國外青少年體育健康促進政策的演進歷程、實踐樣態(tài)與鏡鑒啟示

摘要：青少年體育健康促進政策是提升青少年體質(zhì)健康、實現(xiàn)健康中國、體育強國等國家戰(zhàn)略目標的重要保障。該研究運用文獻資料法和邏輯分析法，對美國、加拿大、日本等3個國家青少年體育健康促進政策的演進歷程和實踐樣態(tài)進行梳理，分析了我國青少年體育健康促進政策的現(xiàn)實困境，以期為提高新發(fā)展階段我國青少年體育健康促進政策效益提供經(jīng)驗啟示。研究表明：國外青少年體育健康促進政策經(jīng)歷從初步概念化到逐步規(guī)范化、再到穩(wěn)步堅實化三個階段，呈現(xiàn)出政府主導、多方合作、目標精準、體系完備和重視公平等特點。針對現(xiàn)階段我國青少年體育健康促進政策制定與執(zhí)行的銜接性、協(xié)同性、精準性和公平性等問題，未來青少年體育健康促進政策制定需堅持以問題為導向，重視青少年體育健康促進政策設計的全面性；以需求為指引，加強青少年體育健康促進政策內(nèi)容的精準性；以實踐為依托，關(guān)注青少年體育健康促進政策反饋的及時性；以協(xié)同為手段，豐富青少年體育健康促進政策執(zhí)行的多元性。

關(guān)鍵詞：青少年；體育政策；健康促進；政策協(xié)同；身體活動

中圖分類號：G812.45文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2024）04-0117-10DOI：10.14104/j.cnki.1006-2076.2024.04.012

Abstract：YouthsportshealthpromotionpolicyisanimportantguaranteetoimprovethephysicalhealthofyouthandrealizethenationalstrategicgoalsofhealthyChinaandastrongsportscountry.Usingtheliteratureandlogicalanalysismethods，thisstudycomprehendstheevolutionandpracticepatternsofyouthsporthealthpromotionpoliciesintheUnitedStates，CanadaandJapan，andanalyzesthepracticaldifficultiesofChina′syouthsporthealthpromotionpolicies，inordertoprovideexperienceandinspirationforimprovingtheeffectivenessofChina′syouthsporthealthpromotionpoliciesinthenewdevelopmentstage.Thestudyshowsthattheyouthsportshealthpromotionpolicyinforeigncountrieshasgonethroughthreestagesfrominitialconceptualizationtogradualstandardizationandthentosteadysolidification，presentingthecharacteristicsofgovernment-led，multi-partycooperation，precisegoals，completesystemandemphasisonfairness.Inviewoftheproblemsofcohesion，coordination，accuracyandequityintheformulationandimplementationofyouthsportshealthpromotionpoliciesinChinaatthisstage，thefutureformulationofyouthsportshealthpromotionpoliciesshouldbecarriedoutfromthefollowingaspects：adheree9833862cc0b61410486cf93a1ee569etotheproblem-orientedandpayattentiontothecomprehensivenessofthedesignofyouthsportshealthpromotionpolicies;takethedemandastheguidetostrengthentheaccuracyofthecontentoftheyouthsportshealthpromotionpolicy;basedonpracticeandpayattentiontothetimelinessofthefeedbackofyouthsportshealthpromotionpolicy;enrichthediversityoftheimplementationofyouthsportshealthpromotionpoliciesbymeansofcoordination.

Keywords：youth;sportspolicy;healthpromotion;policycoordination;physicalactivity[DZ）]

黨的二十大報告指出，“人民健康是民族昌盛和國家強盛的重要標志。把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，完善人民健康促進政策”［1］。青少年健康是人民健康的重要基礎，體育是促進青少年健康的“必修課”［2］，完備的健康促進政策為體育促進青少年健康提供了必要保障［3］。相較于我國而言，部分發(fā)達國家和地區(qū)的青少年體育健康促進政策起步較早，已形成了相對完善的體系并具有較為豐富的實踐經(jīng)驗。近年來，在黨和國家各項政策的推動下，我國學生體質(zhì)健康達標優(yōu)良率總體呈上升趨勢，但學生視力不良和近視率偏高、超重肥胖率上升、握力水平有所下降等問題仍較為明顯［4］?？梢远匆姷氖?，現(xiàn)階段我國青少年體育健康促進政策供給與現(xiàn)實需求的適配度有待提升，具體表現(xiàn)為供給型政策工具系統(tǒng)失衡、環(huán)境型政策工具場景缺失、需求型政策工具機制不強等。目前，國內(nèi)相關(guān)研究主要聚焦于國外青少年體育素養(yǎng)培養(yǎng)體系［5］、青少年體質(zhì)健康協(xié)同治理［6］、單一國家的青少年體育健康政策［7］以及多個國家體育政策體系比較［8］等相關(guān)領域，而對多個國家的青少年體育健康促進政策體系進行縱向追蹤與橫向比較結(jié)合的研究相對較少，可供我國青少年體育健康促進參考的域外經(jīng)驗尚不成體系。

基于此，本研究將國外青少年體育健康促進政策的范圍限定為各國教育部、衛(wèi)生部等相關(guān)部門發(fā)布的涉及青少年體育健康的法律法規(guī)、政策文本、指南等。對美國、加拿大、日本3個國家青少年體育健康促進政策內(nèi)容的演進歷程及主要特點進行梳理、討論，以期為我國青少年體育健康促進體系建設提供政策性啟示。

