檔案部門參與政府智慧治理的維度解析與路徑探索

摘 要：新時代檔案部門正向數(shù)據(jù)化、智慧化轉(zhuǎn)型并融入政府智慧化治理新格局。文章通過分析政府智慧治理的發(fā)展現(xiàn)狀以及檔案部門與政府智慧治理的互動情況，歸納總結(jié)了檔案部門參與政府智慧治理的四個維度，即奠定資源基礎(chǔ)、指導(dǎo)數(shù)據(jù)應(yīng)用、融合治理生態(tài)、提升服務(wù)效能，最后圍繞檔案數(shù)據(jù)化建設(shè)、檔案工作融合、協(xié)同共治機(jī)制和數(shù)據(jù)服務(wù)能力四個方面提出了檔案部門參與智慧治理的推進(jìn)路徑。

關(guān)鍵詞：智慧治理；檔案部門；數(shù)據(jù)治理；數(shù)據(jù)管理；政府治理

分類號：G270

Dimensional Analysis and Path Exploration of Archival Departments Participating in Intelligent Governance

Ji Wenxuan， Cao Hang

（ School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444 ）

Abstract： In the new era， the archival departments are transforming to the direction of data and intelligence， and integrating into the new pattern of intelligent governance of the society. By analyzing the development status of smart governance and the interaction between archival departments and government governance， this paper summarizes four dimensions of archival departments’ participation in smart governance， namely， laying resource foundation， guiding data application， integrating governance ecology， and improving service efficiency. Finally， it puts forward the promotion path of the archival departments’ participation in smart governance from four aspects： archival data construction， archival undertaking integration， collaborative governance mechanism and data service capability.

Keywords： Intelligent Governance； Archival Departments； Data Governance； Data Management； Governance by Government

從數(shù)字化到智能化再到智慧化的發(fā)展，是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是政府治理手段、機(jī)制、結(jié)構(gòu)和理念多層面創(chuàng)新的重要體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出，要加快建設(shè)數(shù)字社會、數(shù)字政府，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化、智能化水平。[1]《“十四五”推進(jìn)國家政務(wù)信息化規(guī)劃》提出，到2025年，政務(wù)信息化建設(shè)要總體邁入以數(shù)據(jù)賦能、協(xié)同治理、智慧決策、優(yōu)質(zhì)服務(wù)為主要特征的融慧治理新階段。[2]數(shù)據(jù)是智慧治理的資源基礎(chǔ)和治理單元，可以幫助政府實現(xiàn)全社會的資源互通、數(shù)字化的全面協(xié)同與跨部門的流程再造。檔案部門作為各類數(shù)據(jù)的重要管理者，積極參與政府智慧治理不僅是時代進(jìn)步的必然趨勢，也是自身發(fā)展的內(nèi)在需求。

目前，學(xué)界初步探索了檔案部門參與政府治理的作用機(jī)理[3]、價值意義[4]、參與形式和實現(xiàn)路徑[5]，并推進(jìn)了智慧政府建設(shè)背景下的檔案信息資源建設(shè)、信息服務(wù)和管理工作等方面的研究。但由于技術(shù)水平的瓶頸、觀念認(rèn)知的局限以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的缺失，檔案部門參與政府智慧治理存在一定的滯后性，尚未形成穩(wěn)定的模式，目前更多是以項目參與的形式發(fā)揮作用。實踐的滯后性也制約了前瞻性研究的發(fā)展，故而現(xiàn)有的研究更多從政府智慧治理的局部來探討檔案部門的參與情況，缺乏對智慧治理整體框架的思考，也較少對檔案部門參與政府智慧治理的可行性進(jìn)行系統(tǒng)性研究。在此背景下，本文通過分析檔案部門參與政府智慧治理的實踐現(xiàn)狀，闡釋檔案部門在政府智慧治理中的作用維度，并進(jìn)一步探索檔案部門后續(xù)的推進(jìn)路徑，以期在政府智慧治理的時代大背景下，檔案部門能夠通過自身工作改革和機(jī)制完善促進(jìn)政府智慧治理效能提升，更好發(fā)揮檔案事業(yè)服務(wù)中心大局的功能。

1 檔案部門參與政府智慧治理的實踐概況

政府智慧治理是政府運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)手段使政府、市場和社會得以溝通互動協(xié)作的過程。[6]其“智慧”主要體現(xiàn)在政府內(nèi)部協(xié)調(diào)整合的智慧、外部賦權(quán)與合作創(chuàng)新的智慧，以及使用智能化技術(shù)工具的智慧。具體來說，政府智慧治理強(qiáng)調(diào)在內(nèi)部整合中縱向推動組織層級的扁平協(xié)同，橫向?qū)崿F(xiàn)政務(wù)程序的并聯(lián)整合；在外部賦權(quán)中，強(qiáng)化信息開放以保證公民知情權(quán)，并鼓勵公眾參與政府治理；在技術(shù)使用上，運用強(qiáng)大計算力改變對復(fù)雜客體的粗放認(rèn)知，利用云計算搭建數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)共享平臺，以物聯(lián)網(wǎng)支撐一體化治理，采用虛擬交互技術(shù)為用戶提供定制化服務(wù)等。目前，我國多省份已經(jīng)轉(zhuǎn)變治理思維，相繼發(fā)布了智慧城市建設(shè)規(guī)劃、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)計劃等政策方針為政府智慧治理提供宏觀指導(dǎo)，用城市大腦或大數(shù)據(jù)中心來統(tǒng)籌政務(wù)信息化和智慧城市建設(shè)。在數(shù)據(jù)體系構(gòu)建方面，各地政府正在強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)立行政、民生、地理等資源數(shù)據(jù)庫，并建立集約化政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站和數(shù)據(jù)開放平臺，提供全天候、全覆蓋的公共服務(wù)?？傮w來看，國內(nèi)智慧治理已經(jīng)基本實現(xiàn)城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和政府辦公“一網(wǎng)協(xié)同”，并逐步橫向發(fā)展及縱深推進(jìn)，智慧治理中一站式、響應(yīng)性、透明性的治理理念已初步得到實現(xiàn)。

