中國生態(tài)農(nóng)業(yè)立法探究

摘 要：近年來，中國生態(tài)農(nóng)業(yè)取得了長足發(fā)展。全國各地陸續(xù)出臺有利于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策制度，實(shí)踐中也獲得了一定成效。基于立法現(xiàn)狀分析，中國生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度還存在缺乏專門立法、可執(zhí)行性較弱、處罰規(guī)定寬泛等不足。對此，需要通過完善現(xiàn)有法律規(guī)定、提升可執(zhí)行性、明確處罰標(biāo)準(zhǔn)等方式破解現(xiàn)有難題，從而完善當(dāng)前生態(tài)農(nóng)業(yè)法律體系，為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的法律保障。

關(guān)鍵詞：生態(tài)農(nóng)業(yè)；法律體系；可持續(xù)發(fā)展

黨的十八大以來，中國堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。各地逐漸意識到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的高污染、高消耗特性有悖于綠色發(fā)展理念，也不利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，農(nóng)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。只有實(shí)事求是下功夫搞好生態(tài)農(nóng)業(yè)，才有優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展機(jī)會。然而，改革過程中出現(xiàn)了執(zhí)行困難、立法不完善、配套制度不健全等難題，需要從法律角度追本溯源。

一、生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國在生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度建設(shè)方面取得了一定成就，無論是國家根本大法《憲法》，還是農(nóng)業(yè)生態(tài)領(lǐng)域的基本法《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》與污染防治類法律乃至地方條例，都有關(guān)于保障農(nóng)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型的相關(guān)條款。這些法律文件涵蓋了發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境的理念和立法目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)制度，初步構(gòu)建了生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律體系，在實(shí)踐中對于農(nóng)村生態(tài)保護(hù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

《憲法》是中國的根本大法，也是指導(dǎo)立法者制定其他基本法律的母法。2018年修憲過程中首次將“生態(tài)文明”寫入其中，體現(xiàn)了國家重視生態(tài)保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的決心?！稇椃ā返诰艞l第二款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！蓖瑫r(shí)，第二十六條第一款規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！币陨蠗l款彰顯了生態(tài)保護(hù)發(fā)展的決心，對于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展起到引領(lǐng)性作用。

目前中國尚未制定專門的生態(tài)農(nóng)業(yè)法，國內(nèi)的生態(tài)農(nóng)業(yè)主要通過農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)控。作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，《農(nóng)業(yè)法》和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》都在一定程度上制定了生態(tài)農(nóng)業(yè)的調(diào)整部分。其中，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)以及農(nóng)民權(quán)益保障等內(nèi)容為核心的《農(nóng)業(yè)法》主要從原則層面調(diào)節(jié)生態(tài)農(nóng)業(yè)。例如，第三條第一款規(guī)定：“國家把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的首位?！钡诹鶙l規(guī)定了科教興農(nóng)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方針，在加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。而以推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展為目標(biāo)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》則以專章形式規(guī)定了農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展保護(hù)新內(nèi)容，涉及農(nóng)業(yè)面源污染控制和農(nóng)業(yè)投入品管控等農(nóng)業(yè)生態(tài)重點(diǎn)問題。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中有許多內(nèi)容都體現(xiàn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展觀念。例如，第三十條內(nèi)容涉及合理開發(fā)自然資源、保護(hù)生態(tài)安全和生物多樣性，以及制定實(shí)施有關(guān)生態(tài)恢復(fù)方案。第三十三條第一款規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破壞、水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象，推廣植物病蟲害的綜合防治?！币陨蠗l款是從保護(hù)的角度來規(guī)制生態(tài)農(nóng)業(yè)。而從防治的角度看，我國的污染防治法律主要由大氣、土壤、固體廢物和水四個維度來調(diào)控農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展，從上到下有效控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的各類污染排放?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)采用有效的回收環(huán)保手段來處理生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的秸稈、廢棄農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)廢物?！薄锻寥牢廴痉乐畏ā返诙艞l列舉了6種環(huán)保措施，規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)活動中應(yīng)當(dāng)采取低污染、有利于土壤降解廢物和恢復(fù)土地肥力的綠色生態(tài)生產(chǎn)手段?！洞髿馕廴痉乐畏ā窂目諝馕廴镜慕嵌?，以專門條款對生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的大氣污染物排放進(jìn)行規(guī)制，地方各級政府承擔(dān)監(jiān)督本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動控制污染物排放的責(zé)任，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者要履行合理施肥減少揮發(fā)性有機(jī)物污染大氣的義務(wù)?！端廴痉乐畏ā分谐醪街贫宿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)注意水體污染的大致要求，第五十三條規(guī)定：“制定化肥、農(nóng)藥等產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和使用標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)水環(huán)境保護(hù)要求?！笨傮w來看，我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法律條款主要集中在上述法律當(dāng)中，這些條款多為宏觀性規(guī)定，初步構(gòu)成了生態(tài)農(nóng)業(yè)法律體系。