1國外青少年體育健康促進政策的演進歷程

20世紀30年代，溫斯洛首次提出了“健康促進”的概念，將健康促進理解為開展健康教育和制定健康政策［9］。20世紀40年代末，克勞斯在對歐美不同國家學生進行抬腿、仰臥起坐、俯臥撐和手觸腳尖跳等內(nèi)容測試中發(fā)現(xiàn)，8%的歐洲國家學生至少有一項內(nèi)容未通過，而美國學生未通過率達56%［10］。由此，青少年的健康問題引發(fā)社會的普遍關(guān)注。隨即，以美國為代表的歐美國家陸續(xù)出臺了一系列青少年體育健康促進政策。2000年，聯(lián)合國兒童基金會發(fā)起了“青少年體育發(fā)展計劃”，同期世界衛(wèi)生組織提出“全民運動計劃”，并開展了全球性的學校體育調(diào)查，青少年體質(zhì)健康問題開始在世界范圍內(nèi)受到廣泛關(guān)注。此外，2010年國際奧林匹克委員會首次舉辦了青少年運動會，由聯(lián)合國發(fā)起的“青少年體育發(fā)展調(diào)查報告”與世界衛(wèi)生組織發(fā)布的“全球行動計劃促進青少年體育健康”活動也陸續(xù)開展，推動了各國對青少年體育健康促進問題的高度重視?？傮w來說，國外青少年體育健康促進政策大致可分為由被動醫(yī)療轉(zhuǎn)向主動健康的萌芽期、由碎片管理轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的探索期以及由全面普及轉(zhuǎn)向優(yōu)Z/yOJ2NgJZUfQB+zoJyU/A==質(zhì)普惠的深化期。

1.1從被動醫(yī)療轉(zhuǎn)向主動健康，初步概念化

囿于制度體系、文化背景的差異性，各國關(guān)于青少年體育健康促進政策研究的起步時間各不相同，但可以明確的是，在政策萌芽與研究初始階段，各國都較為重視明晰青少年體育健康促進政策的具體概念和規(guī)劃青少年體育健康的促進方向。美國、加拿大等國家的青少年體育健康促進政策的推行相對較早。1956年，美國德懷特·戴維·艾森豪維爾總統(tǒng)指出提高青少年體育健康水平是增強國防力量的重要途徑，強調(diào)體育對青少年健康促進的重要性，提出建立“青少年體能健康委員會”。20世紀50年代，美國發(fā)布的藍皮書規(guī)定了青少年健康周期，強調(diào)推動學校體育發(fā)展，從公共衛(wèi)生視角明確“身體素質(zhì)與運動”的概念，將“體育運動與健康”置于國家優(yōu)先發(fā)展領域的首位。20世紀80年代，青少年超重肥胖、慢性疾病等健康問題所導致的高昂醫(yī)療成本和沉重社會負擔，引起了美國相關(guān)部門的關(guān)注。因此，2000年美國政府首次提出了“主動健康指標”的概念，將青少年體育健康促進上升為國家公共衛(wèi)生的重點問題，并開展了“推動青少年參加體育活動以促進健康”的相關(guān)戰(zhàn)略行動。與此同時，美國、加拿大與日本等國共同簽署了由聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的“體育教育和運動憲章”，強調(diào)體育在教育、健康等領域的重要性，要求注重培養(yǎng)青少年體育意識和體育習慣。該階段加拿大有關(guān)青少年體育健康政策的發(fā)布量較少，主要通過立法強調(diào)體育在健康促進中的獨特價值，并提出“推動青少年體育全面發(fā)展”的戰(zhàn)略行動，確保青少年能夠公平參與體育健康教育和體育運動。面對青少年健康問題帶來的醫(yī)療和經(jīng)濟負擔，日本建立了現(xiàn)代醫(yī)療保障體系，以關(guān)注青少年基礎健康。1978年，日本厚生勞動省出臺的《第1次國民健康促進對策》強調(diào)提升國民健康意識與醫(yī)療水平，并提出“健康一生”的概念，標志著體育功效由預防疾病轉(zhuǎn)為增進健康，但涉及具體體育運動處方的內(nèi)容不夠完善。隨著人口老齡化問題的凸顯和亞健康問題的加劇，1988年，《第2次國民健康促進對策》提出以提高健康意識、加強健康教育等手段應對健康挑戰(zhàn)，該版本補充完善了體育運動處方，并將體育作為增進國民健康的首要選擇。2000年，在“健康一生”的基礎上出臺了《第3次國民健康促進對策》，融入了延長健康壽命的新理念。同年，全球?qū)W校體育調(diào)查結(jié)果引起了各國對青少年體質(zhì)健康問題的反思，加快了青少年體育健康促進政策體系的建構(gòu)進程。

可見，各國早期均較為注重青少年體育健康促進的概念化發(fā)展，并根據(jù)不同階段的現(xiàn)實問題與青少年健康需求提出應對策略，強調(diào)培養(yǎng)青少年的主動健康意識，進一步明確了體育在青少年健康促進中的積極價值。

1.2從碎片管理轉(zhuǎn)向協(xié)同治理，逐步規(guī)范化

進入21世紀后，各國更加重視青少年體育健康政策體系的搭建，強調(diào)多元協(xié)同方式，為應對青少年體育健康促進政策碎片化問題開拓了新路徑。（1）美國青少年肥胖率的持續(xù)上升推動了第一份關(guān)于青少年的“身體活動指南”的制定，該指南為決策者設計健康計劃、體育教師落實健康目標提供了理論參考。2010年，根據(jù)“身體活動指南”的要求更新了《健康公民》戰(zhàn)略計劃，提出了“全生命周期”的關(guān)鍵概念，將“青少年健康”置于首要位置，為政府、學校和社會提供了具體的行動方案，體現(xiàn)出國家對青少年體質(zhì)健康的高度重視。美國在解決青少年體育公平問題時，通過“全國青少年體育方案”和“青少年體育促進法案”強調(diào)學校和社會應營造公平的體育環(huán)境，為低收入家庭的青少年提供免費或低價的體育公共服務。該階段美國青少年體育健康促進政策在內(nèi)容上強調(diào)多元協(xié)同共育，政策實施由國家衛(wèi)生統(tǒng)計中心、教育部、衛(wèi)生與公共服務部聯(lián)合開展。（2）在政策體系構(gòu)建階段，加拿大青少年體育健康政策則以“全力促進各類人群體育公平”為主線，以“提升國際體育地位、構(gòu)建現(xiàn)代化體育體系”為主要任務，強調(diào)體育政策目標的落實需依靠多元化的協(xié)同治理，同時要求學校體育的高質(zhì)量發(fā)展，注重培養(yǎng)青少年體育道德，優(yōu)化青少年體育環(huán)境，并制定實施了“體育教師專業(yè)教培計劃”。2003年，《身體鍛煉和競技運動法案》規(guī)定政府應清除體育活動的障礙，保障青少年、婦女等特殊人群的體育公平，為青少年體育健康促進政策的持續(xù)完善提供良好保障。2007年，加拿大政府通過立法形式鼓勵社會各界為減少青少年參與體育活動的經(jīng)濟負擔提供支持，并制定了“參與運動計劃”以增強青少年的體育意識。同年，加拿大衛(wèi)生部與運動生理協(xié)會合作制定了“青少年身體活動指南”，強調(diào)優(yōu)先解決青少年體育參與問題，進一步豐富青少年體育健康促進政策的內(nèi)容。（3）日本強調(diào)以法律形式確保體育健康促進政策的順利實施，要求政府制定“健康促進計劃”并監(jiān)測青少年體質(zhì)健康水平。2006年，日本從政策層面明確了“身體活動”與“運動”的區(qū)別，力求更加精準地指導體育健康促進。此外，日本還提出了“學校體育促進計劃”，要求建設多樣化的學校體育課程，提高體育教學質(zhì)量；加大了學校體育設施建設的投資力度，強化監(jiān)督管理機制，并系統(tǒng)性規(guī)劃青少年體育俱樂部的發(fā)展，鼓勵國家、學校層面舉辦青少年專業(yè)體育賽事；制定了“體育教師專業(yè)發(fā)展培訓”計劃，全面提高體育教師專業(yè)素養(yǎng)和教育知識能力。