當(dāng)前，檔案部門已經(jīng)在各個層面參與到政府智慧治理實踐中。在提供政府資源及服務(wù)方面，檔案部門以檔案管理平臺融合政府?dāng)?shù)據(jù)底座，對接政務(wù)服務(wù)管理平臺并提供檔案數(shù)據(jù)查詢和業(yè)務(wù)辦理，如長三角地區(qū)開展民生檔案異地查檔。檔案部門還搭建檔案資源聯(lián)動服務(wù)體系，如珠海檔案館通過智慧政府“一張圖”模式，將3萬條開放檔案數(shù)據(jù)與智慧珠海平臺實時共享。在參與政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔方面，檔案部門接收各業(yè)務(wù)部門的檔案數(shù)據(jù)，多個地區(qū)還頒布了政務(wù)電子文件歸檔實施辦法來規(guī)范檔案部門的數(shù)據(jù)歸檔工作。在指導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)管理工作中，檔案部門發(fā)揮著制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督數(shù)據(jù)管理工作、開發(fā)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、建立數(shù)據(jù)平臺[7]、指導(dǎo)知識開發(fā)的作用，例如NARA要求政府通過元數(shù)據(jù)建設(shè)來優(yōu)化開放數(shù)據(jù)質(zhì)量。在輔助決策方面，檔案部門提供數(shù)據(jù)幫助政府完成預(yù)測分析工作，如在北京冬奧會籌備工作中河北氣象檔案館運用50年降水?dāng)?shù)據(jù)，完成雄安新區(qū)暴雨強(qiáng)度公式編制和暴雨雨型分析報告，為氣象預(yù)報和氣象服務(wù)提供數(shù)據(jù)。從政府視角來看，政府在政策層面明確政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的歸檔工作，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程實時歸檔；在應(yīng)用層面利用“一網(wǎng)通辦”解決檔案智能歸集問題，實現(xiàn)電子材料的“辦結(jié)及歸檔”，并建立檔案專題數(shù)據(jù)倉實現(xiàn)全領(lǐng)域共享利用。

由此可見，檔案部門從各類實踐項目中積極參與政府智慧治理，政府業(yè)務(wù)部門也健全歸檔政策，推進(jìn)檔案工作與業(yè)務(wù)部門銜接，這充分發(fā)揮了檔案部門在資源貯存、數(shù)據(jù)管理和信息服務(wù)等方面的優(yōu)勢。但目前檔案部門自身仍存在一些現(xiàn)實問題，制約了自身發(fā)展和功能發(fā)揮。如檔案部門本身數(shù)據(jù)化發(fā)展不足導(dǎo)致無法提供主要治理資源，而讓步于數(shù)據(jù)管理部門；欠缺整體數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制而無法深度融入政府治理框架；在與其他主體的協(xié)同中缺乏自身定位導(dǎo)致各板塊互動匱乏；對檔案數(shù)據(jù)的應(yīng)用探索不足導(dǎo)致與智慧治理業(yè)務(wù)活動契合不緊密等。

2 檔案部門參與政府智慧治理的維度解析

2.1 檔案數(shù)據(jù)奠定資源基礎(chǔ)

政府智慧治理是數(shù)據(jù)驅(qū)動的治理，數(shù)據(jù)是智慧治理的基本元素，[8]數(shù)據(jù)使得政府治理過程得以量化，幫助政府強(qiáng)化對治理對象、治理流程的控制。檔案數(shù)據(jù)作為治理數(shù)據(jù)的重要組成部分，是政府借以完成其工作的行政工具，也是政府機(jī)構(gòu)賴以建立的基礎(chǔ)。[9]從檔案數(shù)據(jù)的特征來看，它是高質(zhì)量的治理資源。首先，檔案數(shù)據(jù)本質(zhì)上是政府部門業(yè)務(wù)活動的客觀憑證，是按照標(biāo)準(zhǔn)收集加工后得到的系統(tǒng)化、組織化的數(shù)據(jù)。因此，相較于別的數(shù)據(jù)，檔案數(shù)據(jù)具有更高的準(zhǔn)確性和可用性。其次，檔案數(shù)據(jù)還呈現(xiàn)多元化特征，它包括：業(yè)務(wù)系統(tǒng)和物聯(lián)感知系統(tǒng)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，企業(yè)、組織和個人上傳保存的數(shù)據(jù)，組織運行中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，線上線下空間產(chǎn)生的數(shù)據(jù)等。檔案數(shù)據(jù)的多元化意味著其在政府智慧治理中將滿足各類應(yīng)用需求，具有豐富的應(yīng)用前景。最后，檔案數(shù)據(jù)還補充了其他數(shù)據(jù)管理部門所欠缺的部分資源。檔案數(shù)據(jù)包括館藏文件數(shù)據(jù)化后的產(chǎn)物，這類數(shù)據(jù)可以與業(yè)務(wù)系統(tǒng)新數(shù)據(jù)進(jìn)行融合、連接和溯源，重新激活館藏檔案的數(shù)據(jù)價值。如嵊州市建立“個人全生命周期檔案”數(shù)字資源中心，在保證公民個人數(shù)據(jù)來源可溯的映射關(guān)系基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了各類檔案數(shù)據(jù)應(yīng)用場景。[10]檔案數(shù)據(jù)還包括從數(shù)據(jù)管理部門和業(yè)務(wù)部門流轉(zhuǎn)歸檔的數(shù)據(jù)，這類數(shù)據(jù)不會被即時使用但可以作為穩(wěn)定的憑證而存在，保證了政府活動證據(jù)鏈的連續(xù)性和完整性。