二、生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度的不足之處

（一）生態(tài)農(nóng)業(yè)缺少專門立法，法條散見各法律法規(guī)中

目前，中國并未制定專門的生態(tài)農(nóng)業(yè)法，涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律條款散見在農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的多部法律當(dāng)中，這些法律共同承擔(dān)了推動生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的責(zé)任。由于這些法律并不是以生態(tài)農(nóng)業(yè)作為核心對象制定的，因此在立法理念上并不能完全契合于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展理念?；诹⒎ɡ砟钌系牟町悾r(nóng)業(yè)類法律在制定農(nóng)業(yè)制度時(shí)往往缺乏必要的生態(tài)保護(hù)內(nèi)容，而《環(huán)境法》《土壤污染防治法》等環(huán)境保護(hù)法律體系中又是以城市環(huán)境保護(hù)為主，農(nóng)村視角缺失，生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以得到保護(hù)。具體而言，宏觀層面上生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法理念有缺失?！掇r(nóng)業(yè)法》中雖然有專章規(guī)定農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)，但總則部分沒有關(guān)于環(huán)境保護(hù)原則的直接規(guī)定，僅有第六條寥寥幾筆規(guī)定了可持續(xù)發(fā)展方針，不能完整體現(xiàn)生態(tài)文明理念。同樣的問題也出現(xiàn)在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，其總則部分甚至沒有規(guī)定環(huán)境保護(hù)原則。而從微觀層面分析，針對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容規(guī)定存在不足。相關(guān)法律重視防止城市污染，而忽視農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)?！董h(huán)境保護(hù)法》中只有少量條款涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，甚至監(jiān)督管理整個章節(jié)沒有針對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的專門規(guī)定。法律層面的缺失更容易助長破壞農(nóng)村環(huán)境的不良風(fēng)氣，不利于生態(tài)農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）生態(tài)農(nóng)業(yè)法律可執(zhí)行性較弱

當(dāng)前，我國涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)以宏觀層面為主，可操作性較弱。生態(tài)農(nóng)業(yè)法律的立法理念包含農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，而目前生態(tài)農(nóng)業(yè)法律條款又是規(guī)定在廣大農(nóng)業(yè)、環(huán)境法律當(dāng)中。對于這些法律而言，生態(tài)農(nóng)業(yè)是交叉學(xué)科，因此在制定時(shí)往往留有余地，以便其他法律相互配合，長久以來就造成生態(tài)農(nóng)業(yè)條款偏向總體性規(guī)定，可執(zhí)行性弱。國家制定法律，就是要使其在社會生活中得到遵守和執(zhí)行，否則法律將變成一紙空文，失去應(yīng)有的效力和權(quán)威。當(dāng)前，生態(tài)農(nóng)業(yè)法律存在執(zhí)行困難的問題，法律文件中白紙黑字規(guī)定的制度在實(shí)踐中卻無法得以實(shí)施。究其原因在于內(nèi)容抽象而忽略具體的執(zhí)行手段，其中以獎勵制度最為明顯。在《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中都有通過法條的形式明確獎勵對于環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興有突出貢獻(xiàn)的自然人和單位。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第十一條規(guī)定：“對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵?！薄掇r(nóng)業(yè)法》第八條第二款規(guī)定：“國家對發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有顯著成績的單位和個人，給予獎勵。”《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第十一條第二款規(guī)定：“對在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作中做出顯著成績的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵?！钡@些獎勵措施都是在總則部分簡單規(guī)定，其實(shí)用性不大，如何激勵以及激勵對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，具體執(zhí)行過程中困難較多。

（三）生態(tài)農(nóng)業(yè)處罰規(guī)定寬泛

當(dāng)前，我國污染防治類法律對于污染農(nóng)業(yè)環(huán)境、破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為都或多或少地規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施，適當(dāng)?shù)奶幜P力度能夠有效避免大型企業(yè)“邊排污邊交罰款”的不良行為，有利于引導(dǎo)人民群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。但是這些處罰條款中往往沒有明確規(guī)定適用標(biāo)準(zhǔn)，這會提升處罰適用的任意性，不利于保護(hù)生態(tài)農(nóng)業(yè)。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零二條規(guī)定：“在永久基本農(nóng)田集中區(qū)域和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，建設(shè)工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物集中貯存、利用、處置的設(shè)施、場所和生活垃圾填埋場的，處十萬元以上一百萬元以下的罰款，經(jīng)濟(jì)處罰標(biāo)的區(qū)間高達(dá)十倍?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返谝话僖皇艞l規(guī)定：“在人口集中地區(qū)對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農(nóng)藥，或者露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，并可以處五百元以上二千元以下的罰款。”根據(jù)上述分析不難看出，行政處罰金額有較大的自由裁量區(qū)間，這會加深執(zhí)法處罰的任意性而影響公正性，使得行政處罰難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度的優(yōu)化對策