可見，政府、學校、俱樂部等多部門在意識到體育在青少年健康促進中的重要性后，均提出了針對性的具體操作實施計劃，各國青少年體育健康促進政策體系逐步規(guī)范化。這一階段相關(guān)政策的制定，明確了體育在促進青少年健康水平中的積極價值，但對政策目標的制定還不夠具體，例如，相關(guān)指南中對于體育活動目標僅作出“每周參與5～6次體育運動”的簡短規(guī)定。

1.3從全面普及轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)普惠，穩(wěn)步堅實化

隨著政策體系的日益完善，各國的青少年體育健康促進政策趨于穩(wěn)步發(fā)展狀態(tài)，呈現(xiàn)出“從有到優(yōu)”的發(fā)展局面，為青少年體育的高質(zhì)量發(fā)展做好鋪墊。（1）為解決學校體育所面臨的問題，美國于2013年發(fā)布了“綜合學校體育活動計劃”，就如何提供優(yōu)質(zhì)的體育教育內(nèi)容進行了詳細規(guī)劃，并于2014年研發(fā)了“全校、全社區(qū)、全兒童”的新型模式，為促進青少年全面發(fā)展夯實了基礎。同期發(fā)布的“學校課間活動策略指南”以及“學校課堂體育活動策略”，針對學校體育領域涉及的各個方面均提出了精準化的行動策略，推動學校體育向優(yōu)發(fā)展。2018年，更新的“身體活動指南”中補充了“膳食指南”，注重從循證科學的視角為青少年體育健康提供全方位的促進策略。2019年，發(fā)現(xiàn)達到身體活動指南要求的青少年數(shù)量偏少時，在“國家青年體育戰(zhàn)略”中總結(jié)了青少年體育障礙因素并提出了解決策略。2020年，為了應對新的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)（全球爆發(fā)的新型冠狀病毒疫情），美國對《健康公民》進行了第五次更新，此版本相較以前精簡了青少年體育健康的目標，并建立了數(shù)字化網(wǎng)絡平臺。2023年，以“確保美國青少年體育平等權(quán)”為主要任務發(fā)布的《青少年體育行動計劃》，致力于推動第五版《健康公民》中青少年體育健康目標的穩(wěn)步實現(xiàn)。（2）縱覽同時期加拿大青少年體育健康的促進政策，為解決70%青少年久坐不動與高肥胖率［11］等問題，加拿大頒布了“遏制兒童肥胖的行動框架”，將降低青少年肥胖作為國家的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。2012年，修訂了《加拿大體育政策》，為相關(guān)機構(gòu)落實青少年體育健康促進提供了更加靈活、清晰的行動目標。發(fā)現(xiàn)未達到身體活動指南標準的青少年比例高達93%時［12］，及時頒布了“活躍加拿大20/20”，強調(diào)精簡青少年體育健康目標，縮短其體質(zhì)健康水平差距。2015年，以“體育素養(yǎng)”為關(guān)鍵詞發(fā)布的“加拿大娛樂框架”，強調(diào)持續(xù)以青少年為體育健康促進的重點人群，培養(yǎng)青少年的體育素養(yǎng)。2019年，頒布了《長期發(fā)展體育和身體活動》，以“終身體育”為主要目標，注重提供高質(zhì)量的體育健康服務，并再次強調(diào)培養(yǎng)青少年體育素養(yǎng)。2021年，發(fā)布了首個“青少年24小時行為指南”，以整合青少年一日活動行為方式，為其提供更具科學性的體育活動指導［13］。（3）在穩(wěn)固青少年體育健康政策體系時，日本以“培養(yǎng)青少年終身體育”“解決青少年體育發(fā)展不平衡”為主要任務。隨著體育意識的逐步提升，2012年日本發(fā)布了第一期“體育基本計劃”，提出開設與身心健康發(fā)展方向相契合的體育活動內(nèi)容。在此基礎上，日本厚生勞動省發(fā)布了《放學后兒童綜合計劃》與《促進國民健康綜合發(fā)展基本方針》，強調(diào)改善國民健康與建設青少年體育健康公平的社會環(huán)境。同年，為解決由于學校體育損傷所導致的青少年體育參與率繼續(xù)下滑的問題，日本構(gòu)建了體育損傷管理體系并發(fā)布對應管理策略。在體育促進健康認知逐漸深入的背景下，日本政府持續(xù)推進全面體育。2017年更新第二期“體育基本計劃”，強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展學校體育，確保青少年體育安全與公平。2022年對計劃進行了第三次更新，再次強調(diào)青少年體育的健康公平。在解決學校體育問題時，以“豐富體育健康內(nèi)容”“養(yǎng)成體育健康習慣”為主要目標，發(fā)布了《學校體育和青少年運動指南》，并研制了“家庭體育健康學習”文件，致力于培養(yǎng)青少年養(yǎng)成良好的體育習慣。針對青少年達到身體活動指南標準的比例偏低等問題，日本發(fā)布了“健康身體活動指南”，新增“久坐行為”這一關(guān)鍵詞，該指南重點解決久坐不動的青少年健康問題。

