歐盟領(lǐng)導(dǎo)層更迭，將重塑其內(nèi)外政策

今年，歐盟主要機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層都將經(jīng)歷改選，這一變化將對(duì)歐盟內(nèi)外政策調(diào)整帶來契機(jī)。整體而言，歐盟將在極右翼勢(shì)力上升的勢(shì)頭下，極力尋求內(nèi)部共識(shí)，且可能采取更具保護(hù)主義色彩的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)不得不擴(kuò)大對(duì)“全球南方”的開放性。上述矛盾將貫穿歐盟未來內(nèi)外政策的選擇過程。

新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)人確定

作為超國(guó)家主義和國(guó)家主義的混合政治體，歐盟由不同機(jī)構(gòu)組成，其中主要包括歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)（簡(jiǎn)稱歐委會(huì)）、歐洲理事會(huì)、歐盟對(duì)外行動(dòng)署等。歐洲議會(huì)在歐盟決策系統(tǒng)中不處于核心地位，但任關(guān)鍵角色。它具有預(yù)算決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和咨詢權(quán)，但不具備完全立法權(quán)。自《里斯本條約》后，它具有和歐盟理事會(huì)的共同決策權(quán)，這意味它具有部分立法權(quán)，不經(jīng)歐洲議會(huì)程序，一些法案無法通過。今年，除6月已完成的歐洲議會(huì)選舉外，上述其他歐盟主要機(jī)構(gòu)也將完成領(lǐng)導(dǎo)層的更迭。

歐盟委員會(huì)是歐盟的核心機(jī)構(gòu)之一，可視為“歐洲政府”，負(fù)責(zé)管理歐盟日常事務(wù)，參與歐盟各層次、各領(lǐng)域的決策。它具備歐盟政策的執(zhí)行權(quán)和立法建議權(quán)，及在專屬權(quán)能領(lǐng)域的規(guī)則創(chuàng)制能力，因此該機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人即歐委會(huì)主席一職相當(dāng)重要。該職位需經(jīng)兩道程序獲得批準(zhǔn)，一是歐洲理事會(huì)協(xié)商推選，二是歐洲議會(huì)批準(zhǔn)。依慣例，歐委會(huì)主席應(yīng)由歐洲議會(huì)最大議會(huì)黨團(tuán)領(lǐng)袖擔(dān)任。今年歐委會(huì)主席競(jìng)選較為激烈，因?yàn)椴煌蓡T國(guó)對(duì)誰擔(dān)當(dāng)歐委會(huì)主席有不同意見。經(jīng)過歐洲理事會(huì)協(xié)商和談判，現(xiàn)任主席馮德萊恩獲得提名，她將在未來五年繼續(xù)擔(dān)任歐委會(huì)主席。

歐洲理事會(huì)是歐盟最高決策機(jī)構(gòu)，亦稱歐盟首腦會(huì)議或歐盟峰會(huì)，由各成員國(guó)的國(guó)家元首或政府首腦組成，其主席又被稱為“歐盟總統(tǒng)”。但主席實(shí)際上并非歐盟最高決策者，僅承擔(dān)事務(wù)性職責(zé)，包括擬定理事會(huì)議程并召集會(huì)議，做好理事會(huì)決策的各項(xiàng)保障與服務(wù)工作。不過，和歐委會(huì)主席及外交與安全政策高級(jí)代表一樣，歐洲理事會(huì)主席在對(duì)外場(chǎng)合也代表歐盟。今年的歐洲議會(huì)選舉結(jié)束后，歐洲理事會(huì)主席遴選也被提上日程。按慣例，為取得歐盟內(nèi)權(quán)力和代表性的平衡，歐洲理事會(huì)主席人選通常來自歐洲議會(huì)第二大黨團(tuán)。葡萄牙中左翼前總理科斯塔將擔(dān)任下屆歐洲理事會(huì)主席，最終任命將于今年11月宣布。

歐盟外交與安全政策高級(jí)代表是歐盟對(duì)外行動(dòng)署的領(lǐng)導(dǎo)人，領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行歐盟“共同外交與安全政策”（CFSP），負(fù)責(zé)處理歐盟對(duì)外事務(wù)。根據(jù)歐盟法律，歐盟“共同外交與安全政策”屬于“政府間主義”政策，由歐洲理事會(huì)決定并交由高級(jí)代表執(zhí)行，就此而言，高級(jí)代表并非歐委會(huì)主席下屬。然而，為更好地協(xié)調(diào)與歐委會(huì)的關(guān)系，高級(jí)代表一般兼任歐委會(huì)副主席。這一安排使得高級(jí)代表和歐委會(huì)主席間的關(guān)系相對(duì)復(fù)雜。當(dāng)前歐盟外交與安全政策高級(jí)代表兼歐委會(huì)副主席博雷利即將按時(shí)退休，接任者已被歐洲理事會(huì)選定為愛沙尼亞總理卡拉斯。