在智慧治理中，政府通過建立數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)來集成各類治理資源，對接業(yè)務(wù)系統(tǒng)和物聯(lián)管理系統(tǒng)，建立關(guān)聯(lián)單位的主體聯(lián)盟，并用網(wǎng)絡(luò)共享實現(xiàn)服務(wù)對象的關(guān)系聯(lián)通。檔案數(shù)據(jù)主要以數(shù)據(jù)庫對接和網(wǎng)絡(luò)傳輸方式進(jìn)入數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，如浙江省檔案館后端通過政務(wù)云，聯(lián)通省大數(shù)據(jù)中心所歸集的53萬條檔案數(shù)據(jù)，然后由政府負(fù)責(zé)后續(xù)數(shù)據(jù)的“聚”“管”“通”，政府將檔案數(shù)據(jù)與相關(guān)部門的數(shù)據(jù)資源共同生成治理主題庫，再通過主題庫來整體感知治理對象的狀態(tài)和趨勢，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)建立預(yù)測監(jiān)控、全局分析模型，圍繞治理需求開展精準(zhǔn)施策和科學(xué)指導(dǎo)。政府還構(gòu)建數(shù)據(jù)管理平臺實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的全生命周期管理和各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，建立各應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)資源授權(quán)管理機(jī)制，推動數(shù)據(jù)分級分類開放。

因此，檔案數(shù)據(jù)作為政府治理的資源基礎(chǔ)，歸集傳輸至政府?dāng)?shù)據(jù)管理平臺，成為政府資源系統(tǒng)的組成部分，經(jīng)過后續(xù)的分析挖掘與融合應(yīng)用，最終轉(zhuǎn)化為政府管理和決策的數(shù)據(jù)依據(jù)以及政府開放的信息內(nèi)容。

2.2 檔案思維指導(dǎo)數(shù)據(jù)應(yīng)用

在政府智慧治理中，海量數(shù)據(jù)催生了層級互通、部門共享的整體數(shù)據(jù)應(yīng)用模式，形成了“采集—傳遞—分析—應(yīng)用—反饋”的數(shù)據(jù)應(yīng)用流程。[11]檔案部門的數(shù)據(jù)管理工作契合了政府?dāng)?shù)字化、信息化改革進(jìn)程，可以提供系統(tǒng)管理思維和科學(xué)的建檔方法，通過提供專業(yè)性的數(shù)據(jù)應(yīng)用指導(dǎo)，提升政府各部門辦理業(yè)務(wù)的工作效率，促進(jìn)了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的深度挖掘。

在數(shù)據(jù)采集階段，自動歸檔模式推動了政府業(yè)務(wù)線上辦理的持續(xù)轉(zhuǎn)型，如浙江省檔案館通過“無紙電子化歸檔”倒逼各廳局服務(wù)事項全流程在線辦理。[12]青島檔案館建立智慧審批平臺電子檔案歸檔系統(tǒng)，對全市10個領(lǐng)域、19個數(shù)字化場景、105個高頻審批業(yè)務(wù)事項實現(xiàn)“一鍵整理、一鍵歸檔、一鍵查詢”。[13]針對數(shù)據(jù)采集后的工作，檔案部門還制定一系列數(shù)據(jù)長期保管和規(guī)范封裝的標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)了政府?dāng)?shù)據(jù)管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。在數(shù)據(jù)傳遞環(huán)節(jié)，檔案部門打通政務(wù)系統(tǒng)與各單位數(shù)字檔案系統(tǒng)，使資源在各個系統(tǒng)間流動，如浙江麗水市檔案局建立了檔案協(xié)同管理系統(tǒng)，線上與辦公自動化系統(tǒng)建立歸檔接口，實現(xiàn)市域內(nèi)黨政機(jī)關(guān)電子公文在線歸檔。政府業(yè)務(wù)部門也根據(jù)檔案資源的流轉(zhuǎn)過程規(guī)范數(shù)據(jù)共享機(jī)制，從數(shù)據(jù)生命周期視角對不同時期數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集管理與開放利用。