這一階段，世界各國更加重視青少年體育健康政策制定與執(zhí)行的精準化，強調(diào)青少年體育健康政策需滿足全體青少年體育發(fā)展的需要，政策內(nèi)容質(zhì)量顯著提升。

2國外青少年體育健康促進政策的實踐樣態(tài)

國外青少年體育健康促進政策從初步制度化、體系化、規(guī)范化轉(zhuǎn)向立體化、多元化和堅實化發(fā)展，美國、加拿大及日本等多國政策由政府主導，強調(diào)政策的連續(xù)性、時效性、系統(tǒng)性與全面性。國外在政策制定、實施過程中較為注重體育、教育及衛(wèi)生等跨部門協(xié)作，強化政策的監(jiān)督與評估，關(guān)注學校體育教育機會的均等性，重視社區(qū)與家庭的參與，并持續(xù)進行政策的更新與修訂。由此可見，國外青少年體育健康促進政策具有一定的綜合性、戰(zhàn)略性和前瞻性，為現(xiàn)階段我國青少年體育健康促進政策的發(fā)展提供了指引與參考。

2.1發(fā)揮政府主導作用，把握青少年體育健康促進發(fā)展方向

國外青少年體育健康促進政策以政府為主導力量，注重政策的延續(xù)性和時效性。就美國而言，政府不斷更新青少年體育健康概念，為相關(guān)部門精準化指導、高效落實青少年體育健康促進政策提供靶向點。隨著體育健康概念的日漸更新，各國愈加注重所頒布政策的系統(tǒng)性與全面性。如，針對學校體育領域問題，美國制定了綜合學校體育活動計劃［14］、學校課間體育活動策略［15］以及學校課堂中的體育活動方案［16］等相關(guān)政策。日本則發(fā)布學校體育運動指南［17］、學校體育活動事故預防方案等系列政策，嘗試構(gòu)建全面性青少年體育健康促進政策體系。各國在政策推進和實施的過程中，主要通過政府層面給予資金支持。如，日本會根據(jù)政策中涉及的提高青少年體育健康服務質(zhì)量、改善學校教學質(zhì)量和體育設施條件以及建設數(shù)字體育網(wǎng)絡平臺等目標，精準投入大量資金；加拿大和美國也在體育俱樂部建設、學校體育課程研究等方面進行了相應的投資，有效推動青少年體育向好發(fā)展。

2.2突出主體合作價值，強調(diào)青少年體育健康促進多元協(xié)同

強調(diào)不同主體之間的多元協(xié)同已逐漸成為各國青少年體育健康促進政策制定的重要方式，在政策制定、落實與監(jiān)督的過程中賦予各部門相應權(quán)力，鼓勵學校開發(fā)體育資源、社區(qū)參與、家庭監(jiān)督以及跨部門合作等。（1）在政策制定過程中，不同層級、部門、崗位應理順職責邊界，調(diào)整轉(zhuǎn)變優(yōu)化職能，建立“橫縱交錯”的協(xié)調(diào)配合機制。所謂“橫”，就是協(xié)調(diào)好不同部門間、不同地區(qū)間、不同學校間的合作關(guān)系。如，美國、加拿大等國家的青少年體育健康促進政策由衛(wèi)生與公共服務部、教育部、疾病預防控制中心與體育專業(yè)協(xié)會等聯(lián)合制定［18-19］。所謂“縱”，就是處理好國家與地方、地方與學校的合作關(guān)系。不同部門各司其職、各盡其責并形成合力。如，美國政策制定主體具有廣泛性，并具備強大的執(zhí)行資源網(wǎng)絡；而加拿大、日本等國家從頂層設計治理框架出發(fā)，通過政府相關(guān)組織及部門的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)與多個部門的聯(lián)動協(xié)同。（2）在政策落實過程中，鼓勵不同部門參與決策，加快政策推進的主體由單一部門向多個部門過渡，一定程度上保證了政策落地的合理性。如，美國實施的是一個由聯(lián)邦政府工作組、社區(qū)組織、非營利性組織和個人等構(gòu)成的多方聯(lián)動體系；加拿大的政策通常強調(diào)跨部門合作和社區(qū)參與，倡導充分協(xié)調(diào)合作；日本規(guī)劃了家庭、社區(qū)、學校等主體協(xié)同共促青少年體育健康發(fā)展的具體策略。（3）在政策監(jiān)督過程中，美國與日本等國家重點強調(diào)家庭對青少年體育健康促進政策落實的監(jiān)督作用。如，編制了“家庭體育健康學習內(nèi)容”“家庭版的體育活動手冊”，詳細介紹了家庭如何助力青少年體育健康促進的理論知識與專業(yè)技能，并就如何發(fā)揮家庭對青少年體育健康促進的監(jiān)督作用進行了系統(tǒng)說明。

2.3完善政策運行機制，設定青少年體育健康促進精準目標

國外青少年體育健康促進目標的確立強調(diào)精準化，借助具體標準衡量政策實施的最終成效。如，美國提出“每次至少進行30min中等強度身體活動的青少年比例提高至30%”“校外繼續(xù)參加體育活動的青少年人數(shù)比例增加至90%”等。對于落實體育健康促進政策的各部門建設目標也進行了具體規(guī)劃。美國針對學校的發(fā)展目標的制定較為精確，如“提高國家公立和私立學校中要求學生進行體育教育的比例，小學、初中、高中分別提高至4.8%、11.5%、2.3%”“課后開放學校體育活動場地和設施的國家公、私立學校的比例提高至31.7%”［20］；日本對青少年體育俱樂部發(fā)展規(guī)劃做出詳細布局，如“到2019年，放學后兒童青少年俱樂部的容納人數(shù)增加至120萬”“在涉及學校的社區(qū)范圍內(nèi)開展體育俱樂部至少2萬所”等［21］。此外，國外在制定體育健康促進政策目標時充分遵循青少年身心發(fā)展規(guī)律。如，加拿大“青少年24小時身體活動指南”，為不同年齡段青少年制定了符合其身體健康需求、體質(zhì)發(fā)展需要的詳細體育運動與睡眠計劃；日本將青少年分為不同學段，對各學段的任務目標進行針對性規(guī)劃，同時在體育健康促進政策實施過程中，設立專門的數(shù)據(jù)檢測部門，及時監(jiān)測體育健康促進目標的落實情況，依照最新數(shù)據(jù)及時調(diào)整并更新政策目標。

