程世東：影響城市交通的關(guān)鍵，是汽車使用而非汽車擁有

今年5月，海南省對小客車保有量調(diào)控管理措施進行優(yōu)化調(diào)整，購買普通小客車申請通過后可直接登記上牌。隨著這次放松，汽車購買限制城市又少了一個。目前，全國僅有北京、上海、廣州、天津、杭州、深圳等地區(qū)尚未完全取消購車限制。

本世紀(jì)初，中國大城市汽車保有量快速增長，加上公共交通的不完善，導(dǎo)致機動車的激增與道路的承載力之間矛盾尖銳。2010年之后，嚴格的購買管理開始陸續(xù)登場，暫緩了矛盾堆積，為政策跟進留下了時間。

十年過渡期后，2020年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》明確提出，“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變”，引起了方方面面的關(guān)注和期待。

幾年過去了，這種“轉(zhuǎn)變”到位了嗎？結(jié)果可能并不令人滿意。從“購買管理”轉(zhuǎn)向“使用管理”，是刺激汽車消費需求的重要治理轉(zhuǎn)型，也亟待政策的配套跟進和各地的支持配合。這顯然會受到汽車制造企業(yè)及購車者的歡迎，但對城市治理提出了全新的考驗。

國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東告訴《中國新聞周刊》，在刺激消費和緩解城市交通壓力這對關(guān)系的博弈中，“解除限購”并不容易。當(dāng)前取消汽車限購的時機是否已經(jīng)成熟？北京、上海等超大城市的限購政策該如何松綁并平穩(wěn)落地？限購放開后最棘手的停車位問題又該如何解決？《中國新聞周刊》就相關(guān)問題對程世東進行了專訪。

取消時機成熟了嗎？

《中國新聞周刊》：今年6月，國家發(fā)改委聯(lián)合五部門印發(fā)文件，明確提出鼓勵限購城市放寬車輛購買限制。和限購之初相比，城市道路承載力和公共交通系統(tǒng)更加完善，大部分城市現(xiàn)在放寬小汽車限購政策的時機是否已經(jīng)成熟了？

程世東：實際上，很多城市的限購政策已經(jīng)事實上“失效”了。比如，杭州等地因不限制新能源車購買、放寬外地車輛進入城市中心區(qū)或主干道的限制，總量調(diào)控基本被打破。這些變化未必是壞事，因為這給徹底取消限購減少了阻力。

限行限購作為短期政策在特定時期推行是非常有必要的。十多年前，國內(nèi)城市化進程加速，小汽車快速進入家庭，而公共交通還比較薄弱，公交系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)體系構(gòu)建非一日之功。當(dāng)時對汽車進行限行限購，是以時間換空間，為城市發(fā)展公共交通與綠色出行創(chuàng)造條件。

那么，現(xiàn)在我們是不是做得足夠好以至于可以放開限購了？可以從兩方面來分析。

首先，城市公交在過去十多年確實有非常大的提升和改善，軌道交通也在快速發(fā)展。但從使用情況看，公共交通的吸引力和競爭力還不盡如人意。主要有兩方面原因：一是城市公交還有待完善，比如中途換乘、兩端接駁仍不順暢，早晚高峰期十分擁擠，乘坐體驗感不佳。二是競爭對手過于強大，電動自行車在中小城市是絕對主導(dǎo)，在總出行中占比超過1/3，是公交的2.5倍，私家車的3倍。在一些大城市，也接近1/4，略低于公交，但超過私家車。尤其在8公里出行范圍內(nèi)，電動自行車使用率以絕對優(yōu)勢超越了所有其他交通出行工具。

其次，從綠色出行數(shù)據(jù)來看，常規(guī)公交（公共汽車/電車）年客運量在2014年達到700多億人次后開始下降，疫情加速了其下降趨勢，而軌道交通年客運量在2019年前都在快速增長，此后基本保持平穩(wěn)。不難發(fā)現(xiàn)，公共交通總量在下降，其在整個城市交通出行中的比例不及預(yù)期，主體地位仍不理想。

《中國新聞周刊》：汽車限購最初的目的就是減緩城市汽車快速增長，緩解交通壓力和治理環(huán)境污染。經(jīng)過十多年的實踐，這些目標(biāo)都實現(xiàn)了嗎？

程世東：應(yīng)該說還沒完全實現(xiàn)。環(huán)境的改善還是比較有效的，限購?fù)ㄟ^總量控制，并通過政策鼓勵更多購買新能源車，逐漸降低了油車在城市的使用量，整體來看，綠色出行比例有所提高，交通污染的治理效果比較明顯。

而從治理擁堵的角度看，隨著城市汽車保有量增加，全國大部分城市擁堵指數(shù)有所上漲，但保持相對平穩(wěn)，遠低于汽車增長速度，沒有出現(xiàn)大幅惡化，說明管理起到了一定效果。汽車的擁有量實際上在快速增加，而擁堵是相對地保持平穩(wěn)。