在數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用環(huán)節(jié)，比起單一零散數(shù)據(jù)，政府更需要能夠反映事物本質(zhì)規(guī)律、具有歸納性和知識性的信息。檔案部門基于政府決策知識需求開展資政服務(wù)，構(gòu)建檔案知識管理系統(tǒng)，將采集來的信息進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化和數(shù)據(jù)融合，篩選部分具有分析價值的數(shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)中挖掘具有邏輯關(guān)聯(lián)且有參考價值的知識單元，再從知識單元中發(fā)現(xiàn)檔案資源背后的關(guān)聯(lián)和規(guī)律，開發(fā)如知識圖譜、知識門戶等知識產(chǎn)品。檔案知識管理系統(tǒng)的建設(shè)為科學(xué)決策提供解決問題的框架，政府部門能以檔案知識管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)構(gòu)建政府決策資源整合系統(tǒng)。在數(shù)據(jù)反饋環(huán)節(jié)，檔案部門作為政府治理數(shù)據(jù)的最終歸宿，在數(shù)據(jù)歸檔環(huán)節(jié)中可以對政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量進(jìn)行審查，通過明確數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化標(biāo)準(zhǔn)、元數(shù)據(jù)封裝格式等數(shù)據(jù)歸檔要求[14]來強(qiáng)化對數(shù)據(jù)的前端控制，指導(dǎo)各部門健全數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

因此，檔案部門可以完善政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用方法，在數(shù)據(jù)應(yīng)用階段提供指導(dǎo)，在數(shù)據(jù)采集中衍生出數(shù)據(jù)歸檔的工作環(huán)節(jié)，發(fā)揮檔案部門核心功能來指導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)的長久保存。檔案部門還應(yīng)建立自己的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，對接業(yè)務(wù)系統(tǒng)將政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔保存，運用知識管理和知識開發(fā)的專業(yè)性優(yōu)勢對數(shù)據(jù)價值進(jìn)行挖掘，完善歸檔標(biāo)準(zhǔn)，控制數(shù)據(jù)質(zhì)量，提升數(shù)據(jù)間的互操作性與協(xié)調(diào)性。由此，檔案部門不再僅是數(shù)據(jù)資源的提供方，還是政府?dāng)?shù)據(jù)的建設(shè)者和管理者，為政府?dāng)?shù)據(jù)管理提供具體的方法與手段。

2.3 組織協(xié)同融合治理生態(tài)

對于政府治理活動來說，多元主體構(gòu)成了治理的生態(tài)圈層并形成相對固定的組織體系。政府智慧治理是以政府為主要治理主體，利用行政力量推動市場力量、社會力量共同參與的治理，它注重多元主體參與線上線下相結(jié)合的“整體智能型”治理架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)形成多元主體共同參與的平臺生態(tài)圈。[15]

在治理生態(tài)中，檔案部門與數(shù)據(jù)管理部門、文件管理部門、政府信息公開主管部門、信息化主管部門等多個部門均為政府信息資源管理的主體。如《長沙市政務(wù)數(shù)據(jù)管理暫行辦法》就規(guī)定了數(shù)據(jù)資源局、市政務(wù)部門、市檔案局等機(jī)構(gòu)均為政務(wù)數(shù)據(jù)管理主體。一方面，業(yè)務(wù)部門、數(shù)據(jù)管理部門和檔案部門在數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中是上下游關(guān)系，即各業(yè)務(wù)部門自行生成的檔案數(shù)據(jù)提交給數(shù)據(jù)管理部門，由數(shù)據(jù)管理部門歸集挖掘和應(yīng)用開放，最后由檔案部門歸檔。另一方面，檔案部門與系統(tǒng)中的這些部門始終保持著資源暢通、協(xié)作共享與業(yè)務(wù)借鑒的關(guān)系，如，上海市檔案館與上海市大數(shù)據(jù)中心建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，將檔案數(shù)據(jù)納入政務(wù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理。與此同時，政府信息資源管理系統(tǒng)作為數(shù)據(jù)生產(chǎn)、管理、利用和服務(wù)的上游，在政府信息規(guī)劃與信息戰(zhàn)略指導(dǎo)下匯集各類數(shù)據(jù)資源，完成政務(wù)數(shù)據(jù)和各類場景化社會數(shù)據(jù)的高度融合，完善基礎(chǔ)信息資源和重要領(lǐng)域信息資源的建設(shè)，在數(shù)據(jù)的識別、歸類、量化、挖掘和關(guān)聯(lián)上發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢。

治理生態(tài)圈層還包括企事業(yè)單位、社會組織、公眾等主體，政府作為引領(lǐng)者和監(jiān)督者，宏觀指導(dǎo)各主體行為并統(tǒng)籌資源，圍繞特定治理場景指導(dǎo)信息資源管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)應(yīng)用與開發(fā)；企業(yè)作為創(chuàng)新科技的提供者，為檔案管理部門等提供技術(shù)指導(dǎo)和運維支持；公眾也通過自主組織和自愿參與加入治理活動中，提供反饋數(shù)據(jù)并進(jìn)行社會監(jiān)督。

因此，檔案部門融合治理生態(tài)主要是以資源協(xié)同和業(yè)務(wù)協(xié)同的方式來進(jìn)行的。資源協(xié)同層面將檔案數(shù)據(jù)以及其他系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與利用，搭建內(nèi)部協(xié)作平臺推動資源共享。業(yè)務(wù)協(xié)同層面對部門之間信息管理職能重合部分進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，明確權(quán)責(zé)劃分和職能分工，并營造數(shù)據(jù)管理各主體之間協(xié)同配合的組織文化。