2.4搭建健康教育體系，顯化青少年體育健康促進育人功能

青少年體育健康教育體系的完善，對于青少年體育健康促進政策的實施和學校體育教育質(zhì)量的提升至關(guān)重要。國際社會普遍認為，青少年在掌握體育基本技能的同時，也應具備相應的基礎理論知識。因此，多國政策文件中強調(diào)了為青少年提供高質(zhì)量的體育健康教育體系的重要性，以加強理論認知，進而推動青少年實踐技能的發(fā)展。鑒于學校作為青少年體育健康促進的關(guān)鍵領域，加拿大和美國等國家均將提供高質(zhì)量的學校體育教育作為體育健康促進政策的核心內(nèi)容，在體育與健康課程內(nèi)容的設置上強調(diào)體育學科與其他學科的交叉融合，以及與國家和民族傳統(tǒng)文化的有效結(jié)合，這不僅豐富了體育課程內(nèi)容，也滿足了青少年日益多元化的體育健康需求。此外，加拿大還要求學校建立更具包容性、積極性和傳播性的體育文化環(huán)境，以營造有利于青少年發(fā)展的學校體育氛圍。在課程評價方面，制定了詳盡的體育與健康課程評定標準，從學校、教師和學生等多個角度細化評定準則。教師作為體育與健康內(nèi)容的傳播者和教育實踐者，在體育教育中扮演著關(guān)鍵角色。日本將提升體育教師的基礎理論與專業(yè)技能作為教師招聘和崗前培訓的重點，以確保教師能夠有效地承擔起促進青少年身心健康和體質(zhì)強健的責任。

2.5重視體育健康公平，攻堅青少年體育健康促進限制因素

相關(guān)研究雖不斷證實適當?shù)捏w育鍛煉對于提升青少年身心健康水平、提高學業(yè)成績具有積極效益，且各國政策體系也趨于完善，但青少年體質(zhì)健康問題尚未得到根本性解決。國外為解決體育健康促進理論與實踐無法等效轉(zhuǎn)換等問題，從政策層面嘗試對青少年體育健康促進的限制性因素進行了歸納總結(jié)。如，美國在評估青少年體育需求、了解青少年體育活動障礙的基礎上，從國家層面提出了解決策略，為后續(xù)更新青少年體育健康政策、各部門工作調(diào)整提供借鑒。日本就“各主體無法有效控制學校體育活動中事故損傷率”的現(xiàn)實問題，頒布了學校體育事故應對策略［21］，呼吁各校在國家相關(guān)政策背景下制定適合自身發(fā)展的學校體育事故預防方案，并建立完整的多校體育安全聯(lián)絡機制。同時，要求學校領導層、教師與學生掌握應對突發(fā)學校體育事故的基本辦法，在一定程度上緩解青少年因害怕發(fā)生體育安全事故、擔心受到運動損傷等心理原因而導致的抗拒參加學校體育活動等問題。另外，加拿大、美國、日本等國家均以解決發(fā)展中存在的問題為基點，強調(diào)注重體育公平［22-23］，倡導將體育作為增加青少年健康福祉的基石，從政策層面總結(jié)分析了青少年體育健康促進的限制因素。

3我國青少年體育健康促進政策的現(xiàn)實困境

整體而言，我國青少年體育健康促進政策經(jīng)歷了由“增強體質(zhì)”到“健康第一”再到“權(quán)利保障”的演化過程，全方位反映出在中國特色社會主義建設中黨和國家對青少年健康成長與全面發(fā)展的高度重視。但目前，我國青少年體育健康促進政策中仍存在尚未解決的問題。

3.1青少年體育健康促進政策制定與執(zhí)行的銜接性有待增強

審視我國目前已出臺的青少年體育健康政策，雖然強調(diào)了要關(guān)注“青少年健康水平”“促進青少年體育健康發(fā)展”，但針對青少年體育健康促進政策中具體“誰來做”“做什么”“如何做”等問題的規(guī)定尚不明確。一方面，政策制定與政策執(zhí)行之間未能形成“自上而下”的有效銜接和“自下而上”的及時反饋，部分政策執(zhí)行主客體間未達成統(tǒng)一的政策認知，且存在一定的利益沖突，導致已頒布的體育政策落實效果不佳［24］。如，在《關(guān)于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》中，對學校體育場館開放的組織實施提出了3項具體要求［25］，但學校管理者出于自身利益考量，很難完全按照政策部署開放學校體育場館，因此達到政策要求的學校數(shù)量較少。[JP+1]另一方面，我國青少年體育健康促進政策在執(zhí)行過程中，缺乏可操作性高、互通監(jiān)管及時的政策落實方案，導致宏觀指導精神無法下行落實。針對上述問題，可以借鑒美國、日本、加拿大等國家在青少年體育健康政策制定和實施方面的成功經(jīng)驗，通過職責劃分，明確管理機制、運行機制和監(jiān)督機制，為青少年體育健康促進提供堅實的政策基礎。

3.2青少年體育健康促進政策制定與執(zhí)行的協(xié)同性有待提高

形成學校、家庭、社區(qū)相互協(xié)同的青少年體育公共服務模式是國外青少年體育健康促進政策改革的重要議題。2007年起，我國先后出臺《青少年體育“十二五”規(guī)劃》《青少年體育“十三五”規(guī)劃》《青少年體育活動促進計劃》等系列政策，以加速建設學校、家庭、社區(qū)協(xié)同參與的青少年體育健康促進聯(lián)動機制。雖然“課內(nèi)+課外”“校內(nèi)+校外”的青少年共育體系已大體形成，但仍存在核心目標不清晰、育人機制不完善、治理主體權(quán)責失衡、資源供給不足等問題［26］。分析相關(guān)政策可知，學校體育與校外青少年體育服務在總體目標、內(nèi)容供給、資源分配等方面都存在脫節(jié)，學校體育、家庭體育與社會體育之間無法達到“無縫銜接”，學校、家庭與社會在青少年體育健康促進政策制定與執(zhí)行中的協(xié)同育人價值難以完全發(fā)揮。因此，需要在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，通過政策引導、學校教育、社區(qū)參與和跨部門合作等多元手段，共同推動青少年體育的健康發(fā)展。