更多通過停車手段來調(diào)控汽車擁有和使用

《中國新聞周刊》：放寬或取消限購，是否會刺激汽車銷量短期暴增？是否會加劇擁堵？

程世東：目前限購主要針對油車。由于里程焦慮等原因，家庭第一輛小汽車首選油車的可能性更大，通常購買第二輛車時才會選擇電車。但由于限購城市新能源汽車購買政策較為寬松，很多剛需人群迫于現(xiàn)實先選擇了“綠牌”，這些城市的新能源車滲透率并非自然形成。放開限購后是否會在短期內(nèi)帶來大量消費，可能要看購車需求中有多少是家庭首輛汽車。

限購是為了治堵，放開限購的出發(fā)點是刺激消費。只要能提前做好管理，預(yù)防可能出現(xiàn)的問題和矛盾，避免放開后出現(xiàn)過度擁堵，汽車銷量快速增長也無妨。還有另一種可能，當(dāng)大家發(fā)現(xiàn)停車越來越難、越來越貴，而車牌不再是稀缺資源，消費可能會更加理性。

《中國新聞周刊》：國家明確提出，“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變”。如何能實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變？

程世東：小汽車進入家庭很大程度上改善和提高了生活品質(zhì)，治理交通擁堵不是把汽車當(dāng)成洪水猛獸，而是在道路資源有限的情況下，鼓勵更多人選擇公共交通出行，從而提高出行效率。

擁堵通常發(fā)生在早晚高峰時段，影響城市交通的關(guān)鍵是“汽車使用”而非“汽車擁有”。治堵需要綜合施策，一方面要把公共交通做好，推動綠色出行，另一方面要限制小汽車的使用。

限制小汽車的擁有和使用，絕不僅僅是限購和限行這種措施。我覺得另外一個措施更有效、更重要，就是停車。一直以來，我們沒有把停車的手段給用好，因此更容易采取的措施就是用行政手段來限行限購。實際上，停車是一個經(jīng)濟手段，并且也非常有效。

城市居住小區(qū)以及周邊的停車位是晚上停車用的，我們叫基本停車位，這類停車位的多少影響著小汽車的擁有。把車開出去，商場、辦公樓、寫字樓以及路邊的這些停車位，我們叫出行停車位，這類停車位的多少影響著小汽車的使用。想調(diào)節(jié)小汽車的擁有和使用，只需要把這些停車位的多少控制住，然后讓市場定價。在供不應(yīng)求的條件下，它就肯定是漲價，價格高了，老百姓可能就不買車了，也就不開車了。

舉例來看，香港常住人口750多萬人，只有不到60萬輛車，千人汽車保有量大概只有內(nèi)地城市平均水平的一半、北上廣深的1/4—1/3，香港既沒限購，也沒限行。因為香港是通過停車這種手段來實現(xiàn)的，香港的停車位是非常少的，在非常少的前提下，又是完全市場化的。

香港停車費高，停車位更貴，起碼兩三百萬港幣，甚至高達六七百萬港幣，比汽車本身都貴。也就是說，只要嚴控停車位數(shù)量，然后讓市場定價，車位供不應(yīng)求，價格自然上漲，從而限制小汽車的使用和擁有。

隨著購買限制的放寬，接下來需要逐步培養(yǎng)城市居民“停車有位”的理念，買到了車不能再把停車的壓力交給社會。長期來看，我們不應(yīng)該把總量控制作為主要手段，而是應(yīng)該從使用角度，更多選擇經(jīng)濟手段解決擁堵問題。

《中國新聞周刊》：由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變，存在哪些方面難點？

程世東：以停車管理來說，現(xiàn)在大家吐槽最多的就是“停車貴、停車難”，問題是，現(xiàn)在停車位真的少嗎？香港普通商品房平均每7—9戶配建1個停車位，公租房相當(dāng)于內(nèi)地的經(jīng)濟適用房，平均二三十戶配建1個停車位。相比之下，內(nèi)地城市的核心城區(qū)車位配比遠遠高于香港，問題在于此前沒有進行嚴格管理。

其實從數(shù)量，從配建的指標(biāo)上來看，我們大城市的中心城區(qū)和核心區(qū)，停車位配置的數(shù)量并不比香港少，但是問題在于之前沒有管理好。你配了10個停車位，現(xiàn)在老百姓已經(jīng)買了15輛車，甚至20輛車了。孩子已經(jīng)生出來了，你必須得養(yǎng)著。尤其是老舊小區(qū)的基本停車位，現(xiàn)在沒有嚴格執(zhí)法的條件，但是對于出行停車位，我們是有嚴格執(zhí)法的條件的。

大家說“停車難”，主要是居住區(qū)周邊的家庭基本停車位不足，這影響的是汽車擁有，當(dāng)現(xiàn)有停車需求都無法滿足時，嚴格執(zhí)法確實存在現(xiàn)實困難。而影響汽車使用的城市出行停車位并不緊缺，在寫字樓、商場、路側(cè)等場所的停車位完全可以嚴格管理，首先整頓亂停亂放，然后才能引入市場機制，通過價格漲跌來調(diào)控汽車使用量，從而解決擁堵。