2.4 檔案應(yīng)用提升服務(wù)效能

中國政府治理的價值取向要求公共行政的普遍性價值與人民需求的現(xiàn)實性價值相結(jié)合。[16]政府智慧治理強(qiáng)調(diào)以人民為中心，科學(xué)對接和匹配群眾需求，從民眾訴求角度來設(shè)計政府工作流程，提高政府治理效能，還強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)與民眾的溝通交流，根據(jù)群眾反饋調(diào)整改革方向。檔案部門的價值取向與智慧治理的宗旨高度契合，面向智慧治理中公眾的多元化需求，檔案部門正積極探索檔案應(yīng)用場景，創(chuàng)新檔案應(yīng)用模式，助推政府服務(wù)效能的提升和治理能力的優(yōu)化。

首先，檔案部門整合各類系統(tǒng)中的信息資源，以政府?dāng)?shù)據(jù)檔案化推進(jìn)政務(wù)服務(wù)、社會治理、區(qū)域發(fā)展、資政決策等各類場景建設(shè)，在各類場景中構(gòu)建專題檔案數(shù)據(jù)庫，完成數(shù)據(jù)的統(tǒng)一整合與集中呈現(xiàn)。政府以檔案數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)構(gòu)建社會治理資源系統(tǒng)，并將各類信息資源封裝以組件化模式向公眾提供綜合信息服務(wù)。如，政府整合居民健康檔案來構(gòu)建城市智慧大健康資源體系，利用跨行業(yè)的信用檔案資源推動社會征信系統(tǒng)的完善等。[17]其次，檔案部門在各類場景中開發(fā)數(shù)據(jù)應(yīng)用模式，提供各類增值式服務(wù)，以不同數(shù)據(jù)應(yīng)用模式豐富公共服務(wù)供給內(nèi)容，為政府公共信息系統(tǒng)提供多層級信息資源，實現(xiàn)在一個系統(tǒng)中多維度、多場景的數(shù)據(jù)供給。如，威海市“一人一檔”項目歸集了政務(wù)領(lǐng)域交換平臺、電子證照系統(tǒng)等數(shù)據(jù)資源，提供了小額貸款、公證服務(wù)跨域通辦、一碼通、工資條發(fā)放等應(yīng)用場景下的檔案數(shù)據(jù)。最后，檔案部門參與政府的數(shù)據(jù)開放，運用開放數(shù)據(jù)工具如Web API等在公共訪問平臺提供有價值的數(shù)據(jù)集，供用戶進(jìn)行數(shù)據(jù)檢索和數(shù)據(jù)開發(fā)。另外，政府智慧治理的服務(wù)強(qiáng)調(diào)“主體—客體”的服務(wù)反饋，檔案部門通過網(wǎng)絡(luò)平臺痕跡的檔案化生成用戶需求數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)和反饋數(shù)據(jù)，增強(qiáng)政府對服務(wù)需求和服務(wù)質(zhì)量的感知，加強(qiáng)服務(wù)結(jié)果的跟蹤反饋，針對公眾高度關(guān)注、高頻檢索的檔案數(shù)據(jù)由政府平臺優(yōu)先整合開發(fā)并設(shè)置匹配服務(wù)等。因此，檔案資源的應(yīng)用有利于政府打造多領(lǐng)域、多維度的資源體系，滿足公眾多元化需求，檔案數(shù)據(jù)的不同應(yīng)用模式也拓展了政府的服務(wù)方式，推動打造更加開放透明、為民服務(wù)的政府。

3 檔案部門參與政府智慧治理的推進(jìn)路徑

3.1 推動檔案數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，提升數(shù)據(jù)管理能力

數(shù)據(jù)是信息社會資源的主要存現(xiàn)方式[18]，掌握數(shù)據(jù)意味著掌握重要的生產(chǎn)要素，因此檔案部門應(yīng)拓展數(shù)據(jù)來源渠道，提高數(shù)據(jù)供給能力，不斷提升在政府治理資源建設(shè)中的地位。目前，各檔案部門正在穩(wěn)步推行“存量數(shù)字化”和“增量電子化”， 從2022年館藏檔案數(shù)字化成果已達(dá)28069TB的結(jié)果來看[19]，數(shù)字化建設(shè)已得到初步發(fā)展。但各檔案部門數(shù)據(jù)化建設(shè)力量還比較薄弱，檔案資源的數(shù)據(jù)化加工受到很大限制，主要原因是檔案部門對智能技術(shù)應(yīng)用不足，更深層次體現(xiàn)出的是檔案數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的欠缺與檔案管理技術(shù)滯后的現(xiàn)實困境。因此，應(yīng)將數(shù)據(jù)化建設(shè)納入檔案信息化規(guī)劃中，明確數(shù)據(jù)化建設(shè)目標(biāo)和實現(xiàn)過程，對檔案數(shù)據(jù)化的建設(shè)需求和現(xiàn)有條件進(jìn)行調(diào)研分析，統(tǒng)籌推進(jìn)各檔案部門的數(shù)據(jù)化建設(shè)工作。配套相關(guān)資金投入和復(fù)合型人才來解決智能技術(shù)的引入問題，推動檔案部門文字識別、自動著錄、信息抽取等技術(shù)的綜合應(yīng)用。同時結(jié)合我國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)律制定短期和長遠(yuǎn)規(guī)劃，由點帶面逐步實現(xiàn)全面數(shù)據(jù)化，推進(jìn)重點檔案數(shù)據(jù)化項目的率先開展，從具體項目中吸納實踐經(jīng)驗并汲取發(fā)展動力。