3.3青少年體育健康促進政策制定與執(zhí)行的精準性有待提升

近年來，我國青少年體育健康促進政策在數(shù)量上明顯增多，但大多以條例形式出現(xiàn)在《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》《“十四五”國民健康規(guī)劃》等政策中，具有高度專業(yè)性與精準性的青少年體育健康促進政策仍有待豐富。相關(guān)政策文本的表達不夠清晰，較常出現(xiàn)“各運動項目在青少年中進一步普及”“各縣普遍設置青少年校外體育場地”等模糊表達；在制定青少年各類健康促進目標時，較常出現(xiàn)“在2020—2030年全國0～18歲兒童青少年超重率和肥胖率年均增幅在基線基礎上下降70%”［27］等政策文本針對性不強的表述。上述政策雖都對提升我國青少年體育健康具有一定的幫助，但在青少年體育健康促進政策實施對象年齡劃分、體質(zhì)健康檢測標準、青少年體育健康促進概念與戰(zhàn)略意義、青少年體育健康促進公共服務與青少年商業(yè)化體育服務間邊界等方面并未作出精準且專業(yè)的回應，從而引發(fā)青少年體育健康促進政策內(nèi)容不夠完備、青少年體育促進政策執(zhí)行不夠順暢、青少年體育健康促進政策供給不夠持續(xù)等問題［28］。同時，由于我國社會文化復雜多元，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異顯著，容易出現(xiàn)健康促進政策目標不明確、下屬執(zhí)行機構(gòu)為達成目標虛假上報、應對檢查等問題。因此，可以參考國外政策制定的精準化原則，在正確把握我國青少年年齡、身體素質(zhì)與常住區(qū)域經(jīng)濟差異的基礎上，設定精準化、個性化的青少年體育健康促進政策制定與執(zhí)行目標。

3.4青少年體育健康促進政策制定與執(zhí)行的公平性有待改進

現(xiàn)階段我國青少年體育健康促進政策資源布局基本圍繞地緣要素展開，既存在明顯區(qū)位優(yōu)勢、人口優(yōu)勢或經(jīng)濟優(yōu)勢的地區(qū)更容易享受政策紅利，但也容易造成體育資源配置失衡。如，江浙滬、京津和東北地區(qū)為體育資源高水平聚集區(qū)，而中西部地區(qū)為體育資源低水平的聚集區(qū)［29］。同時，相關(guān)政策在制定與執(zhí)行過程中對于民辦學校的關(guān)注度不足，導致民辦學校對青少年體育健康促進政策各方面的滿意度和配合度均明顯低于公立學校和混合制學校。此外，我國現(xiàn)行政策多以常態(tài)化部署為主，未能關(guān)注到青少年群體的個體差異，對于少數(shù)民族、留守、殘疾或患有先天疾病的青少年群體缺少平等細致的關(guān)懷［30］。讓所有青少年平等享有通過體育獲得更強健體魄和更全面發(fā)展的權(quán)利，不僅是國外相關(guān)政策制定的核心思想，也是我國體育強國與健康中國建設的重要目標，更是中國特色社會主義的核心價值追求。鑒于此，我國應借鑒加拿大、美國等國家對體育健康公平的行動計劃，在提高宏觀政策制定公平性的基礎上，進一步加強對體育教師與社會體育指導員的培訓，優(yōu)化青少年體育活動內(nèi)容設計和評價體系，以期為青少年提供更加全面、多元、公平的高質(zhì)量體育健康促進體系。

4國外青少年體育健康促進政策對我國的鏡鑒啟示

青少年體質(zhì)健康關(guān)系國家長遠發(fā)展，涉及國家利益，必須借助國家宏觀政策進行干預。社會各界亟須進一步關(guān)注和解決青少年體質(zhì)健康狀況下降問題，不斷調(diào)整、優(yōu)化和完善我國青少年體育健康促進政策，加強學校體育教育，提高青少年的體育素養(yǎng)，培養(yǎng)健康行為方式，以更好地滿足青少年的體育健康需求。因此，評價我國青少年體質(zhì)健康水平不能只關(guān)注數(shù)據(jù)變化，還要著眼于與世界其他國家青少年體育健康促進政策之間的橫向比較，及時了解世界范圍內(nèi)的真實情況，在把握共性的基礎上借鑒、吸收其他國家經(jīng)驗，推動我國青少年體育高質(zhì)量發(fā)展，助力體育強國與健康中國建設［31］。