促使歐盟內(nèi)政發(fā)生調(diào)整

歐盟領(lǐng)導(dǎo)層更迭將對(duì)歐盟內(nèi)政產(chǎn)生影響，主要體現(xiàn)在內(nèi)部政治生態(tài)的變化和對(duì)內(nèi)政策重點(diǎn)的調(diào)整。首先，歐洲政治生態(tài)正發(fā)生變遷。今年的歐洲議會(huì)選舉反映出，一些國(guó)家的極右翼勢(shì)力顯著提升，這表明這些國(guó)家的選民對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)政黨嚴(yán)重不滿。其中，極右翼力量上升最為明顯的國(guó)家有德國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)、意大利、荷蘭等。尤其是德國(guó)的選擇黨，在歐洲議會(huì)選舉中獲得的議席超過了德國(guó)執(zhí)政聯(lián)盟，這使得德國(guó)執(zhí)政聯(lián)盟的執(zhí)政合法性受到挑戰(zhàn)，反對(duì)黨甚至發(fā)出要求德國(guó)總理朔爾茨辭職的呼聲。法國(guó)極右翼政黨國(guó)民聯(lián)盟也成為歐洲議會(huì)選舉的贏家，所獲席位超過總統(tǒng)馬克龍所在的復(fù)興黨。這促使馬克龍?zhí)崆敖馍?guó)民議會(huì)并重新選舉，最終結(jié)果雖阻止了國(guó)民聯(lián)盟問鼎總理寶座的勢(shì)頭，但執(zhí)政的復(fù)興黨議席從之前的第一位掉落至第三位，大大削弱了馬克龍的執(zhí)政權(quán)威，使其變成了“跛腳”總統(tǒng)，馬克龍不得不在未來將更多精力用于應(yīng)對(duì)內(nèi)部挑戰(zhàn)。意大利極右翼的兄弟黨在歐洲議會(huì)選舉中的巨大勝利則鞏固了其總理梅洛尼的執(zhí)政地位。其他國(guó)家極右翼政黨崛起所改變的政黨力量分配也將影響各自國(guó)家的政策重點(diǎn)與發(fā)展方向。與此同時(shí)，極右翼力量的快速提升將改變歐盟的政策關(guān)注重點(diǎn)。多數(shù)極右翼政黨是疑歐主義政黨，它們?cè)跉W洲議會(huì)和各自國(guó)家政壇的影響力會(huì)使歐洲一體化進(jìn)程受到挑戰(zhàn)，一定程度上改變歐盟在有關(guān)移民、財(cái)政和司法等諸多領(lǐng)域的政策取向。

其次，歐盟改革和一體化政策將受到影響。新一屆歐委會(huì)的執(zhí)政重點(diǎn)較之上屆會(huì)有所調(diào)整。據(jù)馮德萊恩設(shè)想，新一屆委員會(huì)將在地緣政治競(jìng)爭(zhēng)和安全建設(shè)上更積極進(jìn)取，她曾放言要設(shè)立國(guó)防委員會(huì)，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，歐盟將在保持經(jīng)濟(jì)韌性和促進(jìn)綠色發(fā)展間保持平衡?？紤]到以前較為激進(jìn)的綠色政策在如今化石能源相對(duì)短缺的狀態(tài)下受到一些成員國(guó)反對(duì)，故歐盟將在繼續(xù)推進(jìn)綠色發(fā)展與保持較快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間，即在綠色政策和產(chǎn)業(yè)政策間尋求平衡，這意味著歐盟會(huì)進(jìn)一步推行適度的綠色能源開發(fā)以減輕對(duì)化石能源的依賴，也會(huì)注重保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性與安全性。

再次，歐委會(huì)和歐洲理事會(huì)之間的關(guān)系或?qū)⒌玫街厮?。上一屆歐委會(huì)和歐洲理事會(huì)之間的關(guān)系因馮德萊恩和米歇爾的私人恩怨而受到消極影響，相互間應(yīng)有的協(xié)調(diào)未能得到充分展現(xiàn)。整體上看，由于馮德萊恩個(gè)人強(qiáng)勢(shì)的執(zhí)政風(fēng)格，上一屆歐委會(huì)在歐盟和成員國(guó)中的權(quán)勢(shì)得到了極大強(qiáng)化，這不僅激發(fā)了馮德萊恩和米歇爾之間個(gè)人關(guān)系的微妙變化，也改變了歐盟內(nèi)不同機(jī)構(gòu)及歐盟與成員國(guó)間的關(guān)系。新一屆歐委會(huì)依然由馮德萊恩執(zhí)掌，歐洲理事會(huì)則將交給科斯塔管理，兩人的私人關(guān)系料將在一定程度上繼續(xù)塑造歐委會(huì)和歐洲理事會(huì)及歐盟與成員國(guó)間的關(guān)系。