檔案部門還須對“增量電子化”產(chǎn)生的數(shù)據(jù)和政府歸檔數(shù)據(jù)妥善保存和管理。數(shù)據(jù)管理的主要目標(biāo)是讓數(shù)據(jù)呈現(xiàn)高質(zhì)量狀態(tài)，這就要求檔案部門強(qiáng)化檔案數(shù)據(jù)管理意識，重視數(shù)據(jù)運作和規(guī)范管理。在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)，針對增量電子化產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，明確其收集內(nèi)容、對象和標(biāo)準(zhǔn)，在檔案信息系統(tǒng)中設(shè)置自動捕獲和抓取數(shù)據(jù)的模塊。針對政府歸檔數(shù)據(jù)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)的歸集整合，構(gòu)建較為完善的資源體系，利用元數(shù)據(jù)技術(shù)對檔案數(shù)據(jù)的格式、標(biāo)準(zhǔn)、類型等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，從而解決政府?dāng)?shù)據(jù)同源異構(gòu)的情況。在數(shù)據(jù)加工環(huán)節(jié)，通過oCR/VCR、分詞處理、預(yù)設(shè)詞庫等形成數(shù)據(jù)集，對數(shù)據(jù)進(jìn)行比對、查重、清洗和糾錯，及時補錄有問題的數(shù)據(jù)。還應(yīng)完善檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，將“四性”檢測嵌入檔案管理系統(tǒng)，利用數(shù)據(jù)審查技術(shù)對檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行識別和檢測。在數(shù)據(jù)存儲方面，加強(qiáng)硬件設(shè)備和應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)，構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)全生命周期安全防護(hù)體系，運用各項安全保障技術(shù)，例如統(tǒng)一身份認(rèn)證、時間戳技術(shù)、數(shù)字簽名、多重數(shù)據(jù)備份等確保檔案數(shù)據(jù)的安全性。目前江西檔案館已運用數(shù)據(jù)采集、OCR處理、預(yù)設(shè)詞庫和標(biāo)簽元數(shù)據(jù)賦值等方式將館藏檔案數(shù)據(jù)化，經(jīng)過數(shù)據(jù)處理流程建立標(biāo)準(zhǔn)、精確的數(shù)據(jù)集，該實踐為檔案部門的數(shù)據(jù)管理工作提供很好的借鑒作用。檔案部門應(yīng)在自身檔案信息系統(tǒng)建設(shè)基礎(chǔ)上拓展數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用模塊，不斷推動數(shù)據(jù)的規(guī)范化管理，加強(qiáng)數(shù)據(jù)技術(shù)的引入和學(xué)習(xí)，推動檔案管理智慧化。

3.2 加強(qiáng)檔案工作融合，完善數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)機(jī)制

為進(jìn)一步提高檔案部門在政府智慧治理中的參與度，還需要加強(qiáng)檔案工作與業(yè)務(wù)活動的融合，以檔案工作的數(shù)據(jù)管理理念引領(lǐng)政府治理活動的多維建構(gòu)。

首先，檔案部門應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對業(yè)務(wù)部門歸檔工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，以數(shù)據(jù)歸檔工作融入政府?dāng)?shù)據(jù)治理，將文檔管理及數(shù)據(jù)管理的理念和方法嵌入政府日常事務(wù)管理工作之中。根據(jù)政府智慧治理對信息內(nèi)容和數(shù)據(jù)的需求強(qiáng)化政府部門的數(shù)據(jù)歸檔行為，探索業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)歸檔和檔案數(shù)據(jù)全流程管理模式，實現(xiàn)部門間檔案管理工作的有機(jī)銜接。同時檔案部門應(yīng)重點關(guān)注政府業(yè)務(wù)活動的線上歸檔，配套開發(fā)相關(guān)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，搭建數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)來對接前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)，完成業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)的捕獲、組織、封裝和移交。如，目前浙江檔案館已實現(xiàn)與住建廳、民政廳、人社廳等12個自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)部門的對接和11個設(shè)區(qū)市互聯(lián)互通，利用館室一體化歸檔移交系統(tǒng)開展檔案接收。檔案部門還可以提前介入業(yè)務(wù)系統(tǒng)和政務(wù)信息系統(tǒng)的設(shè)計，根據(jù)業(yè)務(wù)場景完善歸檔機(jī)制，強(qiáng)化業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)歸檔功能，確定檔案數(shù)據(jù)的歸檔范圍、方式和節(jié)點等，圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

其次，檔案部門應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源分析，積極構(gòu)建數(shù)據(jù)資源分析體系，實現(xiàn)檔案資源匯集、數(shù)據(jù)知識挖掘和數(shù)據(jù)全景呈現(xiàn)，輔助業(yè)務(wù)部門進(jìn)行事前預(yù)測和精準(zhǔn)研判。