4.1以問題為導向，重視青少年體育健康促進政策設計的全面性

我國青少年體育健康促進政策的價值取向雖然基本完成了由“為經(jīng)濟建設、國防建設和社會主義現(xiàn)代化服務”的工具理性向“提高學生體質(zhì)，促進青少年全面發(fā)展”的價值理性的轉(zhuǎn)變，提出了“體育促進青少年健康水平”“促進青少年體育健康發(fā)展”等戰(zhàn)略要求，但針對青少年體育健康促進“由誰承擔，怎樣開展、開展什么”等問題的劃分仍不明確，已頒布的青少年體育健康促進相關(guān)政策的落地實施效果也不及預期。其根本癥結(jié)在于，青少年體育健康促進政策的價值取向與青少年體育健康發(fā)展的實際狀態(tài)不夠契合，體育促進青少年健康理念與社會認同相脫節(jié)。立足新發(fā)展階段，我國青少年體育健康促進政策的制定必須堅持問題導向，從宏觀角度對青少年體育健康促進的具體行為進行規(guī)范，建立科學的管理運行機制、監(jiān)督評價機制，合理劃分不同主體權(quán)責，制定全面系統(tǒng)的政策執(zhí)行框架，及時獲取政策執(zhí)行反饋情況，并結(jié)合國家發(fā)展建設需要，適時調(diào)整青少年體育健康促進政策內(nèi)容，突破青少年體育健康促進的限制性因素，為實現(xiàn)其高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的政策支持。（1）要聚焦于青少年體育健康促進的現(xiàn)實性，關(guān)注青少年生長發(fā)育的階段性與差異性，倡導終身體育觀念。學校體育在賦能青少年健康中處于主體地位，國外普遍將學校體育置于青少年體育健康促進政策落實的關(guān)鍵位置，主張優(yōu)先通過發(fā)展學校體育疏解青少年體育健康促進中的困境。我國“雙減”政策的頒布與實施，也證明了青少年體育健康促進政策需進一步著眼于提高青少年身心健康水平，滿足青少年群體日益增長的體育健康需求，提高青少年體育參與獲得感。因此，應在后續(xù)政策的制定中凸顯青少年群體的主體價值與主體精神，將增強體育健康促進意識培植于不同成長階段青少年的行為觀念中，形成具有系統(tǒng)性、層次性的青少年體育健康促進體系，以體育為手段培養(yǎng)新時期社會發(fā)展所需要的健康青年人才［32］。（2）要聚焦于青少年體育健康促進的號召性，重視形成體育健康促進的社會認同，提升青少年體育健康促進的政策效益。加快形成青少年體育健康促進共同體是扭轉(zhuǎn)當前政策落實不到位的關(guān)鍵措施，要在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)青少年體育健康促進的社會需求和發(fā)展指向，促成政策話語與傳播體系的彌合，同時積極探索群眾喜聞樂見的政策傳播方式，從根本上提高人民群眾對青少年體育健康促進政策的認同，加速推動青少年體育健康促進政策的落地［33］。

4.2以需求為指引，加強青少年體育健康促進政策內(nèi)容的精準性

借鑒國外青少年體育健康促進政策的成功經(jīng)驗，精準把握學生體質(zhì)與健康的影響因素，靶向施策以提高我國相關(guān)政策制定與實施的針對性。（1）精準的政策內(nèi)容是實現(xiàn)青少年體育健康促進目標的催化劑，但我國在制定青少年體育健康具體目標時仍存在目標政策實施對象不明確、體質(zhì)健康檢測標準不清晰等問題。因此，充分借鑒國外青少年體育健康促進政策目標逐漸精準化的發(fā)展經(jīng)驗，以解決青少年群體日益增長的體育健康需求與體育場館供給不足之間的矛盾為出發(fā)點，進一步細化青少年體育健康促進政策內(nèi)容。具體而言，充分考慮不同性別、年齡和學段等情況，在不脫離新課標與體育健康促進總體要求的前提下，將青少年體育健康促進政策內(nèi)容具體劃分為運動健康、身體健康、心理健康、生活健康等，并設計相對應的精準化、全面化、個性化的結(jié)果評價標準，提高政策實施效果的可評估性與政策內(nèi)容的可操作性，全方位強化青少年體育健康促進政策的落地效果［34］。因此，在參考《加拿大青少年24小時行為指南》的基礎上，結(jié)合我國教育、家庭、社會等具體情況，盡快編制符合我國青少年生長發(fā)育情況的本土化青少年體育行為指南，對青少年體育健康促進行為展開行之有效的具體指導，充分發(fā)揮體育鍛煉在改善青少年的心肺功能、骨骼健康、認知結(jié)果（學習成績、執(zhí)行功能）、心理健康（抑郁、焦慮）等方面的積極作用。（2）還應在政策制定過程中補充對培養(yǎng)造就新時代大國良師的具體要求，加強對教師體育教學內(nèi)容設計、體育課程時間利用率以及體育理論與體育技能同步教學能力的培養(yǎng)，面向全面推進學校體育學業(yè)水平考試改革的新階段，要聚焦于精準培訓、落實提質(zhì)增效，建設具有現(xiàn)代教育理念和數(shù)字技術(shù)應用能力的體育教師隊伍。具體來說，建立《體育與健康課程意外傷害事故預防手冊》編制委員會，邀請體育健康促進領域?qū)W科帶頭人、一線體育教師、專業(yè)醫(yī)師等參與策略制定，把握不同年齡段學生學校體育鍛煉特點及成長發(fā)育特性，分析各類學校體育活動傷害事故的致因，形成“常見運動損傷的預防和緊急處理教師守則”“輕度運動損傷的學生自我處理”等統(tǒng)一標準，引導教師與學生正確認識和處理運動損傷與運動性疾病，克服盲目性與隨意性［35］，有效減少因安全問題導致的學生體育參與興趣下降問題，推動青少年體育健康促進長期性、自主化發(fā)展。