具體來說，應(yīng)對出行停車位從嚴控制，對基本停車位適度滿足。因為小汽車確實是提高生活品質(zhì)的一個重要的方面，我們應(yīng)該盡可能地滿足老百姓擁有小汽車需求，并引導(dǎo)其合理地使用小汽車。例如，在特大城市上下班通勤，我們的道路資源不允許大家都開車，而在其他的時候，你基本上都可以使用，因為我們的道路資源是允許的。

如何扭轉(zhuǎn)長久以來形成的“低價停車”觀念，是向使用管理轉(zhuǎn)變的最大挑戰(zhàn)。另一個現(xiàn)實挑戰(zhàn)是，在城市中心區(qū)，大量免費停車位存在于機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部，如何推動這部分停車收費市場化？

《中國新聞周刊》：是否需要停車管理相關(guān)立法？

程世東：解決停車難問題，市場化與法治化是必由之路。法治化包括立法和執(zhí)法兩個方面。相較于立法，執(zhí)法不到位是更為迫切的問題。“亂停車導(dǎo)致停車難，停車難導(dǎo)致亂停車”的怪圈背后，就是執(zhí)法不到位。盡管《道路交通安全法》對亂停車行為有規(guī)定，處罰力度合理，但執(zhí)法的范圍和程度遠遠不夠。如果亂停十次只會被處罰一次，也容易讓人心存僥幸。培養(yǎng)使用者建立合規(guī)停車意識，需要嚴格執(zhí)法，不能搞運動戰(zhàn)，一定要持久戰(zhàn)。

應(yīng)公布取消限購的具體時間

《中國新聞周刊》：最近這十年，因為新能源汽車增速很快，很多城市汽車保有量在快速增加，從限購轉(zhuǎn)換成使用管理，是不是可以更早點？

程世東：也不晚，要放開其實最主要就是面臨著基本停車位更加不足的問題。像前面所說的，基本停車位沒有條件嚴格執(zhí)法，放開限購以后會出來更多的車，這個矛盾問題更大，比如說，這個小區(qū)里邊有100個停車位，現(xiàn)在就有150輛車了。又不能嚴格執(zhí)法，放開限購后，可能又來了50輛車，變成200輛車不能有效地控制。如果是說有條件嚴格執(zhí)法，這50輛是買不了的?，F(xiàn)在的問題就在這兒，從小汽車擁有這一個角度來看，放開限購后，在基本停車位又沒有條件嚴格執(zhí)法的情況下，會加劇基本停車位的矛盾，這個問題是解決不了的，這是我認為現(xiàn)在放開限購面臨的最大的一個難題。

所以說，在現(xiàn)在老舊小區(qū)解決停車位問題極為艱難的情況下，再增加新的汽車購買量，對我們后邊的工作太難了，成本太大了。所以我認為應(yīng)該是先執(zhí)法，執(zhí)法到位，讓老百姓建立了違法必罰的這種意識以后，再去放開，是一個比較理想的方式。

《中國新聞周刊》：目前，很多城市已經(jīng)對限購政策做出優(yōu)化、調(diào)整，但離社會期待是否還有差距？

程世東：限購作為救急措施執(zhí)行了十多年，這已經(jīng)說明問題了。作為短期政策，應(yīng)該明確執(zhí)行周期，公布取消限購的時間。一方面引導(dǎo)民眾形成合理預(yù)期，釋放非理性購車需求。另一方面，也可以倒逼政府相關(guān)部門倒排工期，把該做的工作都做好。

《中國新聞周刊》：探索推行逐步放寬或取消限購，絕不能搞“一刀切”，各地應(yīng)該如何因地制宜優(yōu)化政策？

程世東：限購政策可以優(yōu)先在城市外圍放開，這里人口密度較低、車位供給相對充足，具備進行停車管理、嚴格執(zhí)法的基礎(chǔ)條件。各地在放寬限購標(biāo)準(zhǔn)、增加小客車指標(biāo)時，不建議按照以往的搖號方式向所有區(qū)域同比例分配指標(biāo)，政策可以傾向更有需要的群體，或是現(xiàn)在汽車擁有量較低的地區(qū)。

同時，提高公共交通的吸引力和競爭力。例如，根據(jù)通勤需求，在客流走廊開通直達公交，并適當(dāng)讓渡路權(quán)，保證公交專用道的連續(xù)性，提高公交效率。

《中國新聞周刊》：放開限購的同時，還需要增加哪些配套措施，或者還需要補哪些短板？

程世東：治理交通擁堵是綜合施策，但這不意味著把所有可能的手段都用上。停車管理是目前最有效的治堵手段，當(dāng)停車管理失效，再考慮增收擁堵費等措施。事實上，如果能做好停車管理，放開限購后，限行政策也可以嘗試取消。