（一）完善生態(tài)農(nóng)業(yè)法律現(xiàn)有規(guī)定

立法是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前在缺少專門生態(tài)農(nóng)業(yè)法律的情形下，可立足于現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)法律規(guī)范，并通過進(jìn)一步修訂促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，為將來制定專門的生態(tài)農(nóng)業(yè)法提供條件。第一步，應(yīng)當(dāng)完善補(bǔ)充立法理念。將鄉(xiāng)村振興目標(biāo)和生態(tài)文明理念以原則的形式寫入生態(tài)農(nóng)業(yè)法律。例如，《農(nóng)業(yè)法》第一條應(yīng)將目標(biāo)更新成實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。同時(shí)，參考《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》總則部分，以法條形式把“人與自然和諧相處”“生態(tài)文明”和“兩山理論”規(guī)定在第一章當(dāng)中，以彰顯《農(nóng)業(yè)法》發(fā)展綠色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展的立法理念。同理可知，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》也可在總則部分加入環(huán)境保護(hù)原則。第二步，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容規(guī)定。相對于集中化的城市而言，農(nóng)村地廣人稀、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，難以直接套用城市的監(jiān)督管理規(guī)定。在鄉(xiāng)村振興大背景下，《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)更加重視農(nóng)村生態(tài)保護(hù)，對于農(nóng)村盜砂、填埋建筑垃圾破壞耕地等惡性事件，可以借鑒“垃圾分類督導(dǎo)員”的形式設(shè)立相應(yīng)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)督導(dǎo)員，采取不定期巡查的形式監(jiān)督管理農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。具體而言，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》第二章監(jiān)督管理章節(jié)中以條款的形式規(guī)定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)督導(dǎo)員制度，同時(shí)針對違反上述制度的不法行為在第六章法律責(zé)任中規(guī)定多種幅度的處罰措施，發(fā)揮法律的指導(dǎo)性作用。要加快彌補(bǔ)立法空白，為生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展提供法治支撐。

（二）提升生態(tài)農(nóng)業(yè)法律可執(zhí)行性

面對生態(tài)農(nóng)業(yè)法律執(zhí)行難問題，應(yīng)細(xì)化相應(yīng)規(guī)定，賦予抽象的法律條款可操作性。針對獎勵措施模糊問題，一方面，應(yīng)明確獎勵對象，即界定何種情況可視為做出“顯著成績”。例如，舉報(bào)破壞環(huán)境違法行為，可根據(jù)舉報(bào)線索的價(jià)值以及違法事實(shí)查證結(jié)果將其分為一般價(jià)值、較大價(jià)值和重大價(jià)值，對于提供重大價(jià)值的線索挽回?fù)p失的舉報(bào)者，應(yīng)認(rèn)定其滿足取得“顯著成績”的標(biāo)準(zhǔn)，給予適當(dāng)獎勵。因此，《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)對第十一條進(jìn)行補(bǔ)充，將“顯著成績”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定在法律中，以發(fā)揮法律的激勵作用。另一方面，也應(yīng)規(guī)定具體的獎勵標(biāo)準(zhǔn)和方式?？紤]到各地經(jīng)濟(jì)財(cái)政水平差異，可將獎勵金額設(shè)置為1萬元到10萬元多個檔次，明確統(tǒng)一的獎勵額度并通過法條的形式規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》中。關(guān)于獎勵方式，除了規(guī)定金錢獎勵，還可以采取公開表彰，樹立典范、宣傳事跡，增強(qiáng)法律主體的榮譽(yù)感，鼓勵其主動遵守和適用法律。同時(shí)，對于單位主體，還可根據(jù)因其提供的線索而避免的環(huán)境損失，獎勵相應(yīng)的碳排放額度，采取多種獎勵措施激發(fā)主體守法意識?！掇r(nóng)業(yè)法》和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也應(yīng)按照上述思路補(bǔ)充相應(yīng)的獎勵條款，使生態(tài)農(nóng)業(yè)法律中的獎勵規(guī)定“活起來”，發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）明確生態(tài)農(nóng)業(yè)法律處罰規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)

針對生態(tài)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)處罰標(biāo)準(zhǔn)問題，應(yīng)結(jié)合具體情況制定相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。首先，針對個人和單位制定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)。對個人處罰較重會給群眾造成不必要的負(fù)擔(dān)，而對企業(yè)處罰較輕則難以打消其“破財(cái)消災(zāi)”的錯誤思想。和個人相比，單位污染農(nóng)業(yè)生態(tài)的破壞力往往要大很多，因此在處罰標(biāo)準(zhǔn)上也要明確區(qū)分。其次，明確處罰區(qū)間適用標(biāo)準(zhǔn)。例如，對于《土壤污染防治法》第八十七條規(guī)定，可明確列出其情節(jié)嚴(yán)重的農(nóng)村土壤污染具體行為及污染程度，以便更好地懲治嚴(yán)重污染行為，做到處罰得當(dāng)。最后，細(xì)化同一區(qū)間內(nèi)處罰幅度適用標(biāo)準(zhǔn)。例如，針對首次違法、多次違法的情況設(shè)立不同的處罰幅度，對前者在罰金幅度中間偏下處罰而對后者在中間偏上處罰，以示區(qū)分，從而最大限度發(fā)揮法律的引導(dǎo)作用。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]