4.3以實踐為依托，關(guān)注青少年體育健康促進政策反饋的及時性

有力、有度、有效用好政策工具是青少年體育健康促進的不竭動力，要堅持問政于民、問需于民、問計于民，從青少年和學校體育的具體實踐出發(fā)，全方位審視現(xiàn)有政策的內(nèi)容與實踐效果，系統(tǒng)總結(jié)政策反饋與監(jiān)管經(jīng)驗，逐步形成自上而下與自下而上相結(jié)合的政策管理體系，提高青少年體育健康促進政策反饋的及時性。在5G、大數(shù)據(jù)與人工智能等信息技術(shù)推動體育資源共享的時代環(huán)境下，工業(yè)4.0助力形塑了資源高速共享的體育環(huán)境，美國、加拿大、日本3個國家的政策中均展現(xiàn)出信息技術(shù)對滿足青少年多樣化體育鍛煉需要的重要價值，為我國激發(fā)體育數(shù)智化活力，促進青少年體育資源共建共享，加快實現(xiàn)體育教育公平提供了參考范本。（1）要以現(xiàn)代化手段加強對體育健康促進效果的檢測。如，美國開發(fā)了青少年體育健康促進的網(wǎng)絡服務平臺和數(shù)據(jù)庫，該平臺主要提供跨學科的健康解決方案、健康知識普及以及用戶反饋評價等服務，同時配備了強大的搜索功能；日本則利用數(shù)字技術(shù)強化了對各類體育政策和健康指南中關(guān)鍵信息的宣傳，提升了青少年對體育理論的認知水平，實現(xiàn)了對公民身體活動和健康狀況的“可視化管理”，進而根據(jù)收集到的數(shù)據(jù)信息，針對性地解決公眾面臨的主要健康問題；加拿大政府通過財政投入，為教師、學生和體育愛好者建立了免費的網(wǎng)絡體育課程平臺，提供多元化的體育課程。此外，還邀請了相關(guān)領域的專家就如何提高體育健康促進的實踐質(zhì)量和效果提出建議，以確保大眾能夠公平、便捷地獲取體育健康知識。未來我國可以借助大數(shù)據(jù)、云計算、可穿戴設備等數(shù)字技術(shù)，對青少年睡眠質(zhì)量、體育活動情況、體質(zhì)健康水平進行全天候、全方位監(jiān)測，并根據(jù)檢測結(jié)果對青少年體育運動相關(guān)指南和標準進行修訂。（2）要加快學校體育智慧化改革，搭建青少年體質(zhì)健康監(jiān)測平臺。參考美國在個人健康檔案管理的基礎上進行分析、咨詢、指導和干預的全過程個性化健康服務模式，應用大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)我國青少年體質(zhì)健康監(jiān)測結(jié)果，建立青少年體質(zhì)健康檔案。對青少年學校體育活動質(zhì)量、日常體育鍛煉頻率以及個人體質(zhì)健康變化情況進行數(shù)字化分析，及時制定個性化運動處方，并根據(jù)反饋信息進行二次干預，創(chuàng)新“監(jiān)測—干預—反饋—再干預”模式，切實提升青少年體育健康促進效果［36］。

4.4以協(xié)同為手段，豐富青少年體育健康促進政策執(zhí)行的多元性

要實現(xiàn)高質(zhì)量的青少年體育健康促進目標，需要整合分析已有政策的執(zhí)行經(jīng)驗，圍繞新發(fā)展階段對青少年體育健康促進提出的殷切期待，不斷創(chuàng)新政策內(nèi)容，形成執(zhí)行主體多元、目標推行有效的中國特色青少年體育健康促進政策體系。（1）要調(diào)整青少年體育健康促進政策的政府間關(guān)系，高效發(fā)揮青少年體育工作部際聯(lián)席會議制度的突出優(yōu)勢。以國務院辦公廳、教育部、體育總局為牽頭單位，聯(lián)合財政、人力、衛(wèi)生健康委等多部門形成青少年體育健康促進政策改革合力，解決當前政策執(zhí)行存在的核心目標不清晰、育人機制不完善、治理主體權(quán)責失衡、資源供給不足等問題，集中力量辦好人民群眾滿意的青少年體育健康促進事業(yè)。（2）要鼓勵地方政府與有關(guān)部門在堅持黨對青少年體育工作集中領導的前提下，結(jié)合區(qū)域內(nèi)體育活動發(fā)展情況與青少年體質(zhì)健康水平對青少年體育健康促進政策進行創(chuàng)新性變革。倡導將地方特色體育項目等資源科學融入青少年體育健康促進政策內(nèi)容的規(guī)劃中，加快確立一批具有地方風格的創(chuàng)新型青少年體育健康促進樣本工程。（3）要精準定位體育在青少年健康促進中的重要作用，提高家庭、學校、社區(qū)協(xié)同合作能力。以“家校社”為聯(lián)動共同體進行多元主體合作交流，在一定程度上拓寬了我國青少年體育健康促進政策實施主體的選擇范圍，為加強和改進學校體育、衛(wèi)生與健康教育工作，全方位提升學生身心健康水平擘畫了實踐圖景。同時借助數(shù)字化技術(shù)搭建網(wǎng)絡資源共享平臺，保證家庭、學校、社會等多元主體對青少年體育健康促進的理論知識、發(fā)展現(xiàn)狀等相關(guān)資源擁有共建共治共享的權(quán)利。如，可以參考美國、日本等國經(jīng)驗，從國家層面出臺“青少年家庭體育健康指導手冊”，詳細地介紹不同年齡段、不同身體素質(zhì)水平青少年適宜的居家體育活動的內(nèi)容、方式與注意事項，發(fā)揮好家庭在青少年體育健康促進中的主體作用，助力青少年全面、健康成長。（4）要進一步推動青少年體育立法工作深入推進。以《中華人民共和國體育法》為主要依據(jù)，結(jié)合《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國義務教育法》等與青少年發(fā)展密切相關(guān)的法律法規(guī)，制定青少年體育健康促進規(guī)章。如，從《家庭教育促進法》向“家庭體育促進法”引渡，全面發(fā)力織密體育促進青少年身心健康發(fā)展法治保障網(wǎng)，打出青少年體育健康促進“政策+法律”組合拳［37］，為青少年健康成長提供更有力的法律保護。

5結(jié)語

青少年體育健康促進是一項長期性、全面性、系統(tǒng)性工程，指向國家和民族長遠發(fā)展大計。美國、加拿大和日本等國家的成功經(jīng)驗顯示，青少年體育健康促進政策應做到目標明晰、供求適配、及時反饋和多方合作。針對我國現(xiàn)行青少年體育健康促進政策制定與執(zhí)行在銜接性、協(xié)同性、精準性與公平性等方面存在的問題，應在兼顧青少年體育健康促進客觀規(guī)律與我國國情基礎上，“因地制宜、因時制宜”地制定青少年體育健康促進政策，對政策實施痛點精準施策，同時借鑒國外成熟經(jīng)驗設計以“終身體育”為核心的青少年體育健康促進行動準則。逐步形成設計全面、內(nèi)容精準、反饋及時、主體多元的青少年體育健康促進高效策略，進一步提升青少年體育健康促進政策效益，共同營造青少年全面健康成長的良好社會氛圍，為推動我國青少年體育健康促進邁入新征程注入力量。

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收稿日期：2024-04-10

基金項目：吉林省社會科學基金重點項目（編號：2021A28）。

作者簡介：朱覬（1987-），男，云南昭通人，碩士，講師，研究方向為學校體育、運動訓練。

作者單位：1.云南師范大學體育學院，云南昆明650500；2.云南省教育廳運動與青少年健康促進重點實驗室，云南昆明650500；3.云南師范大學教育學部，云南昆明650500。