)導為具體工作的實施設(shè)立價值基礎(chǔ)，由此可見，黨所施之政更為抽象且籠統(tǒng)，法則更加具體和明晰，法規(guī)范著政，政塑造著法。國家機構(gòu)改革讓黨政合署辦公、發(fā)文的情況越來越多，當前黨內(nèi)法規(guī)和國家法律正走向銜接和協(xié)同，實現(xiàn)這一目標必須發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部法治屏障功能。正確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的本質(zhì)在于，要避免黨內(nèi)法規(guī)對于國家法律的混同和直接滲透，避免以黨內(nèi)法規(guī)代替國家法律的情況出現(xiàn)。當前，二者之間還存在著調(diào)整范圍交叉、銜接不暢、功能重疊等問題，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部法治屏障功能要求黨內(nèi)法規(guī)必須經(jīng)過制定程序才能創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系，凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀律處分和組織處理的事項，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。此外，黨內(nèi)法規(guī)應當符合黨章的原則與內(nèi)容，內(nèi)部體系不得產(chǎn)生沖突和抵牾。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部法治屏障功能將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律嚴格阻隔開來，有利于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在各自軌道上運行，并形成協(xié)同作用的良好態(tài)勢。

四、黨內(nèi)法規(guī)法治屏障功能的實現(xiàn)邏輯

黨內(nèi)法規(guī)的法治屏障功能集中表現(xiàn)為促進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的科學化法治化、防范政治對法治的不當干預，以及推動黨的意志和人民意志的統(tǒng)一。為充分實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法治屏障功能，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應著重厘清和平衡以下三對關(guān)系：黨內(nèi)政治話語與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與法治體系其他構(gòu)成部分的關(guān)系、黨規(guī)之治與國家治理之間的關(guān)系。

（一）黨內(nèi)政治話語與黨內(nèi)法規(guī)之間的“立”與“廢”

黨內(nèi)法規(guī)是優(yōu)秀黨內(nèi)政治文化的集中體現(xiàn)〔25〕。作為黨內(nèi)政治文化的重要組成部分，黨內(nèi)政治話語包括以黨章為根本、以民主集中制為核心、事關(guān)黨的組織建設(shè)、領(lǐng)導建設(shè)、自身建設(shè)和黨員監(jiān)督保障等內(nèi)容的所有黨內(nèi)政治理想、政治理論、政治決策。黨內(nèi)法規(guī)具有類似國家法律的強制性和實施力，對于優(yōu)秀的黨內(nèi)政治話語，應當通過特定黨規(guī)制定程序?qū)⑵渖仙秊辄h內(nèi)法規(guī)，促進優(yōu)秀政治文化落實為實體制度和行為規(guī)范，以推動政治目的的實現(xiàn)，加強黨組織的戰(zhàn)斗力。黨內(nèi)政治話語與黨內(nèi)法規(guī)之間存在篩選機制，有“立”有“廢”：對于體現(xiàn)黨的實際需求、貫徹黨的路線方針、符合黨的執(zhí)政要求、推進黨的民主執(zhí)政等內(nèi)容的重要黨內(nèi)政治話語理應上升為黨內(nèi)法規(guī)，從而保證黨內(nèi)法規(guī)方向正確、內(nèi)容明確、邏輯嚴密、表述準確，具有可操作性。對于發(fā)展暫不成熟、實用性不強的黨內(nèi)政治話語，則不應當納入黨內(nèi)法規(guī)的制定之中，從而保持黨內(nèi)法規(guī)的簡潔性。對于與黨的路線方針相抵觸、脫離法治框架的不良黨內(nèi)政治話語，應通過黨內(nèi)法規(guī)予以禁止。