再次，在政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)節(jié)中，數(shù)據(jù)傳遞流轉(zhuǎn)涉及多個主體，貫穿多個系統(tǒng)，因此具有更為復(fù)雜的機(jī)制。檔案部門應(yīng)著重關(guān)注政府的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程，完善數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的渠道、方法和技術(shù)手段。從《長沙市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》來看，數(shù)據(jù)在生成后由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)管理和存儲，然后向市政務(wù)資源管理平臺歸集，再由市數(shù)據(jù)資源局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌整合，最后由市檔案局負(fù)責(zé)歸檔工作。因此，各部門所要承擔(dān)的職責(zé)是：業(yè)務(wù)部門梳理本部門的數(shù)據(jù)資源清單和目錄，數(shù)據(jù)管理部門整合統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源并加以分析利用，推進(jìn)數(shù)據(jù)開放及共享，檔案部門制定全面完整的數(shù)據(jù)流程化管理規(guī)范，厘清業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和檔案數(shù)據(jù)的關(guān)系，對哪種類型數(shù)據(jù)可以歸檔作出明確界定。在這個過程中，部分業(yè)務(wù)單位可能存在數(shù)據(jù)上傳和歸檔工作滯后的問題，數(shù)據(jù)管理部門和檔案部門應(yīng)確定數(shù)據(jù)傳輸?shù)母鱾€節(jié)點或設(shè)置數(shù)據(jù)動態(tài)采集功能，積極打通行政審批業(yè)務(wù)平臺、政府?dāng)?shù)據(jù)管理平臺和檔案歸檔系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口，實時掌握數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀節(jié)點和立檔單位總體的歸檔情況，搭建信息交換平臺，有效解決數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中的信息不匹配問題。針對各個業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)不兼容的問題，數(shù)據(jù)管理部門和檔案部門還須建立更具兼容性的數(shù)據(jù)庫，收集異構(gòu)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，完善數(shù)據(jù)集約化渠道，利用集群技術(shù)、分布式技術(shù)完成數(shù)據(jù)的調(diào)度分配。

最后，檔案部門還應(yīng)充分發(fā)揮后端的數(shù)據(jù)評估作用，對采集到的政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量等情況進(jìn)行評估，了解數(shù)據(jù)質(zhì)量背后所反映的各機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展和信息管理的水平，對立檔單位檔案工作薄弱點進(jìn)行反饋分析和閉環(huán)跟蹤整改，由此實現(xiàn)檔案部門的前端控制、全程管理和后端反饋的整體性功能。

3.3 明確檔案部門職責(zé)，深化協(xié)同共治機(jī)制

政府智慧治理主要是由各地數(shù)據(jù)管理部門牽頭，其他部門輔助來完成數(shù)據(jù)資源整合共享與開發(fā)利用，而大多數(shù)省份的檔案部門在政府智慧治理中還有所缺位，只有部分省份明確規(guī)定了檔案部門參與政務(wù)數(shù)據(jù)及公共數(shù)據(jù)歸檔工作，究其原因不僅有數(shù)據(jù)管理部門歸檔意識和協(xié)同意愿方面的問題，還有檔案部門職能定位不清的問題?；谶@種情況，各級政府應(yīng)完善頂層設(shè)計，建章立制，規(guī)范檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)資源建設(shè)的相關(guān)政策制度，厘清政府智慧治理中數(shù)據(jù)權(quán)屬、主體責(zé)任邊界和多元主體協(xié)同機(jī)制等問題，細(xì)化檔案部門的功能職責(zé)。檔案部門自身也需要主動融入政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系，明確檔案部門與其他政府信息資源相關(guān)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和功能配置，探尋在資源存貯、數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)供給方面的契合點，積極對接數(shù)據(jù)管理部門，促進(jìn)檔案管理和數(shù)據(jù)管理的相互滲透。同時檔案部門應(yīng)把握數(shù)據(jù)流向和管理規(guī)則，做好數(shù)據(jù)接收、質(zhì)量檢查、數(shù)據(jù)分類等相關(guān)工作，完善自身數(shù)據(jù)管理功能，主動推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)的高階應(yīng)用，為數(shù)據(jù)挖掘、知識開發(fā)等工作創(chuàng)造條件。

檔案部門還應(yīng)深化與各方的協(xié)同共治，集合多主體智慧，強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動。一方面，檔案與數(shù)據(jù)管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在整體協(xié)同目標(biāo)上設(shè)置各自的發(fā)展目標(biāo)，完善檔案部門同數(shù)據(jù)管理部門的協(xié)作機(jī)制，確定數(shù)據(jù)共享的內(nèi)容、平臺和方式等，在部門行動、信息共享方面達(dá)成統(tǒng)一共識，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)共享規(guī)范和數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)范，進(jìn)一步優(yōu)化資源體系內(nèi)的組織關(guān)系，深化部門之間的合作關(guān)系，形成部門間穩(wěn)定的良性互動，定期交流數(shù)據(jù)管理與共享情況，推動數(shù)據(jù)管理工作經(jīng)驗的分享。另一方面，檔案部門還應(yīng)加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門、企業(yè)單位的協(xié)同共治，面對業(yè)務(wù)部門，積極響應(yīng)業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)治理需求，指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)歸檔工作，把握業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)建設(shè)和發(fā)展情況，加強(qiáng)工作交流與監(jiān)督；面向企業(yè)單位，要借助企業(yè)先進(jìn)的數(shù)據(jù)信息技術(shù)來完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)庫搭建、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)等，提升檔案數(shù)據(jù)管理和資源利用的水平，如，漢王科技與紹興市檔案館搭建基于多模態(tài)AI能力引擎構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)治理平臺，運用彈性關(guān)聯(lián)技術(shù)開展民生檔案知識網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，有效實現(xiàn)了下游數(shù)據(jù)的智慧化利用。檔案部門應(yīng)與企業(yè)單位開展聯(lián)合項目，共同解決數(shù)據(jù)資源共享利用中的技術(shù)問題。