影響歐盟對(duì)外政策

領(lǐng)導(dǎo)層的變更也將影響歐盟對(duì)外政策。一方面，歐盟對(duì)待全球熱點(diǎn)問題的立場(chǎng)可能有所改變。目前，最引人矚目的全球熱點(diǎn)之一無疑是烏克蘭危機(jī)。隨著極右翼勢(shì)力崛起，尤其是它們?cè)跉W洲議會(huì)席位的增多，歐盟援烏抗俄的計(jì)劃可能遭遇一定挑戰(zhàn)。極右翼政黨多數(shù)不太重視烏克蘭危機(jī)，或不如主流政黨那樣強(qiáng)烈支持烏克蘭，在安全領(lǐng)域歐盟的中長(zhǎng)期軍事預(yù)算可能會(huì)在歐洲議會(huì)遇到困難。然而，考慮到候任高級(jí)代表卡拉斯具有強(qiáng)烈的反俄立場(chǎng)，歐委會(huì)主席馮德萊恩長(zhǎng)期支持援助烏克蘭，因此在該問題上，歐盟不同機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人之間存在的立場(chǎng)差距可能會(huì)使歐盟內(nèi)部難以達(dá)成堅(jiān)定共識(shí)，從而影響烏克蘭危機(jī)的解決進(jìn)程。另外，成員國(guó)在巴以問題上的立場(chǎng)差異也相當(dāng)明顯，故歐盟仍將難以在該問題上發(fā)揮積極的建設(shè)性作用。

另一方面，歐盟的大國(guó)和地區(qū)政策或有所調(diào)整。歐盟對(duì)跨大西洋關(guān)系的處理將在很大程度上取決于美國(guó)今年的大選結(jié)果。若民主黨繼續(xù)當(dāng)政，歐盟將會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)跨大西洋軍事同盟以共同應(yīng)對(duì)烏克蘭危機(jī)及處理其他國(guó)際議程；若共和黨候選人特朗普上臺(tái)，歐盟將可能被迫再次強(qiáng)化“戰(zhàn)略自主”進(jìn)程，尤其在防務(wù)領(lǐng)域推動(dòng)如軍工市場(chǎng)的融合與成員國(guó)軍事預(yù)算的提升。

在烏克蘭危機(jī)未能緩和的前提下，歐盟與俄羅斯的關(guān)系將難以得到任何改善。考慮到卡拉斯的強(qiáng)烈反俄傾向和馮德萊恩對(duì)國(guó)防建設(shè)的重視，歐盟對(duì)俄的強(qiáng)硬立場(chǎng)應(yīng)會(huì)得以延續(xù)，并由此可能強(qiáng)化歐盟對(duì)南高加索和中亞國(guó)家的影響，并進(jìn)一步推動(dòng)擴(kuò)大進(jìn)程，包括展開與作為歐盟候選國(guó)的烏克蘭的入盟談判等。

歐盟與中國(guó)的關(guān)系可能將變得更加復(fù)雜。在歐洲低迷的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和烏克蘭危機(jī)延宕的背景下，歐盟會(huì)繼續(xù)尋求和中國(guó)一定程度的經(jīng)濟(jì)合作，但同時(shí)不會(huì)放棄推進(jìn)所謂“去風(fēng)險(xiǎn)”政策，并基于中歐在產(chǎn)業(yè)方面日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，歐盟對(duì)華特定產(chǎn)品和投資的敵視態(tài)度將加強(qiáng)，保護(hù)主義手段增多，且可能通過“印太戰(zhàn)略”來提升與“印太”地區(qū)“意愿同盟”國(guó)家的關(guān)系，強(qiáng)化針對(duì)中國(guó)的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)甚至對(duì)抗。同時(shí)，鑒于綠黨等政黨力量的頹勢(shì)及歐洲能源短缺的現(xiàn)狀，歐盟在綠色發(fā)展和新能源領(lǐng)域與華合作的愿望可能減弱，這將不利于中歐合作關(guān)系的發(fā)展。

此外，打算進(jìn)一步強(qiáng)化地緣政治色彩的歐盟會(huì)繼續(xù)推進(jìn)與“全球南方”的自貿(mào)協(xié)定談判，并將與南方國(guó)家各領(lǐng)域的合作作為獲取其地緣政治優(yōu)勢(shì)的途徑或抓手。

新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)人將會(huì)在充滿地緣政治挑戰(zhàn)的背景下上任，同時(shí)將以繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放來為低迷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋求出路。這使新的歐盟領(lǐng)導(dǎo)層面臨兩難困境：更加強(qiáng)化的地緣政治方案會(huì)帶來更多的經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義和對(duì)外政治與安全沖突，但自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要擴(kuò)大對(duì)外開放并重新?lián)肀Ы?jīng)濟(jì)全球化，而這需降低保護(hù)主義門檻及政治性對(duì)抗。如何處理地緣政治對(duì)抗和重新?lián)肀Ы?jīng)濟(jì)全球化之間的內(nèi)在矛盾，將成為歐盟未來需要面對(duì)并解決的重大課題。

（作者為復(fù)旦大學(xué)中歐關(guān)系研究中心副主任、副教授）