黨內(nèi)政治話語是否需要穿透黨內(nèi)法規(guī)制定屏障，成為法治體系的一部分，關(guān)鍵在于該黨內(nèi)政治話語與公共行政事務(wù)的關(guān)聯(lián)性?？傮w而言，四方面的黨內(nèi)政治話語必須通過制定程序上升為黨內(nèi)法規(guī)。其一，政治引領(lǐng)性話語。此類話語主要是對于國家治理和社會生活起到核心統(tǒng)領(lǐng)作用的政治理念。其二，組織建設(shè)性話語。組織領(lǐng)導是中國共產(chǎn)黨主要的領(lǐng)導方式，組織建設(shè)包括黨在組織體系和組織工作方面的內(nèi)容，組織建設(shè)關(guān)系到黨組織的功能實現(xiàn)和干部選拔任用，組織建設(shè)的程序規(guī)則深刻影響著公共行政事務(wù)的實施。其三，紀律監(jiān)督性話語。此類政治話語通過監(jiān)督和規(guī)范黨員干部個體行為，能夠防止個人不法行為侵蝕公共權(quán)力和公共利益，維護黨組織的公信力和純潔性。從實用性角度而言，紀律監(jiān)督部分的內(nèi)容具有責難性，會對黨員干部個體的實際權(quán)利義務(wù)作出實質(zhì)處分，必須上升至黨內(nèi)法規(guī)才符合《憲法》與法律的規(guī)定。其四，社會治理性話語。社會治理性話語是指黨組織在具體工作中，為貫徹落實黨的方針政策，針對實際情況所制定并發(fā)布的具有規(guī)范性、指導性的言論或指示。例如《地方黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨浙江省委員會農(nóng)村工作實施辦法》等黨組織為履行經(jīng)濟社會發(fā)展職責所制定的黨內(nèi)法規(guī)。這類規(guī)范是黨組織開展組織活動和地方工作的重要遵循，直接關(guān)系到社會治理的具體實施細節(jié)，與行政權(quán)的行使息息相關(guān)。除上述四類政治話語之外的黨內(nèi)政治話語應當與黨內(nèi)法規(guī)自覺區(qū)分，同時負責法規(guī)工作的中共中央辦公廳法規(guī)局應通過備案審查、解釋修改、定期清理等程序?qū)h內(nèi)法規(guī)進行全流程監(jiān)管，以確保黨內(nèi)法規(guī)的科學性、權(quán)威性。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與法治體系其他構(gòu)成部分之間的“合”與“分”

中國特色社會主義法治體系要求國家法律與黨內(nèi)法規(guī)并重，協(xié)同推進依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)是當前法治建設(shè)的兩大重要板塊，二者的法理地位是涇渭分明的。但在實踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律常常出現(xiàn)混同、融合、交叉的復雜樣態(tài)，究其原因在于二者的價值追求、制度目標、實施方式和規(guī)范對象存在近似性。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律所維護的根本政治主張和政治制度是完全一致的，從制度目標來看，二者共同服務(wù)于推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興的偉大夢想。從實施方式來看，二者都由國家強制力保證實施，通過預測功能和懲戒功能對于不當或違法行為進行糾治。從規(guī)范對象來看，黨內(nèi)法規(guī)針對黨員和黨組織，法律針對公民、法人和其他組織。黨員同時擁有的雙重身份——黨組織的一員以及國家公民，導致其行為表現(xiàn)出雙重意涵，并因此受到來自黨內(nèi)法規(guī)以及國家法律的雙重約束，此為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的“合”，二者相互銜接、相輔相成、相互促進，協(xié)同發(fā)揮作用。

雖然黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有著千絲萬縷的聯(lián)系，但二者必須保持獨立。從法理層面分析，雖然黨內(nèi)法規(guī)具有先行先試的立法功能，但是未經(jīng)立法程序轉(zhuǎn)化為國家法律的黨內(nèi)法規(guī)，不能作為規(guī)范全體公民的規(guī)則，必須在法律面前保持謙抑。從政治層面分析，黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的政治性較為靈活，隨著社會實際和政治目標的變化而改變〔22〕。政治的靈活性和法律的穩(wěn)定性如不加以區(qū)分，會危害社會的安定繁榮。從實際情況分析，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的區(qū)別客觀存在：其一，制定主體和程序不同。黨內(nèi)法規(guī)由黨組織依據(jù)法規(guī)制定程序制定，與之相關(guān)的法規(guī)審議權(quán)、解釋權(quán)、修訂權(quán)由黨組織行使。國家法律由立法機關(guān)通過立法程序制定，相關(guān)權(quán)力由法律所規(guī)定的國家機關(guān)行使。其二，保障機制不同。黨內(nèi)法規(guī)的實施和保障由黨的紀律檢查機關(guān)負責，而國家法律依靠司法和行政力量落實。其三，懲治方式不同。黨內(nèi)法規(guī)具有獨特的懲處追責方式，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》規(guī)定了警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種紀律處分措施。此外，黨內(nèi)法規(guī)要求在政治層面進行追責，例如以問責制為代表的停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責令辭職、降職、免職等。國家法律的責任承擔形式為個人法律責任，極少數(shù)情況還需追究單位責任。此為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的“分”，二者在各自領(lǐng)域內(nèi)獨立運作、界限清晰，但同時又相互尊重、互不干涉，確保各自職能的有效履行與平衡發(fā)展。