3.4 拓展數(shù)據(jù)服務(wù)場景，增強(qiáng)治理雙向互動

檔案部門應(yīng)聚焦社會治理中的各項問題，除了民生輿情、社會保障、城市建設(shè)等方向，還要重視對基層數(shù)據(jù)、零散數(shù)據(jù)、邊緣數(shù)據(jù)和綜合數(shù)據(jù)的收集，貫徹大檔案觀，將具有檔案屬性的數(shù)據(jù)都納入收集范圍。[20]這就需要檔案部門全方位擴(kuò)大信息收集來源，增強(qiáng)檔案接收和存儲能力，確保反映社會治理現(xiàn)狀的各類數(shù)據(jù)被準(zhǔn)確甄別且妥善保管。同時檔案部門應(yīng)拓展數(shù)據(jù)服務(wù)場景，通過多場景數(shù)據(jù)要素的應(yīng)用促進(jìn)智慧治理提速增效。一方面，通過數(shù)據(jù)歸檔推動業(yè)務(wù)活動流程再造，協(xié)助政府部門進(jìn)行精簡化服務(wù)，提升政府惠民服務(wù)的高效性和便捷性，如，為企業(yè)單位的各類審批業(yè)務(wù)辦理提供便利，促進(jìn)營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化；還應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”案例的全面普及和一站式服務(wù)平臺的建設(shè)，以簡化辦事流程、提升服務(wù)效能為目標(biāo)融入數(shù)字政府建設(shè)。另一方面，檔案部門應(yīng)以應(yīng)用場景為牽引，協(xié)助業(yè)務(wù)部門發(fā)現(xiàn)自身數(shù)據(jù)價值，將檔案資源轉(zhuǎn)化成為有價值、可控制、可分析的數(shù)據(jù)，賦能政府動態(tài)管理和靈活響應(yīng)，不斷提升政府部門的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。這就需要檔案部門不斷拓展和挖掘檔案數(shù)據(jù)服務(wù)的應(yīng)用場景，找準(zhǔn)公眾需求，將政府治理層面和公眾最關(guān)心的社會問題進(jìn)行耦合。如，上海部分地區(qū)對社區(qū)養(yǎng)老情況進(jìn)行監(jiān)測，將社區(qū)老人的健康檔案、醫(yī)療檔案、保險檔案、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心工作檔案等多源數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、大數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)可視化展示，政府部門根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)果能夠準(zhǔn)確把握養(yǎng)老現(xiàn)狀，監(jiān)測本地老人狀態(tài)，分析開展科學(xué)決策并統(tǒng)籌本地養(yǎng)老資源，使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)更加高效便捷。

傳統(tǒng)自上而下的政府服務(wù)容易出現(xiàn)公眾需求識別錯誤、供需失衡的問題，因此檔案部門應(yīng)協(xié)助政府完成對公眾需求的精準(zhǔn)識別并保障公眾需求的暢通表達(dá)，增強(qiáng)政府治理的雙向互動性，確保公眾的獲得感。檔案部門可以借助公眾行為痕跡來理解公眾需求，如，公眾在檔案信息平臺、政府開放網(wǎng)站的瀏覽數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)發(fā)言、檢索行為等，可以用這些數(shù)據(jù)中的隱含信息來分析公眾的行為、偏好、態(tài)度、情感等，深層次了解公眾對社會問題和政府開放數(shù)據(jù)的關(guān)注度，并以此作為依據(jù)為后續(xù)政府治理和數(shù)據(jù)開放提供方向。另外，檔案部門應(yīng)豐富雙向溝通渠道，強(qiáng)化公眾自下而上地表達(dá)和反饋，增加公眾參與的技術(shù)賦權(quán)，設(shè)置網(wǎng)站、微信公眾號、移動端APP等多元渠道，引導(dǎo)公眾對檔案服務(wù)能力和政府治理效能做出評估，如在智慧治理線上平臺設(shè)置用戶互動功能，在業(yè)務(wù)完成后對數(shù)據(jù)質(zhì)量和有效性等指標(biāo)作出評價，或者在數(shù)據(jù)開放平臺設(shè)置用戶評論及反饋專區(qū)等。

4 結(jié) 語

本文初步分析了目前檔案部門與政府智慧治理的現(xiàn)實互動情況，分別從檔案數(shù)據(jù)奠定資源基礎(chǔ)、檔案思維指導(dǎo)數(shù)據(jù)應(yīng)用、組織協(xié)同融合治理生態(tài)、檔案應(yīng)用提升服務(wù)效能四個角度梳理了檔案部門的主要工作內(nèi)容，并基于現(xiàn)實情況提出四個方面的路徑，啟發(fā)檔案部門進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢并深度參與政府智慧治理。隨著政府智慧治理不斷深化，檔案部門應(yīng)持續(xù)推進(jìn)自身的智慧化建設(shè)，積極探索推動政府整體智治的優(yōu)化路徑，如，從技術(shù)邏輯探討系統(tǒng)整合和智慧平臺建設(shè)的方法，從制度邏輯探討各主體關(guān)系制度化建構(gòu)等。[21]檔案部門轉(zhuǎn)型之路仍任重道遠(yuǎn)，須在發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時積極擁抱新技術(shù)革命，以更加開放、包容的姿態(tài)積極求變，從而推動檔案部門在國家現(xiàn)代化治理體系中發(fā)揮更大的作用。

*本文系上海大學(xué)科研培育基金“社會力量參與檔案資源建設(shè)模式研究”階段性研究成果。

作者貢獻(xiàn)說明

吉雯璇：確定選題及框架，論文撰寫及修改；曹航：參與框架設(shè)計，論文修改與定稿。

注釋與參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：馮婧愷 張 帆）