（三）黨規(guī)之治與國家治理之間的“進”與“退”

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位以及黨的領(lǐng)導嵌入中國特色社會主義政治事實，使得黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整對象、調(diào)整空間和調(diào)整事項三個方面均存在著效力外溢的現(xiàn)象〔26〕。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢問題，學界雖然在解釋路徑上存在差別，但均認可黨內(nèi)法規(guī)外溢至黨外進而調(diào)整國家事務(wù)和社會事務(wù)的正當性和必要性，即黨內(nèi)法規(guī)在國家治理中的“進”〔27〕。概括而言，黨內(nèi)法規(guī)介入國家治理的表現(xiàn)主要體現(xiàn)在三個方面：首先，對于具有高度政治性的事項，黨內(nèi)法規(guī)通常會直接予以調(diào)整，以實現(xiàn)黨的絕對領(lǐng)導或直接領(lǐng)導。例如，基于黨管干部的原則和黨對軍隊的絕對領(lǐng)導要求，黨內(nèi)法規(guī)往往會直接將干部、軍隊納入調(diào)整對象之列。相較之下，國家法律在高度政治性事項上的立法要明顯少于黨內(nèi)法規(guī)。其次，黨對國家事務(wù)和社會事務(wù)的領(lǐng)導還體現(xiàn)在宏觀要求上，在經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等更適合由國家法律調(diào)整的領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)通常會作出原則性要求，發(fā)揮間接領(lǐng)導作用。最后，在部分黨的領(lǐng)導與國家治理交叉性較強的領(lǐng)域，通常會采取黨政聯(lián)合發(fā)文的方式調(diào)整普通公民、法人或其他組織的行為。

黨內(nèi)法規(guī)效力之所以能夠外溢至黨外，與“黨是領(lǐng)導一切的”的政治事實密切相關(guān)。然而，如何避免黨內(nèi)法規(guī)對國家事務(wù)和社會事務(wù)的過度“激擾”〔13〕，則是黨內(nèi)法規(guī)效力外溢問題的核心和難點。黨內(nèi)法規(guī)如果過多干涉國家事務(wù)和社會事務(wù)，可能會因無法真正落實而損害黨的領(lǐng)導的權(quán)威性，這就需要做好黨內(nèi)法規(guī)在國家治理中“退”的工作。從黨內(nèi)法規(guī)的法治屏障功能所要實現(xiàn)的目的來看，理論上有三類事項應當排除在黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍之外：首先，純粹私法的領(lǐng)域。如果規(guī)范事項涉及黨組織和黨員之外的公民、法人的實體性權(quán)利和義務(wù)的變動，應當以國家法律法規(guī)的形式加以規(guī)范〔28〕。其次，僅涉及國家機關(guān)間關(guān)系的領(lǐng)域。如果規(guī)范事項涉及國家機關(guān)之間的權(quán)限爭議、賦予國家機關(guān)新的職權(quán)、設(shè)立新的國家機關(guān)、撤銷或合并國家機關(guān)等內(nèi)容，則應由國家法律法規(guī)予以調(diào)整。最后，僅涉及國家機關(guān)與公民、法人之間關(guān)系的領(lǐng)域。如果規(guī)范事項涉及行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為而不涉及黨的機構(gòu)的職權(quán)，不宜由黨內(nèi)法規(guī)予以調(diào)整。

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責任編輯 梁華林